1.PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分析

1.1案例簡(jiǎn)介

本案例為教育培訓(xùn)中心建設(shè)項(xiàng)目，城投公司為政府出資代表，縣教育局為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目建筑面積202706.88m2，總投資72021.70萬(wàn)元，其中包含2354.32萬(wàn)元建設(shè)期利息，821.20萬(wàn)元墊底流動(dòng)資金。項(xiàng)目采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交的PPP模式，合作期限20年（不含2年建設(shè)期）。城投公司出資21606.51萬(wàn)元（占總投資的30%左右），社會(huì)資本出資50415.19萬(wàn)元（占總投入的70%）。項(xiàng)目銀行貸款50400萬(wàn)元，項(xiàng)目公司自籌21621.70萬(wàn)元。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，在合同期滿(mǎn)足后項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)移交給政府方。在項(xiàng)目實(shí)施前期階段運(yùn)作合規(guī)，被評(píng)為省級(jí)PPP示范項(xiàng)目，但進(jìn)入融資環(huán)節(jié)后，受“論證、審批、不合規(guī)、社會(huì)資本資金鏈斷裂”等多方面因素的影響，導(dǎo)致項(xiàng)目PPP模式運(yùn)作失敗。

1.2案例PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分析

1.2.1論證風(fēng)險(xiǎn)

教育培訓(xùn)中心項(xiàng)目除了縣政府及合作方的項(xiàng)目資本金外，近70%的項(xiàng)目資金出自銀行貸款，本案PPP項(xiàng)目能否滿(mǎn)足銀行授信條件，是順利開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵。公共財(cái)政收入高于15億元的政府則能通過(guò)銀行的審查成功融資，反之，融資失敗。商業(yè)銀行針對(duì)區(qū)縣級(jí)項(xiàng)目的融資申請(qǐng)，規(guī)定當(dāng)?shù)鼐C合財(cái)力＞100億元、GDP＞500億元。在債務(wù)率方面，數(shù)據(jù)顯示多數(shù)銀行要求區(qū)、縣級(jí)債務(wù)率＜100%。由政府公布的財(cái)政數(shù)據(jù)看，2017年財(cái)政公共財(cái)政預(yù)算為13.5399億元，低于銀行授信要求的15億元；同年的GDP為338.8億，也低于銀行要求的500億元，并且綜合財(cái)力也低于100億元，無(wú)法通過(guò)銀行授信政策。PPP項(xiàng)目的建設(shè)超出了縣財(cái)政承受能力，縣政府不具備該P(yáng)PP項(xiàng)目的建設(shè)能力，給項(xiàng)目融資帶來(lái)阻礙。

1.2.2審批風(fēng)險(xiǎn)

PPP推出之初，國(guó)內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)不了解PPP，皆持觀望態(tài)度，項(xiàng)目無(wú)法獲得所需資金；隨著了解到PPP的相關(guān)政策，各商業(yè)銀行并看到PPP融資市場(chǎng)的潛力，紛紛開(kāi)展PPP融資工作，但苦于沒(méi)有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，大多照搬傳統(tǒng)項(xiàng)目貸款模式，產(chǎn)生許多難以解決的問(wèn)題。

1.2.3合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

教育培訓(xùn)中心案例項(xiàng)目實(shí)施初期，縣政府指定教育局擔(dān)任項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，可是未向其出具授權(quán)委托書(shū)。商業(yè)銀行貸款審批期間，銀行在學(xué)習(xí)PPP文件之后，對(duì)PPP項(xiàng)目資料的審查目錄進(jìn)行重新編制，要求教育局提供包含授權(quán)委托書(shū)在內(nèi)的所有認(rèn)證材料?？墒?，此項(xiàng)目沒(méi)有授權(quán)委托書(shū)，政府只能根據(jù)會(huì)議紀(jì)要補(bǔ)齊授權(quán)委托認(rèn)定材料，給項(xiàng)目帶來(lái)合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，令融資受阻。

1.2.4社會(huì)資本選擇風(fēng)險(xiǎn)

教育培訓(xùn)中心項(xiàng)目是由多方社會(huì)資本共合作的融次模式，其社會(huì)資本方中包括風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力薄弱的小型民營(yíng)企業(yè)，小型民營(yíng)企業(yè)在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中突發(fā)資金鏈斷裂問(wèn)題，造成小型民營(yíng)企業(yè)破產(chǎn)，無(wú)法推進(jìn)A項(xiàng)目的正常運(yùn)行。同時(shí)，由于A項(xiàng)目屬于教育基建項(xiàng)目，對(duì)工期要求較為嚴(yán)格，所以政府只能采取回購(gòu)的方式由城投公司進(jìn)行出資建設(shè)，造成PPP項(xiàng)目融資失敗。

1.2.5突發(fā)應(yīng)急預(yù)案缺失風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目的建設(shè)中，建設(shè)時(shí)所涉及的風(fēng)險(xiǎn)因素較多，可能出現(xiàn)在項(xiàng)目的“決策、審批、建設(shè)、資金籌集、運(yùn)營(yíng)管理”等環(huán)節(jié)，其風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率相較一般工程項(xiàng)目要高，如何規(guī)避PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)在必行。比如，教育培訓(xùn)中心PPP項(xiàng)目建筑規(guī)模較大，對(duì)縣居民的教育工作具有重要意義，因項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間較為緊迫，沒(méi)有在項(xiàng)目前期論證階段深入研究項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，也沒(méi)有充足時(shí)間對(duì)社會(huì)資本方的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在社會(huì)資本方退出項(xiàng)目后，政府沒(méi)有及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，重新選擇社會(huì)資本方，而只能在項(xiàng)目工期的壓力之下轉(zhuǎn)由城投公司進(jìn)行出資建設(shè)，融資失敗。

2.PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)成因

2.1論證風(fēng)險(xiǎn)成因

論證風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主因在于PPP項(xiàng)目2014年方在我國(guó)施行，在這么短的時(shí)間里，政府對(duì)PPP項(xiàng)目的了解及準(zhǔn)備都不夠充分。尤其教育、環(huán)護(hù)等行業(yè)的PPP項(xiàng)目，政府的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平及項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。

2.2審批風(fēng)險(xiǎn)成因

政府在對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行招標(biāo)時(shí)，對(duì)其實(shí)力資質(zhì)的審批不嚴(yán)，忽略了對(duì)其近幾年的業(yè)績(jī)及報(bào)表的審批。而商業(yè)銀行的傳統(tǒng)貸款所要求的資料一般含有貸款方近三年的財(cái)務(wù)報(bào)表，而案例PPP項(xiàng)目公司是新成立不久的公司，因其成立時(shí)間短，并無(wú)銀行所要求的往年報(bào)表數(shù)據(jù)，亦無(wú)相關(guān)的業(yè)績(jī)，因項(xiàng)目實(shí)際狀況無(wú)法滿(mǎn)足商業(yè)銀行貸款的硬性要求，致使融資受阻。

2.3合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)成因

政府往往在推進(jìn)PPP項(xiàng)目上因趕進(jìn)度而出現(xiàn)程序違規(guī)的問(wèn)題，短期看項(xiàng)目開(kāi)展較順利，長(zhǎng)遠(yuǎn)層面上卻隱藏極大風(fēng)險(xiǎn)。此外，各級(jí)政府部門(mén)不斷更新PPP的文件，不斷完善細(xì)化PPP項(xiàng)目各階段、各程序的相關(guān)規(guī)定，此問(wèn)題造成的直接后果，就是當(dāng)時(shí)合規(guī)合法的項(xiàng)目，過(guò)一段就可能因缺少其實(shí)施后方頒發(fā)布新增加的某項(xiàng)材料而變身為不合規(guī)項(xiàng)目。此問(wèn)題一旦出現(xiàn)，若補(bǔ)齊相關(guān)材料則有“造假”之嫌；如置之不理，在商業(yè)銀行的嚴(yán)審下判定為不合規(guī)項(xiàng)目而不予貸款，項(xiàng)目融資失敗。

2.4社會(huì)資本選擇風(fēng)險(xiǎn)成因

在教育培訓(xùn)中心項(xiàng)目以PPP模式運(yùn)作過(guò)程中，大中型規(guī)模企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目認(rèn)知不足，并未積極參與項(xiàng)目招投標(biāo)，而小型民營(yíng)企業(yè)將其視為與政府合作、爭(zhēng)取政府優(yōu)惠政策的機(jī)遇，積極參與項(xiàng)目投標(biāo)；教育培訓(xùn)中心項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)間較為緊迫，沒(méi)有在項(xiàng)目前期論證階段深入研究項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，也沒(méi)有充足時(shí)間對(duì)社會(huì)資本方的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，政府對(duì)合作方綜合能力的考察力度不足，導(dǎo)致項(xiàng)目難以從現(xiàn)有資源中選擇優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本方。

2.5突發(fā)應(yīng)急預(yù)案缺失成因

基于項(xiàng)目前期規(guī)劃工作，盡管縣政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別及發(fā)生的可能性進(jìn)行了深入剖析，也明確落實(shí)了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及分配機(jī)制，可是確沒(méi)有擬定風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生后所要采取的風(fēng)險(xiǎn)處理措施，也就是沒(méi)有制定詳細(xì)有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，在社會(huì)資本方因資金鏈斷裂退出項(xiàng)目時(shí)，給PPP項(xiàng)目開(kāi)展帶來(lái)阻礙，影響項(xiàng)目融資的進(jìn)行，致使PPP項(xiàng)目失敗。

3.PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)措施

3.1論證風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施

參考PPP項(xiàng)目成功案例的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)教育培訓(xùn)中心項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證，準(zhǔn)確剖析對(duì)項(xiàng)目的“回報(bào)率、投資規(guī)?！钡鹊目尚行裕_保PPP項(xiàng)目建設(shè)良好開(kāi)展。首先，縣政府需聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)提供全程咨詢(xún)服務(wù)；其次，政府可加大培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的PPP項(xiàng)目運(yùn)作及風(fēng)險(xiǎn)管控人才力度，吸引專(zhuān)業(yè)、技術(shù)型人才加入，提升縣政府風(fēng)險(xiǎn)管控能力；最后，進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。測(cè)算當(dāng)年所有PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任，按照規(guī)定應(yīng)控制在一般公共預(yù)算支出的10%以?xún)?nèi)，可參考其他地區(qū)確定的警戒線。

3.2審批風(fēng)險(xiǎn)控制措施

政府要嚴(yán)格審核項(xiàng)目公司的融資水平，要求其提供近3年的財(cái)務(wù)報(bào)表，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所評(píng)估項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)狀況，了解其償債水平及可持續(xù)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展能力。要求項(xiàng)目公司提供PPP項(xiàng)目總投資的融資能力證明材料，以此確定項(xiàng)目公司具有滿(mǎn)足PPP項(xiàng)目要求的融資能力。此外，政府還要審批項(xiàng)目公司所擬定的“資金使用計(jì)劃、融資及其風(fēng)險(xiǎn)防控方案、資金應(yīng)急方案”，聘請(qǐng)業(yè)內(nèi)權(quán)威的第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)評(píng)估項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)方案，給出合理建議，督促項(xiàng)目公司有效改進(jìn)財(cái)務(wù)方案。

3.3合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)控制措施

政府往往在推進(jìn)PPP項(xiàng)目上因趕進(jìn)度而出現(xiàn)程序違規(guī)的問(wèn)題，短期看項(xiàng)目開(kāi)展較順利，長(zhǎng)遠(yuǎn)層面上卻隱藏極大風(fēng)險(xiǎn)。這就要求我國(guó)政府要盡快出臺(tái)PPP項(xiàng)目法，在全國(guó)各地推行統(tǒng)一的規(guī)章制度，降低政府部門(mén)在PPP項(xiàng)目實(shí)施活動(dòng)中的政策頻繁變動(dòng)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)政府需對(duì)PPP項(xiàng)目創(chuàng)設(shè)完善的法律體系，明確落實(shí)各個(gè)階段的工作細(xì)則，尤其項(xiàng)目融資上務(wù)必展開(kāi)細(xì)致規(guī)定，讓PPP項(xiàng)目能夠有序開(kāi)展，規(guī)避融資風(fēng)險(xiǎn)。

3.4選擇社會(huì)資本方措施

1）資格預(yù)審。社會(huì)資本方按公告要求參加資格預(yù)審。通過(guò)資格預(yù)審的社會(huì)資本方達(dá)到3家及以上方表明預(yù)審工作結(jié)束，以此來(lái)規(guī)避政府急著推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)程而倉(cāng)促選擇不符合資格的小型民營(yíng)企業(yè)的加入。2）深入研究項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)社會(huì)資本方的財(cái)務(wù)狀況及綜合能力進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及考察；3）組建評(píng)審小組。由業(yè)內(nèi)評(píng)審專(zhuān)家與項(xiàng)目機(jī)構(gòu)代表所組成的5人以上小組。評(píng)審專(zhuān)家至少各有一位“財(cái)務(wù)、法律”方面的專(zhuān)家，專(zhuān)家人數(shù)占總?cè)藬?shù)比率的2/3。

3.5突發(fā)應(yīng)急預(yù)案風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

在PPP項(xiàng)目開(kāi)展前，政府部門(mén)需擬定細(xì)致的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，在和中標(biāo)社會(huì)資本方談判時(shí)，把項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配分擔(dān)機(jī)制和應(yīng)對(duì)方案加入到“合同”內(nèi)，做到建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)遇到突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)有案可循，降低了被動(dòng)幾率，有利于項(xiàng)目順利的開(kāi)展。

4.結(jié)語(yǔ)

在推進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展及規(guī)避融資風(fēng)險(xiǎn)上，各地政府需加大金融扶持力度，進(jìn)一步完善PPP項(xiàng)目的金融支持政策，針對(duì)向PPP項(xiàng)目發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)給予一定補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)；以政府為主導(dǎo)創(chuàng)新融資工具，支持項(xiàng)目公司拓展融資渠道；政府設(shè)立PPP發(fā)展基金，緩解融資壓力、降低融資風(fēng)險(xiǎn)；政府主導(dǎo)設(shè)立PPP擔(dān)?；?，對(duì)因失信風(fēng)險(xiǎn)給其他利益相關(guān)方造成的經(jīng)濟(jì)損失給予補(bǔ)償。