完善的公司治理制度，包括公司設(shè)立、運(yùn)行、退出三個(gè)主要階段?，F(xiàn)行公司法對(duì)于設(shè)立、運(yùn)行階段有較為完備的制度規(guī)定，且2005年、2013年修改對(duì)這兩個(gè)部分都作了較大完善，放寬了市場(chǎng)準(zhǔn)入，完善了公司治理。但是公司清算部分的規(guī)定較為原則，且?guī)状喂痉ㄐ薷?，此部分都未作?shí)質(zhì)修改，為適應(yīng)“放管服”改革要求，健全優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)機(jī)制，暢通市場(chǎng)主體退出渠道，提升資源要素市場(chǎng)化配置水平，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，對(duì)公司法清算制度作出修改完善非常必要。

公司作為具有獨(dú)立法人資格的實(shí)體，其產(chǎn)生和終止都要遵循法律規(guī)定的程序。公司退出市場(chǎng)有破產(chǎn)清算和非破產(chǎn)清算兩種途徑，前者是按照企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定進(jìn)行破產(chǎn)清算后注銷，后者則是按照公司法規(guī)定的程序解散、清算、注銷。由于各種原因，申請(qǐng)破產(chǎn)和法院審理的破產(chǎn)案件數(shù)量較之市場(chǎng)主體退出總數(shù)，只占很少一部分。據(jù)最高人民法院公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)破產(chǎn)案件審結(jié)數(shù)2007年有4200件到2015年只有2418件，盡管近些年數(shù)量有所上升，2016年也僅受理5665件，2017年，全國(guó)法院新收企業(yè)破產(chǎn)申請(qǐng)審查、破產(chǎn)案件9542件；審結(jié)6257件。而2017年同期注銷企業(yè)數(shù)量是1243542家。因此，通過(guò)非破產(chǎn)清算程序是公司合法退出的主要途徑。公司解散后，除合并分立外，都要履行清算程序。清算組履行清算義務(wù)，相當(dāng)于公司清算期間的董事會(huì)，代表公司參與各項(xiàng)活動(dòng)。清算組對(duì)清算中公司負(fù)有受信義務(wù)，其因怠于履行職責(zé)造成公司或者債權(quán)人損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。清算組的職責(zé)主要包括：了結(jié)公司現(xiàn)存業(yè)務(wù)、清查公司財(cái)產(chǎn)、編制資產(chǎn)負(fù)債表和財(cái)產(chǎn)清單、通知和公告?zhèn)鶛?quán)人債權(quán)申報(bào)、債務(wù)清償和分配公司剩余財(cái)產(chǎn)。清算組發(fā)現(xiàn)公司財(cái)產(chǎn)不足清償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法向人民法院申請(qǐng)宣告破產(chǎn)。公司清算結(jié)束后，清算組應(yīng)當(dāng)制作清算報(bào)告，報(bào)股東會(huì)、股東大會(huì)或者人民法院確認(rèn)，并報(bào)送公司登記機(jī)關(guān)，申請(qǐng)注銷公司登記，公告公司終止。

實(shí)踐中，很多公司在出現(xiàn)法定解散事由后不啟動(dòng)清算程序；或者清算程序啟動(dòng)后，由于各種障礙，如沒(méi)有財(cái)產(chǎn)可供清算，賬冊(cè)遺失等導(dǎo)致清算不能正常進(jìn)行；還有很多公司登記之后，不按照規(guī)定公示年報(bào)，長(zhǎng)期處于不經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。完善公司清算制度，對(duì)于實(shí)現(xiàn)這部分異常經(jīng)營(yíng)企業(yè)退出市場(chǎng)具有重要意義。

一是完善公司清算制度暢通市場(chǎng)主體退出是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。2013年公司法修改，取消了公司的最低注冊(cè)資本要求，取消認(rèn)繳期限的要求，有限責(zé)任公司取消驗(yàn)資證明要求，與之配套的工商部門也取消了公司年檢要求。這些改革措施大幅度降低了企業(yè)設(shè)立門檻，激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì)投資熱情，市場(chǎng)主體數(shù)量快速增長(zhǎng)。2013年公司法修改之后，報(bào)送年報(bào)的2015年新設(shè)法人企業(yè)296.36萬(wàn)戶，2014年新設(shè)278.93萬(wàn)戶，明顯高于2013年的165.90萬(wàn)戶。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰，我國(guó)中小企業(yè)的平均壽命約為3年。多數(shù)行業(yè)生存危險(xiǎn)期為第3年，即第3年退出的企業(yè)最多。近些年新增的市場(chǎng)主體，很多也都會(huì)隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)被淘汰，必然產(chǎn)生大量需要退出的市場(chǎng)主體，完善市場(chǎng)主體退出制度，有利于進(jìn)一步推進(jìn)優(yōu)化存量、加快“僵尸企業(yè)”出清等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有利于促進(jìn)市場(chǎng)主體優(yōu)勝劣汰，進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二是完善公司清算制度，也是維護(hù)市場(chǎng)秩序，保證交易安全，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的需要。已經(jīng)解散或者長(zhǎng)期處于不經(jīng)營(yíng)狀態(tài)的公司繼續(xù)保有法人人格，可能會(huì)被利用與第三人從事交易，助長(zhǎng)欺詐。另外，交易相對(duì)人為了確保交易安全，需要花費(fèi)很大的成本來(lái)調(diào)查與自己交易的公司是否是沒(méi)有資產(chǎn)的空殼公司，大大提高了交易成本。如果市場(chǎng)中此類主體很多，可能會(huì)影響交易人對(duì)公司制度的信任，不利于正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的開(kāi)展。為交易相對(duì)人創(chuàng)造一個(gè)有穩(wěn)定預(yù)期、降低欺詐風(fēng)險(xiǎn)的交易環(huán)境是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的應(yīng)有之意。

三是完善公司清算制度是優(yōu)化市場(chǎng)資源配置和提高監(jiān)管效率的要求。公司作為商業(yè)活動(dòng)的組織形式，其掌握重要的生產(chǎn)資料，如土地、廠房等，公司解散不再經(jīng)營(yíng)，通過(guò)清算或者破產(chǎn)程序?qū)ζ滟Y產(chǎn)進(jìn)行處理，回歸市場(chǎng)，有利于資源的再利用。同時(shí)，公司退出市場(chǎng)后能夠釋放出更多可以利用的公司名稱。此外，長(zhǎng)期未經(jīng)營(yíng)企業(yè)過(guò)多，不但擠占了社會(huì)資源，還增加了行政成本，導(dǎo)致企業(yè)數(shù)據(jù)失真，不利于政府掌握地方經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況，影響政府客觀科學(xué)決策。完善公司清算制度，便利市場(chǎng)主體退出，有利于實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，并且有助于市場(chǎng)監(jiān)管部門合理配置和利用監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率。

本文以上述經(jīng)營(yíng)異常企業(yè)的退出為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)經(jīng)營(yíng)異常企業(yè)退出的制度性原因，從自愿清算程序中清算義務(wù)人及其責(zé)任的明確，強(qiáng)制清算程序的完善以及行政機(jī)關(guān)依職權(quán)注銷三個(gè)方面，對(duì)現(xiàn)行清算制度完善提出建議。

（一）公司法未明確啟動(dòng)清算程序的主體。

1993年公司法制定時(shí)，第191條對(duì)公司清算時(shí)點(diǎn)和清算組人員組成作了規(guī)定。現(xiàn)行公司法第183條延續(xù)了上述規(guī)定，公司應(yīng)當(dāng)在解散事由出現(xiàn)之日起15日內(nèi)成立清算組，開(kāi)始清算。有限責(zé)任公司的清算組由股東組成，股份有限公司的清算組由董事或者股東大會(huì)確定的人員組成。第184條規(guī)定了清算組在“清算期間”行使的職權(quán)。從上述規(guī)定看，公司是啟動(dòng)清算程序的主體，公司作為組織體，其活動(dòng)應(yīng)當(dāng)由具體的自然人來(lái)行使。但是公司法僅規(guī)定了有限責(zé)任公司的股東、股份有限公司董事或者股東大會(huì)確定的人是清算組成員，并未規(guī)定其為啟動(dòng)清算程序的主體。因此，我國(guó)學(xué)者在學(xué)理上區(qū)分了清算義務(wù)人和清算人。清算義務(wù)人，是指基于其與公司之間存在的特定法律關(guān)系而在公司解散時(shí)對(duì)公司負(fù)有依法組織清算義務(wù)，并在公司未及時(shí)清算給相關(guān)權(quán)利人造成損害時(shí)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的民事主體。清算人的職責(zé)僅僅是執(zhí)行清算事務(wù)。清算義務(wù)人如直接實(shí)施清算則與清算人身份重疊，但也可能不直接充任清算人而確定他人擔(dān)任清算人。比較法上并無(wú)這樣的區(qū)分，德國(guó)、日本、韓國(guó)公司法都使用清算人概念，其清算義務(wù)人和清算人合一，清算人負(fù)責(zé)啟動(dòng)清算程序。

（二）公司法司法解釋二實(shí)質(zhì)確立清算義務(wù)人規(guī)則及其問(wèn)題。

《公司法司法解釋二》第18條在現(xiàn)行法沒(méi)有明確規(guī)定清算程序啟動(dòng)主體的情況下，從實(shí)踐需要出發(fā)，將有限責(zé)任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東規(guī)定為啟動(dòng)主體。司法解釋雖然未使用清算義務(wù)人的概念，但是從不能清算情形下，上述啟動(dòng)主體應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任角度出發(fā)，規(guī)定了所謂的清算義務(wù)人的法律責(zé)任。對(duì)于如何確定公司的清算義務(wù)人，學(xué)者普遍認(rèn)為，清算義務(wù)人應(yīng)當(dāng)對(duì)公司負(fù)忠實(shí)義務(wù)和善管義務(wù)，對(duì)公司具有法律上的控制權(quán)力。董事基于其公司業(yè)務(wù)執(zhí)行者的地位，最適合擔(dān)任清算義務(wù)人。股東并不直接參與公司經(jīng)營(yíng)，而是通過(guò)股東大會(huì)來(lái)參與公司經(jīng)營(yíng)，因此股東不能作為清算義務(wù)人。尤其是部分有限責(zé)任公司的中小股東，僅財(cái)務(wù)投資不參與經(jīng)營(yíng)，且退出渠道有限，又缺乏股份有限公司的信息披露機(jī)制，更可能被大股東、董事侵害，當(dāng)公司被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者責(zé)令關(guān)閉時(shí)，如果大股東、董事惡意隱瞞，中小股東不能及時(shí)獲知公司相關(guān)信息，難以及時(shí)履行清算職責(zé)。實(shí)踐中，有限公司股東怠于履行清算義務(wù)承擔(dān)民事責(zé)任大多發(fā)生在執(zhí)行不能或“無(wú)產(chǎn)可破”的應(yīng)破產(chǎn)公司中。這些有限公司的中小股東遭遇了對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任的“無(wú)妄之災(zāi)”。《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要〉的通知》（法〔2019〕254號(hào)）提出，關(guān)于有限責(zé)任公司股東清算責(zé)任的認(rèn)定，一些案件的處理結(jié)果不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大了股東的清算責(zé)任。第14條對(duì)有限責(zé)任公司股東“怠于履行義務(wù)”進(jìn)行了限定，即有限責(zé)任公司的股東在法定清算事由出現(xiàn)后，在能夠履行清算義務(wù)的情況下，故意拖延、拒絕履行清算義務(wù)，或者因過(guò)失導(dǎo)致無(wú)法進(jìn)行清算的消極行為。股東舉證證明其已經(jīng)為履行清算義務(wù)采取了積極措施，或者小股東舉證證明其既不是公司董事會(huì)或者監(jiān)事會(huì)成員，也沒(méi)有選派人員擔(dān)任該機(jī)關(guān)成員，且從未參與公司經(jīng)營(yíng)管理，以不構(gòu)成“怠于履行義務(wù)”為由，主張其不應(yīng)當(dāng)對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)連帶清償責(zé)任的，人民法院依法予以支持。至于公司控股股東和實(shí)際控制人是否是清算義務(wù)人，學(xué)理上存在爭(zhēng)議，其是否對(duì)公司負(fù)有誠(chéng)信義務(wù)理論上也存在爭(zhēng)議，不參與經(jīng)營(yíng)的控股股東和實(shí)際控制人也不宜一概要求其作為清算義務(wù)人。

（三）公司法修改與民法典的銜接。

《民法典》第70條第2款規(guī)定，法人的董事、理事等執(zhí)行機(jī)構(gòu)或者決策機(jī)構(gòu)的成員為清算義務(wù)人。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。民法典在立法層面第一次確立了清算義務(wù)人，并將學(xué)界有共識(shí)的董事作為清算義務(wù)人，規(guī)定法律、行政法規(guī)可以對(duì)清算義務(wù)人另作規(guī)定，為單行法完善清算義務(wù)人規(guī)則預(yù)留了接口。民法典關(guān)于法人清算義務(wù)人的一般規(guī)定在公司法領(lǐng)域適用還需要進(jìn)一步細(xì)化。公司法修改應(yīng)當(dāng)從制度層面明確啟動(dòng)清算的義務(wù)主體，從理論層面看，董事作為清算義務(wù)人最為合理。但是公司依法被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉或者被撤銷的，董事很可能因?yàn)閲?yán)重違法被處罰，其中有的實(shí)施了違法甚至犯罪行為，或被限制人身自由，已經(jīng)不適合、不能履行清算義務(wù)。此種情況下，應(yīng)當(dāng)由股東會(huì)決議選任或者允許公司章程事先約定。至于控股股東和實(shí)際控制人，如其不直接參與公司經(jīng)營(yíng)管理，除了對(duì)公司履行出資義務(wù)外，并沒(méi)有其他義務(wù)，因此法律也不宜一概將其作為清算義務(wù)人。但是在特殊情況下，董事實(shí)際上已無(wú)履行清算義務(wù)的可能性，章程事先沒(méi)有約定此種情形下誰(shuí)負(fù)責(zé)啟動(dòng)，股東會(huì)又不做出決議由誰(shuí)擔(dān)任清算義務(wù)人，控股股東和實(shí)際控制人可以被認(rèn)定為清算義務(wù)人。

（四）清算義務(wù)人的法律責(zé)任。

根據(jù)民法典的規(guī)定，清算義務(wù)人僅在在未及時(shí)履行清算義務(wù)造成損害時(shí)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。清算義務(wù)人應(yīng)當(dāng)對(duì)因其怠于履行清算義務(wù)給債權(quán)人造成的損失承擔(dān)責(zé)任，債權(quán)人損失的范圍，應(yīng)理解為因清算義務(wù)人怠于履行組織清算義務(wù)，造成公司財(cái)產(chǎn)減少并進(jìn)而使公司財(cái)產(chǎn)不足以清償公司債務(wù)，從而使債權(quán)人未獲清償?shù)姆秶Ｈ绻怯捎谇逅懔x務(wù)人怠于履行組織清算義務(wù)導(dǎo)致公司賬簿等文件丟失，無(wú)法進(jìn)行全面清算的，債權(quán)人很難舉證證明被清算公司有多少財(cái)產(chǎn)，亦無(wú)法證明自己的債權(quán)遭受多少損失。此時(shí)，應(yīng)由清算義務(wù)人承擔(dān)證明公司財(cái)產(chǎn)狀況的舉證責(zé)任，如果清算義務(wù)人不能證明公司解散時(shí)的財(cái)產(chǎn)狀況和其行為造成公司財(cái)產(chǎn)損失的數(shù)額，或者公司現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)下落不明，則推定公司解散時(shí)的財(cái)產(chǎn)足以償還公司債務(wù)，債權(quán)人未受清償?shù)膫鶛?quán)應(yīng)當(dāng)由清算義務(wù)人承擔(dān)。

從我國(guó)實(shí)踐看，公司解散后往往怠于清算，因?yàn)樯庾龅貌缓枚蛔吡酥蛘卟煌ㄖ獋鶛?quán)人，擅自處理公司資產(chǎn)，攜款走人。即便公司進(jìn)入自行清算程序，也常發(fā)生清算組發(fā)現(xiàn)資不抵債不申請(qǐng)破產(chǎn)而終止清算，公司長(zhǎng)期處于僵尸狀態(tài)。這種情況，需要發(fā)揮債權(quán)人提請(qǐng)人民法院組織清算的作用。我國(guó)法律中并無(wú)強(qiáng)制清算概念，強(qiáng)制清算是英美法系的概念，是基于法院或者政府行政主管機(jī)關(guān)的命令而進(jìn)行的清算，學(xué)理上將人民法院組織的清算稱為強(qiáng)制清算。

（一）可以提請(qǐng)法院組織清算的主體及其完善。

根據(jù)《公司法》第183條的規(guī)定，逾期不成立清算組進(jìn)行清算的，債權(quán)人可以申請(qǐng)人民法院指定有關(guān)人員組成清算組進(jìn)行清算。人民法院應(yīng)當(dāng)受理申請(qǐng)，并及時(shí)組織清算組進(jìn)行清算。公司法司法解釋二將債權(quán)人可以提起清算申請(qǐng)的范圍由公司逾期不成立清算組擴(kuò)大到雖然成立清算組但故意拖延清算的和違法清算可能嚴(yán)重?fù)p害債權(quán)人或者股東利益兩種情形，并規(guī)定債權(quán)人不申請(qǐng)的，股東可以申請(qǐng)?！睹穹ǖ洹返?0條規(guī)定，主管機(jī)關(guān)或者利害關(guān)系人可以申請(qǐng)人民法院指定有關(guān)人員組成清算組進(jìn)行清算。民法典實(shí)施后公司法司法解釋二也作了相應(yīng)修改，明確股東、董事和其他利害關(guān)系人可以提起清算申請(qǐng)。從比較法來(lái)看，日本公司法、韓國(guó)公司法、德國(guó)公司法以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)公司法規(guī)定了利害關(guān)系人可以提起清算申請(qǐng)。日本公司法典第478條規(guī)定，董事（后兩種情形除外）、章程規(guī)定的人、依股東大會(huì)決議選任的人成為股份有限公司的清算人；另外法院還可以依據(jù)利害關(guān)系人、法務(wù)大臣的請(qǐng)求選任清算人。因此，此次公司法修改應(yīng)當(dāng)在總結(jié)公司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，并將民法典中的一般規(guī)范細(xì)化到公司法，明確利害關(guān)系人可以提起清算申請(qǐng)，利害關(guān)系人的范圍應(yīng)當(dāng)包括公司股東、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員，甚至公司的職工等利害關(guān)系人。并且允許主管機(jī)關(guān)提起清算申請(qǐng)。2005年公司法修訂時(shí)刪除了關(guān)于主管機(jī)關(guān)對(duì)違法公司責(zé)令關(guān)閉并組織清算的規(guī)定。實(shí)踐中，部分有行政許可公司被主管部門責(zé)令關(guān)閉、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，公司可能股東數(shù)量較多，由公司自己組織清算很難維護(hù)債權(quán)人等利害關(guān)系人的利益，保留主管機(jī)關(guān)提起清算的權(quán)利有利于推進(jìn)公司清算程序進(jìn)行。特別是公眾公司股東人數(shù)眾多，公司自行清算不當(dāng)容易引發(fā)群體性風(fēng)險(xiǎn)。因此，建議明確有關(guān)主管提請(qǐng)法院組織清算的權(quán)利。

此外，為了便利債權(quán)人等利害關(guān)系人提起清算申請(qǐng)，還應(yīng)當(dāng)完善債權(quán)人獲取解散信息的途徑。除了公司依法被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉，根據(jù)《企業(yè)信息公示暫行條例》第7條的規(guī)定，由有關(guān)主管部門公示相關(guān)處罰信息，其他解散的事由并不在公示的范圍內(nèi)，雖然該條例第9條規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當(dāng)在其年度報(bào)告中公示其清算狀態(tài)信息，但是如果公司出現(xiàn)解散事由并未開(kāi)始清算也就無(wú)從公示清算狀態(tài)，債權(quán)人無(wú)從了解公司是否已經(jīng)解散，也就不能依法提請(qǐng)人民法院提起清算。從比較法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，許多國(guó)家和地區(qū)公司法將解散作為登記事項(xiàng)。美國(guó)特拉華州公司法第275條規(guī)定，公司董事應(yīng)當(dāng)將公司解散證明書(shū)向登記機(jī)關(guān)備案。德國(guó)有限責(zé)任公司法第65條、股份公司法第263條規(guī)定，公司解散應(yīng)當(dāng)進(jìn)行商事登記。韓國(guó)公司法第228條規(guī)定，除合并和破產(chǎn)外，公司應(yīng)當(dāng)在解散事由發(fā)生之日起兩周內(nèi)在總公司所在地，三周內(nèi)在分公司所在地進(jìn)行解散登記。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)公司法第397條規(guī)定，公司解散不向主管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)解散登記的，主管機(jī)關(guān)得依職權(quán)或據(jù)利害關(guān)系人申請(qǐng)，廢止其登記。公司解散登記制度，能夠使登記機(jī)關(guān)掌握公司解散情況，不但為利害管理人也為有關(guān)主管機(jī)關(guān)強(qiáng)制注銷提供前提條件。因此，建議增加公司解散登記的規(guī)定。

(二）強(qiáng)制清算程序中法院的職能。

《公司法司法解釋二》第17條規(guī)定，人民法院指定的清算組在清理公司財(cái)產(chǎn)、編制資產(chǎn)負(fù)債表和財(cái)產(chǎn)清單時(shí)，發(fā)現(xiàn)公司財(cái)產(chǎn)不足清償債務(wù)的，可以與債權(quán)人協(xié)商制作有關(guān)債務(wù)清償方案。債務(wù)清償方案經(jīng)全體債權(quán)人確認(rèn)且不損害其他利害關(guān)系人利益的，人民法院可依清算組的申請(qǐng)裁定予以認(rèn)可。清算組依據(jù)該清償方案清償債務(wù)后，應(yīng)當(dāng)向人民法院申請(qǐng)裁定終結(jié)清算程序。債權(quán)人對(duì)債務(wù)清償方案不予確認(rèn)或者人民法院不予認(rèn)可的，清算組應(yīng)當(dāng)依法向人民法院申請(qǐng)宣告破產(chǎn)。2009年最高人民法院印發(fā)《關(guān)于審理公司強(qiáng)制清算案件工作座談會(huì)紀(jì)要》，對(duì)股東和債權(quán)人在特定情況下向人民法院提起清算申請(qǐng)作了規(guī)定。根據(jù)這一紀(jì)要，對(duì)于尚有部分財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制清算企業(yè)，可以進(jìn)行部分清償?shù)?，參照企業(yè)破產(chǎn)法的規(guī)定，對(duì)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行公平清償。鑒于公司強(qiáng)制清算與破產(chǎn)清算在具體程序操作上的相似性，清算組的部分違法行為參照企業(yè)破產(chǎn)法及其司法解釋的有關(guān)規(guī)定處理。總體來(lái)看，人民法院的強(qiáng)制清算還是定位于一種非訴案件，債權(quán)人或股東向人民法院提出的是申請(qǐng)，并非起訴，要解決的并非實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而是程序啟動(dòng)等程序性質(zhì)上的問(wèn)題，因而強(qiáng)制清算程序運(yùn)行中人民法院享有的監(jiān)督權(quán)是有限的。人民法院主要職責(zé)是根據(jù)申請(qǐng)制定清算組，對(duì)清償方案予以裁定認(rèn)可，并不能對(duì)公司財(cái)產(chǎn)和行為作出命令，對(duì)于債權(quán)人不認(rèn)可清償方案的，由清算組申請(qǐng)破產(chǎn)，并無(wú)職權(quán)將強(qiáng)制清算轉(zhuǎn)為破產(chǎn)清算。

日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)公司規(guī)定的特殊清算程序值得借鑒。該程序由法院選任清算人進(jìn)行清算，并對(duì)清算的執(zhí)行加以特別監(jiān)督，介于普通清算與破產(chǎn)清算間，法院擁有較大的監(jiān)督權(quán)。日本公司法和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)公司法對(duì)于特殊清算除個(gè)別主體用語(yǔ)不相同外，規(guī)定基本一致。根據(jù)日本公司法第510、511條等的規(guī)定，當(dāng)公司清算存在明顯障礙、或者資不抵債嫌疑時(shí)，法院可以根據(jù)債權(quán)人、清算人、監(jiān)事或者股東的申請(qǐng)，決定啟動(dòng)特別清算程序。根據(jù)日本公司法第519-572條的規(guī)定，法院可以選任監(jiān)督委會(huì)或者調(diào)查委員對(duì)清算過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，公司部分財(cái)產(chǎn)處分行為需要獲得法院認(rèn)可，法院可以對(duì)清算公司實(shí)施必要的財(cái)產(chǎn)保全措施。債權(quán)人可以召集債權(quán)人會(huì)議，清算人與債權(quán)人可以就債務(wù)處理達(dá)成的債務(wù)清償協(xié)定，協(xié)定經(jīng)法院認(rèn)可后，特別清算結(jié)束。第574條規(guī)定，當(dāng)無(wú)法達(dá)成或者執(zhí)行協(xié)定，特別清算損害債權(quán)人利益、協(xié)定被否決，法院認(rèn)為清算股份公司存在啟動(dòng)破產(chǎn)程序原因時(shí)，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)根據(jù)破產(chǎn)法，作出破產(chǎn)程序開(kāi)始的決定。日本公司法第519條和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)民法第42條，明確規(guī)定了法院在特殊清算中的監(jiān)督職能。并規(guī)定了法院與有關(guān)主管機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。日本公司法規(guī)定，法院必要時(shí)可以聽(tīng)取監(jiān)管公司的主管機(jī)關(guān)對(duì)特別清算的意見(jiàn)，并委托其調(diào)查。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)公司法規(guī)定，法人經(jīng)主管機(jī)關(guān)撤銷許可或命令解散者，主管機(jī)關(guān)應(yīng)同時(shí)通知法院。

我國(guó)強(qiáng)制清算相關(guān)規(guī)定的一些條款功能與特殊清算功能相近，例如允許債權(quán)人與清算組達(dá)成清償方案，并經(jīng)法院裁定認(rèn)可?？梢越梃b相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明確人民法院的監(jiān)督權(quán)和采取的措施，例如，對(duì)于特定財(cái)產(chǎn)處分的認(rèn)可權(quán)和對(duì)公司采取保全措施等。最重要的是，法院在特別清算程序中，發(fā)現(xiàn)公司具備破產(chǎn)條件的，可以直接依職權(quán)將其轉(zhuǎn)入破產(chǎn)程序，做好與破產(chǎn)法的銜接，也有助于推動(dòng)僵尸企業(yè)除清。

實(shí)踐中，存在著大量吊銷未注銷企業(yè)，根統(tǒng)計(jì)，2012年全國(guó)注吊銷企業(yè)73.50萬(wàn)戶，吊銷57萬(wàn)戶，注銷16.50萬(wàn)戶，吊銷占注吊銷總量的77.6%。其中，因年檢被吊銷的54.30萬(wàn)戶，占吊銷總量的95.26%。在企業(yè)退出市場(chǎng)過(guò)程中，企業(yè)主動(dòng)注銷退出市場(chǎng)的僅占22.4%，存在大量企業(yè)“吊而不銷”現(xiàn)象。此外，還存在長(zhǎng)期不報(bào)年報(bào)的公司。2014年作為配套改革措施的企業(yè)信息公示暫行條例，取消年檢制度，改為企業(yè)年報(bào)，企業(yè)已經(jīng)不會(huì)因?yàn)椴荒隀z而被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。但是，2016、2017、2018年度，年報(bào)率分別為87.6%、85.1%和90.5%，連續(xù)3年未年報(bào)企業(yè)數(shù)量為76.26萬(wàn)戶，占應(yīng)年報(bào)企業(yè)的3.1%。根據(jù)企業(yè)信息公示條例的規(guī)定，滿1年未報(bào)年報(bào)將被納入經(jīng)營(yíng)異常名錄、再滿3年不報(bào)被納入嚴(yán)重違法企業(yè)名單，這部分企業(yè)將長(zhǎng)期滯留于信息系統(tǒng)，而且會(huì)隨著時(shí)間推移越來(lái)越多。按正常流程辦理注銷登記，從作出解散決議（決定）、成立清算組、到登記機(jī)關(guān)備案、登報(bào)公告、45天后進(jìn)行清算并出具清算報(bào)告、報(bào)股東會(huì)確認(rèn)、再到窗口提交注銷申請(qǐng)，一般需要10個(gè)左右環(huán)節(jié)。對(duì)于這些不進(jìn)行清算或者長(zhǎng)期不經(jīng)營(yíng)的公司，仍要全面履行清算程序，耗費(fèi)成本大，比較法上存在著三種簡(jiǎn)便易行的退出模式。

（一）比較法對(duì)于經(jīng)營(yíng)異常公司的退出渠道

一是強(qiáng)制除名制度。英國(guó)和我國(guó)香港地區(qū)的除名制度規(guī)定基本一致，主要內(nèi)容如下：1.公司注冊(cè)登記機(jī)關(guān)如有合理原因相信某公司并非正在運(yùn)營(yíng)或經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)（主要是未報(bào)送年度報(bào)表），則可以向公司查詢其是否在運(yùn)營(yíng)或者經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，如果公司在規(guī)定時(shí)限內(nèi)未回復(fù)，或者回復(fù)表示未運(yùn)營(yíng)或者經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，則可以公告，說(shuō)明除非有反對(duì)理由提出，否則在公告期滿后，公司將會(huì)被從登記簿除名，公司將會(huì)被注銷。對(duì)于清算中的公司，如果注冊(cè)登記機(jī)關(guān)有合理原因相信，并無(wú)清算人正在清算或者公司清算已經(jīng)處理完畢，且清算人未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)報(bào)送清算申報(bào)表，注冊(cè)登記機(jī)關(guān)也可以將公司除名。2.董事、經(jīng)理以及股東的責(zé)任不因除名受影響，董事應(yīng)按照規(guī)定的年限保存賬冊(cè)。3.注銷公司如果還有財(cái)產(chǎn)，視為無(wú)主物，歸屬于政府。4.符合一定條件的公司，在公司注銷后一定時(shí)限內(nèi)，可以申請(qǐng)恢復(fù)列入登記簿，復(fù)名公司視為自始繼續(xù)存在，復(fù)名時(shí)名稱已經(jīng)被其他公司所使用，應(yīng)變更其名稱。

英國(guó)公司法第1003至1005條和我國(guó)香港地區(qū)公司法第750、751條分別對(duì)公司申請(qǐng)除名和撤銷公司（不含公眾公司和金融企業(yè)）登記作了規(guī)定，兩種制度功能接近。根據(jù)我國(guó)香港地區(qū)公司法的規(guī)定，撤銷公司主要是對(duì)已無(wú)運(yùn)營(yíng)、無(wú)資產(chǎn)與負(fù)債的公司提供簡(jiǎn)單且迅速撤銷注冊(cè)公司的方法。注冊(cè)處處長(zhǎng)收到公司撤銷注冊(cè)申請(qǐng)時(shí)，在憲報(bào)刊登公告，除非有反對(duì)理由提出，否則在公告后3個(gè)月內(nèi)，公司注冊(cè)將會(huì)撤銷，而公司將會(huì)撤銷。董事、經(jīng)理人等公司負(fù)責(zé)人及股東在法律上應(yīng)負(fù)的責(zé)任不受撤銷注冊(cè)的影響，視為繼續(xù)存在。

二是強(qiáng)制注銷。根據(jù)德國(guó)家事事件和非訟事件程序法第393、第394條規(guī)定，對(duì)于兩類公司法院可以依職權(quán)注銷：對(duì)于沒(méi)有資產(chǎn)的公司，可以依職權(quán)或依金融機(jī)構(gòu)或行業(yè)組織的申請(qǐng)注銷；通過(guò)破產(chǎn)程序?qū)举Y產(chǎn)進(jìn)行處理且沒(méi)有證據(jù)表明公司仍有資產(chǎn)的，應(yīng)依職權(quán)注銷公司。

三是擬制解散制度。日本、韓國(guó)對(duì)于休眠公司規(guī)定了擬制解散程序。日本公司法第472條規(guī)定，法務(wù)大臣在政府公報(bào)上公告并通知歇業(yè)公司（自該股份有限公司登記的最后一日起屆滿12年的公司）應(yīng)在兩個(gè)月內(nèi)依法務(wù)省規(guī)定管轄其總公司所在地的登記所申報(bào)不廢止事業(yè)的意旨。歇業(yè)公司未進(jìn)行申報(bào)的，在該兩個(gè)月期間屆滿視為解散。但在該期間內(nèi)進(jìn)行有關(guān)該歇業(yè)公司登記的除外。韓國(guó)公司法第520條之二規(guī)定，自最后登記之日起經(jīng)過(guò)5年的公司在總公司所在地管轄的法院進(jìn)行申告而未廢止其營(yíng)業(yè)時(shí)，法院行政處長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)對(duì)公司發(fā)送通知，并在官方報(bào)紙上進(jìn)行公告。以該公告日為基準(zhǔn)最終登記之日起已經(jīng)過(guò)5年的公司，自公告之日起兩個(gè)月內(nèi)未根據(jù)總統(tǒng)令的規(guī)定進(jìn)行申告，視為該公司在申告起屆滿解散。但是，在該期間進(jìn)行登記的公司除外。視為解散的公司，在之后的3年內(nèi)，可以決議存續(xù)；未存續(xù)的，該公司經(jīng)過(guò)3年視為清算終結(jié)。

從比較法的規(guī)定看，登記機(jī)關(guān)（法院或者行政機(jī)關(guān)）可以依職權(quán)對(duì)以下公司不經(jīng)清算而注銷：英國(guó)、我國(guó)香港地區(qū)對(duì)于沒(méi)有按規(guī)定提交年報(bào)以及未能依法進(jìn)行清算的公司可以由登記機(jī)關(guān)強(qiáng)制除名，而對(duì)于沒(méi)有資產(chǎn)的公司也可以申請(qǐng)按照上述程序除名自愿申請(qǐng)除名。德國(guó)、日本、韓國(guó)都沒(méi)有年報(bào)制度，德國(guó)對(duì)于沒(méi)有資產(chǎn)的公司可以由法院依職權(quán)注銷；日本和韓國(guó)采用的判定標(biāo)準(zhǔn)是，一定年限內(nèi)未辦理登記，主要依據(jù)是日本非公開(kāi)公司董事任期最長(zhǎng)10年、韓國(guó)董事最長(zhǎng)任期為5年，如果在上述期限內(nèi)公司沒(méi)有辦理登記，推定為沒(méi)有經(jīng)營(yíng)行為。

上述國(guó)家和地區(qū)對(duì)于強(qiáng)制退出的程序也都比較類似，雖然都沒(méi)有進(jìn)行清算程序，但是都履行了對(duì)債權(quán)人保護(hù)的程序：公告或者通知公司，詢問(wèn)其是否繼續(xù)經(jīng)營(yíng)或者由其提出異議；通知或者公告?zhèn)鶛?quán)人，允許其提出異議；對(duì)于公告期間屆滿沒(méi)有反對(duì)注銷的公司，不經(jīng)清算程序直接注銷公司。都規(guī)定了被注銷公司的恢復(fù)程序，被強(qiáng)制注銷后的一定年限內(nèi)，如果公司在注銷之時(shí)并未停止?fàn)I業(yè)且已消除所有注銷事由，可向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)或向法院提起訴訟，請(qǐng)求重新恢復(fù)公司注冊(cè)登記狀態(tài)。一旦公司恢復(fù)登記，其存續(xù)狀態(tài)視為從未中斷。但是如果其名稱已被他人使用，需要另行申請(qǐng)新的名稱。此外，還規(guī)定了公司董事、高級(jí)管理人員和其他成員的“持續(xù)責(zé)任”，即在公司注銷登記之后，如果公司董事、高管和其他成員仍負(fù)有尚未履行責(zé)任，則這一責(zé)任仍可被強(qiáng)制執(zhí)行。

（二）商事制度實(shí)踐及其發(fā)展

1.簡(jiǎn)易注銷試點(diǎn)。市場(chǎng)監(jiān)管總局于2015年開(kāi)始對(duì)于市場(chǎng)主體退出進(jìn)行了簡(jiǎn)易注銷試點(diǎn)，自2017年3月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行企業(yè)簡(jiǎn)易注銷登記改革。簡(jiǎn)易注銷登記改革是針對(duì)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后未開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、申請(qǐng)注銷登記前未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或已將債權(quán)債務(wù)清算完結(jié)的公司探索的一種新的注銷方式，企業(yè)通過(guò)國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)簡(jiǎn)易注銷公告，無(wú)需提交清算報(bào)告，承諾其未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或已將債權(quán)債務(wù)清償完畢，公告期滿即可注銷公司。僅2015年全國(guó)注銷企業(yè)數(shù)量達(dá)78.85萬(wàn)戶，同比增長(zhǎng)55.86%。在《商事主體登記管理?xiàng)l例草案征求意見(jiàn)稿》第42條根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)簡(jiǎn)易注銷可以適用的范圍、不能適用的情形以及程序作了規(guī)定，主要由公司自己申請(qǐng)、公示，公告期無(wú)異議的申請(qǐng)登記機(jī)關(guān)注銷。

2.強(qiáng)制注銷試點(diǎn)。2017年，浙江省瑞安市在全國(guó)率先探索對(duì)吊銷未注銷企業(yè)實(shí)行依職權(quán)注銷，確定被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照滿5年，且無(wú)欠繳稅款、無(wú)不動(dòng)產(chǎn)登記、無(wú)在繳社保人員和欠薪、無(wú)待執(zhí)行案件和在訴案件記錄的企業(yè)為強(qiáng)制注銷對(duì)象，通過(guò)催告清算、情況核查、注銷告知、決定送達(dá)四個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)設(shè)置行政救濟(jì)途徑，截至2018年2月共強(qiáng)制注銷2301戶，效果初顯。浙江省市場(chǎng)監(jiān)管局在瑞安試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，選定了杭州余杭區(qū)、寧?？h、長(zhǎng)興縣、嘉興秀洲區(qū)、紹興柯橋區(qū)和蘭溪市等6個(gè)縣級(jí)單位作為試點(diǎn)。2018年6月，市場(chǎng)監(jiān)管總局在江西瑞昌市、廣西南寧市、重慶渝北區(qū)開(kāi)展市場(chǎng)主體強(qiáng)制退出工作試點(diǎn)?！渡淌轮黧w登記管理?xiàng)l例征求意見(jiàn)稿》第74條對(duì)強(qiáng)制退出的情形作了規(guī)定：被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照或被責(zé)令關(guān)閉滿6個(gè)月未申請(qǐng)注銷登記或者未辦理清算組備案的；被列入嚴(yán)重違法失信名單滿3年仍未依照相關(guān)規(guī)定完成信用修復(fù)的；利用簡(jiǎn)易注銷程序逃廢債務(wù)，被登記機(jī)關(guān)撤銷簡(jiǎn)易注銷登記的；連續(xù)2年未依法報(bào)送年度報(bào)告，并且未申請(qǐng)注銷登記的個(gè)體工商戶；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。該草案第75條、第77條規(guī)定，強(qiáng)制退出后清算義務(wù)人承擔(dān)的組織清算義務(wù)不變，清算義務(wù)人應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)辦理注銷登記；商事主體名稱使用不受保護(hù)。

從試點(diǎn)情況看，大量市場(chǎng)主體通過(guò)簡(jiǎn)易注銷和強(qiáng)制退出程序退出，且發(fā)生糾紛的情況較少，較為平穩(wěn)。這兩項(xiàng)制度省去了清算程序，能夠使市場(chǎng)主體比較簡(jiǎn)便退出。相較于普通注銷，簡(jiǎn)易注銷縮短了市場(chǎng)主體退出周期、簡(jiǎn)化了登記手續(xù)、降低了退出成本，提高了登記效率。

3.公司法總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，明確強(qiáng)制注銷程序。針對(duì)吊銷未注銷公司開(kāi)展強(qiáng)制注銷試點(diǎn)比較大的爭(zhēng)議是法律依據(jù)問(wèn)題?！墩憬〉蹁N未注銷企業(yè)監(jiān)督管理暫行辦法》第8條規(guī)定其強(qiáng)制注銷吊銷為注銷公司的依據(jù)是《行政許可法》第70條的規(guī)定，行政許可證件依法被吊銷的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)。對(duì)于吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的性質(zhì)，學(xué)界已經(jīng)有共識(shí)，核準(zhǔn)登記是企業(yè)取得主體資格的程序，簽發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照是取得營(yíng)業(yè)資格的程序。吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照僅僅表明公司喪失了營(yíng)業(yè)資格，法人資格注銷登記后方告終止。公司法和民法總則對(duì)此也有明確規(guī)定。經(jīng)營(yíng)許可證被吊銷，行政機(jī)關(guān)注銷的只能是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)資格，而非法人資格。簡(jiǎn)易注銷程序同樣存在這樣的問(wèn)題，雖然無(wú)債權(quán)債務(wù)，但是根據(jù)民法典和公司法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)符合解散清算的規(guī)定才能夠終止法人人格。根據(jù)《民法典》第68條規(guī)定，法人經(jīng)依法完成清算、注銷登記的，才能終止。即法人要退出市場(chǎng)，只有依法經(jīng)過(guò)清算，并且完成注銷后，其法人資格才能滅失。因此，此次修改公司法應(yīng)當(dāng)總結(jié)簡(jiǎn)易注銷和強(qiáng)制退出的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并借鑒比較法上的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)注銷的程序、效力等作出規(guī)定，明確法律依據(jù)。

首先，明確可以適用強(qiáng)制注銷和自愿申請(qǐng)簡(jiǎn)易注銷的情形，可以將無(wú)財(cái)產(chǎn)清算或者長(zhǎng)期不經(jīng)營(yíng)的公司作為適用的條件。簡(jiǎn)易注銷從其內(nèi)容來(lái)看，更接近于英國(guó)法上的自愿除名，只能依市場(chǎng)主體主動(dòng)申請(qǐng)，政府機(jī)構(gòu)不能提出簡(jiǎn)易注銷程序，其職權(quán)限于形式審查申請(qǐng)材料、受理異議申請(qǐng)并作出準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予簡(jiǎn)易注銷登記的決定，無(wú)法將其徹底清出市場(chǎng)。因此，可以借鑒英國(guó)法的規(guī)定，賦予對(duì)此種情形下的公司強(qiáng)制除名注銷的權(quán)力。其次，明確強(qiáng)制注銷和簡(jiǎn)易注銷的程序。多數(shù)強(qiáng)制注銷試點(diǎn)地區(qū)都要求現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)，工作量較大，程序繁瑣，與強(qiáng)制退出的初衷不符。因此，應(yīng)當(dāng)明確通知公司和公告?zhèn)鶛?quán)人的程序，賦予公司和債權(quán)人充分的異議期限，保護(hù)其合法權(quán)益；此外，將完成公告作為擬制清算程序，解決民法典規(guī)定的經(jīng)清算才能注銷的規(guī)定。再次，規(guī)定強(qiáng)制注銷的法律效果，即公司姓名不受法律保護(hù)，其他主體可以申請(qǐng)使用；明確相關(guān)人員的法律責(zé)任不受強(qiáng)制注銷影響；公司符合一定條件可以申請(qǐng)恢復(fù)登記。

公司清算制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面審視、修改完善。首先需要從啟動(dòng)環(huán)節(jié)，明確清算義務(wù)人及其責(zé)任，同時(shí)擴(kuò)大可以申請(qǐng)法院進(jìn)行清算的主體范圍，允許利害關(guān)系人和有關(guān)主管機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)清算，將解散作為登記事項(xiàng)，使利害關(guān)系人和有關(guān)主管機(jī)關(guān)能夠獲取公司解散信息，為申請(qǐng)法院清算提供條件。同時(shí)，對(duì)于成立清算組后怠于履行清算義務(wù)的或者存在清算障礙的，在有關(guān)主體提請(qǐng)人民法院進(jìn)行清算時(shí)，賦予人民法院監(jiān)督權(quán)，允許不能清償債務(wù)情形下，公司與債務(wù)人達(dá)成清償協(xié)議，如果不能達(dá)成清償協(xié)議，且符合破產(chǎn)條件，由人民法院依職權(quán)宣告破產(chǎn)，做好公司清算與破產(chǎn)清算的銜接。在總結(jié)商事改革實(shí)踐基礎(chǔ)上，賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制注銷的權(quán)力，對(duì)于不按規(guī)定報(bào)送年報(bào)，無(wú)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清算的公司允許市場(chǎng)監(jiān)管部門經(jīng)過(guò)通知公司和公告?zhèn)鶛?quán)人程序，不經(jīng)清算注銷公司；設(shè)立恢復(fù)程序；明確強(qiáng)制注銷后董事和股東責(zé)任不受影響。