日本東京都自20世紀(jì)80年代以來，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段和現(xiàn)代管理理念與方法，加快城市建設(shè)與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)大交通、大環(huán)保、大旅游、新都心等戰(zhàn)略，構(gòu)筑了面向21世紀(jì)的現(xiàn)代化、國際化大都市。但是20世紀(jì)90年代的泡沫經(jīng)濟(jì)造成了日本經(jīng)濟(jì)的整體衰退，2000年后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有所復(fù)蘇但依舊緩慢。盡管日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了“新的成長(zhǎng)軌道”，但東京的城市建設(shè)仍然講求協(xié)調(diào)、追求完美，有諸多值得我國借鑒的經(jīng)驗(yàn)。因此，本文以日本東京都為例，立足規(guī)劃視角，對(duì)其新世紀(jì)以來的城市綠地規(guī)劃體系進(jìn)行梳理，對(duì)其所采取的規(guī)劃建設(shè)策略進(jìn)行剖析和思考，探尋適合我國現(xiàn)階段大城市綠地建設(shè)與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。

東京都坐落于遼闊的關(guān)東平原，東西約為90km、南北約40km，地形上東部平緩，西部略呈山地。東京都下轄23個(gè)特別區(qū)(簡(jiǎn)稱“23區(qū)部”)、27個(gè)市、5個(gè)町和8個(gè)村(簡(jiǎn)稱“多摩部”)以及伊豆群島和小笠原群島(本州以外島嶼)，總面積2191km2，截至2015年人口約1349萬，是世界上人口較多的城市之一。

戰(zhàn)后的東京經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，為了增進(jìn)城市吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，伴隨2000年《都市計(jì)畫法》的修訂，東京都重新編制了城市戰(zhàn)略規(guī)劃，提出了“到2050年，創(chuàng)造引領(lǐng)世界、充滿魅力、繁榮的國際大都市東京”的建設(shè)目標(biāo)。2020年東京奧運(yùn)會(huì)的舉辦又將為城市發(fā)展帶來新的機(jī)遇，但是目前仍存在諸多問題，表現(xiàn)為：1)人口急劇下降；2)史無前例的超高齡化社會(huì)的到來；3)國際競(jìng)爭(zhēng)力處于低迷；4)地球暖化等環(huán)境問題更為深刻；5)必須應(yīng)對(duì)與防范隨時(shí)到來的大地震；6)大規(guī)模政府住宅以及民間住宅設(shè)施的老朽化等等。同時(shí)，人們對(duì)身邊綠色與景觀的追求意識(shí)卻在不斷提高，新的城市發(fā)展必須站在更高的視角，從全局出發(fā)在綜合整治過程中不斷強(qiáng)化城市環(huán)境的建設(shè)，因而，綠地建設(shè)便成為城市問題解決的重要途徑，2000年之后各類綠地規(guī)劃及規(guī)劃指標(biāo)應(yīng)運(yùn)而生。

為改善城市的自然環(huán)境，1977年日本創(chuàng)設(shè)“綠色總體規(guī)劃”制度以后，東京都于1981年編制了《東京綠色總體規(guī)劃》，其后又結(jié)合《都市綠地保全法》的幾次修訂，于1995年對(duì)規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整，基本形成了東京綠地建設(shè)的基本構(gòu)架。隨著城市規(guī)劃的不斷發(fā)展，新理念、新觀點(diǎn)、新方法層出不窮，東京城市發(fā)展從單極走向多極，從集中走向有機(jī)疏散，從中心城市帶動(dòng)周邊發(fā)展的模式走向了合作、交流的網(wǎng)絡(luò)城市模式，進(jìn)入新世紀(jì)后，綠地建設(shè)也在不斷向前發(fā)展，政府部分編制了不同類型的規(guī)劃，經(jīng)整理后如下表所示。

（1）從“綠被率”到“綠率”的拓展

日本在綠地規(guī)劃中通常采用“綠被率”反映城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)綠被地占比的狀況，其中綠被地是指樹林地、草地、農(nóng)田、水邊等區(qū)域被植物所覆蓋的土地，或者沒有被植物所覆蓋但處于自然環(huán)境狀態(tài)的土地的總稱。隨著城市的發(fā)展，東京城市綠地規(guī)劃也在探討如何更加準(zhǔn)確現(xiàn)實(shí)地反映代表城市自然環(huán)境的總體綠量水平。2000年編制的規(guī)劃對(duì)“綠色”進(jìn)行了重新界定，明確指出“綠色”是指支撐生物生存基礎(chǔ)、豐富都民生活環(huán)境的樹林地、草地、農(nóng)田、宅地內(nèi)綠地(包括屋頂綠化)、公園、河流、水渠、湖泊等綠色空間，并首次提出采用“綠率”的指標(biāo)來測(cè)定城市綠量，這一指標(biāo)涵蓋了原綠被率未涉及的水面、水渠、湖泊，以及公園內(nèi)未被植物覆蓋的空間，應(yīng)該說是新的突破。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年東京都23區(qū)部綠率約29%、多摩部約80%，東京都(島嶼除外)約63%，比1974年的狀況整體降低了4%。因此，該規(guī)劃中提出的23區(qū)部綠率至2015年需達(dá)到32%，至2025年達(dá)到35%，而多摩部的綠率目標(biāo)為確保現(xiàn)有指標(biāo)值不下降。

▲ 東京都二十年間綠量變化狀況

（2）規(guī)劃策略的廣泛性和細(xì)致性

該規(guī)劃提出了綠地建設(shè)的總體目標(biāo)、構(gòu)想藍(lán)圖和策略體系。其中“水綠交融具有獨(dú)特風(fēng)格的城市”作為東京綠地建設(shè)的總體定位，并圍繞“以綠色守護(hù)城市環(huán)境”“以綠色支撐城市防災(zāi)”“以綠色創(chuàng)造東京魅力”“以綠色培育生物棲息空間”和“以都民為主體構(gòu)筑綠色”5大理念提出詳細(xì)的策略體系，體現(xiàn)了規(guī)劃內(nèi)容的廣泛性和細(xì)致性。

2004年東京都人均公園綠地面積為5.5m2，未達(dá)到全國平均的8.9m2。2005年東京城市規(guī)劃中所確定的公園綠地共有1.06萬hm2，其中24%是規(guī)劃公園綠地，需加快建設(shè)。2006年編制的《東京公園綠地規(guī)劃》基于2000年規(guī)劃中確定的綠塊和綠廊，進(jìn)一步明確未來10年所需建設(shè)的公園綠地。該規(guī)劃根據(jù)公園功能對(duì)規(guī)劃用地逐一進(jìn)行評(píng)價(jià)，確定優(yōu)先建設(shè)區(qū)域和非優(yōu)先建設(shè)區(qū)域，對(duì)于優(yōu)先建設(shè)區(qū)域可以通過土地區(qū)畫整理手法和街區(qū)再開發(fā)項(xiàng)目得以實(shí)現(xiàn)，若涉及民間土地，則通過新創(chuàng)設(shè)的民設(shè)公園制度鼓勵(lì)個(gè)人或民間團(tuán)體建設(shè)公園(圖3)。該制度明確政府和民間的相應(yīng)作用，政府為鼓勵(lì)民間行為可以放緩限制，允許規(guī)劃公園用地內(nèi)建設(shè)住宅，并提供減免費(fèi)用政策，而民間則保證一定規(guī)模的土地對(duì)外開放，保證災(zāi)害發(fā)生時(shí)公園的無償使用，保證公園35年的連續(xù)管理和相關(guān)管理費(fèi)用。（注：土地區(qū)畫整理是日本城市建設(shè)中一種將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與居民地塊調(diào)整相結(jié)合推進(jìn)住區(qū)發(fā)展的方法。與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不同在于：它通過一系列精密的計(jì)算，得出項(xiàng)目實(shí)施前后各地塊土地價(jià)值的增長(zhǎng)，調(diào)整各地塊大小及位置使其得到均等的獲益率，并用部分投資收益來平衡基礎(chǔ)設(shè)施的投入，是一種“經(jīng)費(fèi)自足”的方法。）

▲ 通過土地區(qū)畫整理手法和民設(shè)公園制度實(shí)現(xiàn)公園綠地的建設(shè)

該規(guī)劃是針對(duì)未來10年東京綠色建設(shè)的一個(gè)較為全面的工作推進(jìn)計(jì)劃，其主要思路是讓每一位都民都成為綠化主體，構(gòu)筑關(guān)心綠色、培育綠色、守護(hù)綠色的行動(dòng)框架，因此規(guī)劃中制定了4方面的推進(jìn)方針。一是提高都民愛綠護(hù)綠意識(shí)，要求都民和企業(yè)應(yīng)作為綠化“主人公”開展“綠色運(yùn)動(dòng)”，同時(shí)建立立體公園制度，促進(jìn)民間企業(yè)或個(gè)人自主進(jìn)行綠化建設(shè)，為城市綠色再生提供契機(jī)；二是通過倍增行道樹的方式，尤其強(qiáng)調(diào)城市干道、河流兩側(cè)的綠化帶以及沿道設(shè)施的綠化建設(shè)，形成具有一定寬度的綠色環(huán)境軸，強(qiáng)化綠色空間網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；三是通過學(xué)校庭園的草坪化建設(shè)模式，為孩子們提供健身運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所，從而形成地區(qū)游憩節(jié)點(diǎn)；四是盡一切可能保護(hù)和創(chuàng)造城市中的綠色，如利用農(nóng)田保護(hù)制度、市民綠地制度來保護(hù)城市中綠地、農(nóng)田、林地和丘陵地等，綠化可以綠化的空間，如壁面、屋頂、鐵道沿線斜面、停車場(chǎng)等。

公園管理規(guī)劃是“后公園”時(shí)代下基于管理視角，從利用者角度出發(fā)，側(cè)重于為市民提供高品質(zhì)的公園服務(wù)而形成的一項(xiàng)新型綜合規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)改變以行政為主導(dǎo)的管理方式，轉(zhuǎn)為由都民、NPO組織、企業(yè)多方攜手共同管理的模式，讓城市公園真正走進(jìn)人們的日常生活。因此，2004年東京都首次制定了公園管理規(guī)劃，題為“開創(chuàng)東京新時(shí)期的公園管理”，提出了3大理念和10個(gè)目標(biāo)，并在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上分別對(duì)東京都內(nèi)77處公園進(jìn)行更為詳細(xì)的管理規(guī)劃。為迎接?xùn)|京奧運(yùn)會(huì)的召開，東京都政府將公園作為城市名片，希望在展現(xiàn)東京魅力、提升東京形象方面作進(jìn)一步提升，為此，2016年又重新修訂規(guī)劃。此次規(guī)劃確定了4大理念，即，充分展現(xiàn)城市魅力的公園、支撐高度防災(zāi)的公園、可持續(xù)發(fā)展的公園、具備地區(qū)多元生活核心的公園。其中，在展現(xiàn)城市魅力方面，將部分大型公園轉(zhuǎn)化為國際性的旅游點(diǎn)，如歷史文化公園、奧運(yùn)場(chǎng)館周邊的公園；將庭園、植物園、動(dòng)物園等打造成“城市會(huì)客廳”，如傳統(tǒng)庭園可傳播日本文化，動(dòng)植物園可通過本土植物的展示促進(jìn)城市間的友好交往等。