【經(jīng)典】地鐵上蓋開發(fā)為大城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展破局

跳墻佛 2021-04-24

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來源：謝乒劉曉龍大岳咨詢

一、大城市軌道交通發(fā)展需求高，建設(shè)資金缺口大

截止2019年，全國開通軌道交通的城市數(shù)量已達40個，運營總長度超過6736公里，軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃獲得國家發(fā)展改革委批復(fù)的城市有65個，其中63個城市軌道交通規(guī)劃已在實施中。進入2020年，國家發(fā)展改革委又先后批復(fù)了深圳、合肥、徐州和廈門等四個城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃，共計20條軌道交通線路，新批復(fù)項目里程達280公里，投資總額達2306億元。據(jù)筆者統(tǒng)計，以上獲批的城市基本以直轄市、計劃單列市和省會城市等大城市為主，軌道交通日漸成為大城市進一步發(fā)展的重要需求。

城市軌道交通發(fā)展需求高，隨之帶來的問題就是建設(shè)資金缺口大。以2020年新批復(fù)的軌道交通項目為例，單公里造價已達8億元。從全國范圍看，近十年來軌道交通單公里造價已經(jīng)從5億元上升到8億元，北京城市軌道交通單公里造價更是已經(jīng)突破12億元。根據(jù)國家最新政策要求，城市軌道交通建設(shè)項目總投資中財政資金投入不得低于40%。這就使得城市軌道交通項目在投入大量財政資金后，仍存在較大建設(shè)資金缺口。據(jù)筆者了解，無論是采取傳統(tǒng)的政府投資模式還是特許經(jīng)營模式，城市軌道交通項目票務(wù)和非票務(wù)收入都難以平衡如此大規(guī)模的建設(shè)資金缺口。尤其受年初新冠疫情的影響，地方財政收入大幅下滑，面對軌道交通項目動輒上百億的建設(shè)資金需求，地方財政更加捉襟見肘。

二、大城市土地資源緊缺，地鐵車輛基地開發(fā)程度低

改革開放以來，國內(nèi)經(jīng)濟高速發(fā)展，城市化進程明顯加快，大城市人口不斷聚集。早在本世紀初，深圳市市委書記就提出影響城市發(fā)展的四大瓶頸：環(huán)境承受能力有限、城市建設(shè)用地緊缺、不可再生資源短缺和人口壓力不斷增大。目前，北京、上海、廣州、深圳等特大城市已經(jīng)面臨嚴重的城市土地后備資源不足的問題。然而據(jù)筆者了解，目前國內(nèi)大部分地鐵車輛基地沒有做過規(guī)模開發(fā)。以北京市為例，已實現(xiàn)綜合開發(fā)利用的車輛基地規(guī)模約115公頃，未開發(fā)的車輛基地占地面積則有373公頃，開發(fā)程度較低。

三、地鐵上蓋技術(shù)難關(guān)已被攻克

本世紀初，北京市完成了四惠地鐵車輛段綜合開發(fā)項目，作為國內(nèi)首個地鐵車輛段上蓋項目，其因技術(shù)不成熟導致上蓋部分建筑振動噪聲嚴重而飽受非議，之后十余年，北京未新建同類項目。近幾年，地鐵車輛段上蓋建筑振動控制技術(shù)突飛猛進，上蓋部分建筑振動噪聲嚴重這一制約建設(shè)的瓶頸被打破。2012年之后，北京新建了郭公莊、平西府和五路居三個地鐵車輛段上蓋項目，技術(shù)難關(guān)已經(jīng)被攻克。

因此筆者認為，借著國內(nèi)各大城市密集出臺軌道交通TOD開發(fā)相關(guān)政策的東風，新規(guī)劃線路應(yīng)充分考慮軌道交通TOD開發(fā)，既有線路應(yīng)深入研究車輛基地改造再利用，兩者相結(jié)合，將極大提高土地的利用效率，緩解土地資源緊張的問題；同時也有利于拓寬城市軌道交通建設(shè)資金籌集渠道，緩解地方財政壓力。

四、地鐵上蓋開發(fā)流程

以北京市為例，地鐵車輛基地上蓋開發(fā)流程如下：

1. 規(guī)劃設(shè)計

由市規(guī)劃自然資源委會同各區(qū)政府，組織軌道交通建設(shè)運營單位梳理場站周邊用地情況，劃定規(guī)劃范圍、明確設(shè)計要求，并編制軌道交通場站與周邊用地一體化規(guī)劃設(shè)計方案及交通接駁方案，各區(qū)政府編制規(guī)劃實施方案，經(jīng)審查后，一體化規(guī)劃設(shè)計方案和實施方案納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃。

2. 項目立項

市發(fā)展改革委將規(guī)劃設(shè)計相關(guān)內(nèi)容納入軌道交通工程立項及初步設(shè)計范疇。

3. 投資人選擇

通過公開招標的方式，選擇投資人負責軌道交通場站與周邊用地一體化規(guī)劃建設(shè)和綜合開發(fā)相關(guān)工程與軌道交通工程的統(tǒng)一實施，并按約定同步交付使用。

4. 一體化建設(shè)

中標投資人根據(jù)規(guī)劃、立項的要求完成軌道交通場站與周邊用地一體化規(guī)劃建設(shè)和綜合開發(fā)相關(guān)工程。

5. 土地入市交易

市發(fā)展改革委根據(jù)審計情況，明確軌道交通場站開發(fā)分攤成本，市規(guī)劃和自然資源委組織土地入市，并將一體化規(guī)劃設(shè)計方案、開發(fā)進度、交通接駁、保障軌道安全運營等要求作為土地供應(yīng)的限定性條件。

6. 土地二級開發(fā)

土地受讓單位根據(jù)一體化規(guī)劃設(shè)計方案和限定性條件完成土地二級物業(yè)開發(fā)。

五、地鐵上蓋開發(fā)應(yīng)關(guān)注的重點

國內(nèi)大部分主要城市都出臺了軌道交通TOD開發(fā)和地鐵上蓋開發(fā)的相關(guān)指導文件，基于對各地指導文件的理解和對國內(nèi)已實施項目的研究分析，筆者認為地鐵上蓋開發(fā)應(yīng)重點關(guān)注以下幾點：

（一）前期策劃

前期策劃是地鐵車輛基地上蓋開發(fā)中最重要的一環(huán)，主要包括軌道交通工程可行性研究、物業(yè)開發(fā)研究和投融資方案研究，三部分工作做到“三位一體、協(xié)同推進”，方能實現(xiàn)軌道交通外部效益的內(nèi)部化，以及項目的自身財務(wù)平衡和可持續(xù)發(fā)展。其中：

工程可行性研究除了要滿足政府審批包括的常規(guī)設(shè)計內(nèi)容外，還應(yīng)重點研究車站的設(shè)計和車輛段、停車場的用地評估。通過優(yōu)化通道布局、出入口等設(shè)施的設(shè)置，提高車站設(shè)計與周邊用地在微觀層面的配合關(guān)系，為“地鐵物業(yè)”模式的站點選址提供依據(jù)。同時還應(yīng)深入分析和評估車輛段、停車場用地上蓋開發(fā)所需滿足的條件和可行性，為相關(guān)城市設(shè)計工作提供依據(jù)和技術(shù)指引。

物業(yè)開發(fā)研究應(yīng)重點關(guān)注土地使用及線站位的優(yōu)化、重點地塊的設(shè)計、房地產(chǎn)市場的分析以及交通需求量的預(yù)測。通過對區(qū)域城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布、人口覆蓋規(guī)模等的研究和預(yù)測，確定站點的功能定位，優(yōu)化站點分布，合理調(diào)整站點周邊土地用途；結(jié)合沿線房地產(chǎn)現(xiàn)狀，提出沿線不同物業(yè)類型的發(fā)展建議；根據(jù)交通需求量的預(yù)測，優(yōu)化站點交通接駁功能；針對重點地塊進行概念性規(guī)劃設(shè)計，明確其開發(fā)定位、特色價值、開發(fā)內(nèi)容和開發(fā)時序等，確保物業(yè)開發(fā)利益最大化。

投融資研究應(yīng)從財務(wù)、政策角度出發(fā)，比選確定投融資模式，明確操作流程。對于土地資源補償軌道交通建設(shè)的，還應(yīng)對沿線地塊的土地價值及開發(fā)收益進行綜合評估。

（二）物業(yè)開發(fā)種類

國外的地鐵上蓋開發(fā)以商業(yè)綜合體、寫字樓為主，通過收取租金獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入。國內(nèi)早期的地鐵上蓋開發(fā)以住宅為主，通過出售能夠在短時間內(nèi)完成資金回收。但是近些年，國內(nèi)陸鐵上蓋開發(fā)中商業(yè)地產(chǎn)的占比越來越高，分析其原因有二，一是國家對房地產(chǎn)的調(diào)控政策使得依靠住宅出售的盈利空間被壓縮，二是近年來國內(nèi)物業(yè)運營水平有了大幅度提高，盈利前景更加廣闊。因此，地鐵上蓋物業(yè)在選擇開發(fā)種類時應(yīng)當在滿足業(yè)態(tài)豐富性的前提下，適當提高商業(yè)地產(chǎn)占比，通過有效的經(jīng)營運作，獲取持續(xù)穩(wěn)定的收益來支持地鐵事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）資金平衡安排

為有效把控軌道交通建設(shè)進度和質(zhì)量，必須保證軌道交通建設(shè)資金的籌措可靠且及時，這就需要結(jié)合投資體量和投資進度制定資金平衡方案。首先，應(yīng)當明確軌道交通建設(shè)資金的總規(guī)模，將非軌道交通自身功能的投資納入土地一級開發(fā)；然后，對于上蓋開發(fā)收益補償軌道交通建設(shè)資金的，還需要明確資金的歸集、撥付、使用等事項。

（四）建設(shè)開發(fā)界面和開發(fā)時序

在前期規(guī)劃設(shè)計方案確定后，由于不同建設(shè)內(nèi)容的功能屬性不一致，本著工程可實施的原則，需要將車輛基地改造界面、物業(yè)開發(fā)界面劃分清晰，為后期成本核算、投資歸屬、政府歸口管理等打好基礎(chǔ)。

地鐵上蓋開發(fā)在建設(shè)開發(fā)時序安排方面有三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：車輛基地改造和一級開發(fā)建設(shè)時序、整個一級開發(fā)區(qū)域的出讓時序、地鐵上蓋自身的出讓時序，需要綜合考慮項目工期、資金補償時點、施工難易程度等影響因素，本著有利于一體化開發(fā)、綜合效益最大化的原則制定開發(fā)時序計劃。

（五）土地獲取

納入車輛基地綜合開發(fā)的土地基本屬于經(jīng)營性用地，為在合法合規(guī)前提下做到同一主體投資、建設(shè)、運營，需要制定針對性的供地策略，積極探索土地與項目合并招標、附條件招拍掛、一二級聯(lián)動開發(fā)等方式，使得軌道交通部分的建設(shè)主體能夠更好的參與上蓋開發(fā)收益的分享。

大城市全面推進地鐵上蓋開發(fā)依舊任重而道遠，還需地方政府、軌道集團和社會資本等參與各方的通力合作，本著以人為本、需求創(chuàng)新的理念，抓住機遇，不斷總結(jié)嘗試，探索出一條科學、高效、綜合開發(fā)利用土地的新路。

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