地方有三司為何還要安排一個(gè)巡撫?那些威風(fēng)凜凜的巡撫是地方官嗎?他的職權(quán)是怎樣的?今天來說說明清兩朝的巡撫制。

　　巡撫一職，在明清兩代均有設(shè)置，但明清兩朝的巡撫職能卻有較大的區(qū)別。有清一朝，巡撫是手握一省軍政大權(quán)的“一把手”，雖沒有“封疆”，但絕對(duì)是地方上的大吏。但在明朝時(shí)期，巡撫卻不是地方官，而是在京城辦公的京官。明清兩朝巡撫的差別，源于兩朝所面臨的現(xiàn)實(shí)環(huán)境不同。

　　明朝初期，洪武皇帝汲取了元代的前車之鑒，廢除了前朝在各地實(shí)行的行省制。早年朱元璋剛剛打下江山，不得不沿用元朝時(shí)期的行省制。在這種制度的影響下，地方官擁有極大的權(quán)力。若中央強(qiáng)勢(shì)，這種地方權(quán)力極大的情況倒不足為慮，一旦中央式微，難保會(huì)出現(xiàn)如藩鎮(zhèn)之亂一般的情況。

　　元朝就是個(gè)例子，元末起義爆發(fā)之后，有多行省的一把手不肯聽從元廷的調(diào)令，直接導(dǎo)致了元廷中央與地方的脫節(jié)。朱元璋解決這個(gè)問題的方式簡(jiǎn)單直接，就是直接廢除行省制，防止地方出現(xiàn)某一把手“一家獨(dú)大”的情況，將每個(gè)省劃分為由布政使司、按察使司、指揮使司三司共同治理的行政區(qū)。三司衙門的職權(quán)互不沖突，分管軍事、司法及民政。

　　指揮使有軍事大權(quán)，按察使有司法大權(quán)，布政使有行政大權(quán)，但他們均無法一手遮天，對(duì)中央集權(quán)構(gòu)成威脅。倘若地方遇到什么要緊事，則由三司集合召開會(huì)議共同裁定。由于，三司的長(zhǎng)官分管軍政司法，所以在議事時(shí)相互制衡，誰都無法繞過其他兩司自作主張。不過，這種規(guī)劃雖然達(dá)到了集權(quán)的效果，削弱了地方的權(quán)勢(shì)，但弊端也是顯而易見的。

　　因?yàn)槿静幌嘟y(tǒng)屬，每遇到一些無法界定的事務(wù)時(shí)，三司衙門都會(huì)像踢皮球一樣踢來踢去，相互推卸責(zé)任。真到了辦事時(shí)，誰都不肯出工出力。此外，由于一些事務(wù)需要兩個(gè)甚至三個(gè)機(jī)構(gòu)協(xié)同處理，在轉(zhuǎn)移文書的過程中難免要耗費(fèi)大量時(shí)間，所以辦事效率也十分低下，以至于不少地方事務(wù)被擱置下來，長(zhǎng)期無法解決。

　　基于這種矛盾的背景下，巡撫一職應(yīng)運(yùn)而生。

　　巡撫的職能，就是為了協(xié)同地方的三司。

　　明史中最早出現(xiàn)巡撫一詞，是太子朱標(biāo)巡撫西安。當(dāng)時(shí)朱標(biāo)來到西安，目的就是協(xié)同當(dāng)?shù)氐娜?。只不過，當(dāng)時(shí)的“巡撫”是動(dòng)詞，并非名詞，更不是在冊(cè)的官職。

　　朱棣篡位后，每逢地方遇到處理不了的緊急事務(wù)，永樂帝便會(huì)派出六部的高官，來到地方出差，進(jìn)行巡撫，協(xié)同三司處理事務(wù)。這一時(shí)期的巡撫，已經(jīng)具備了名詞的性質(zhì)，但只是一種臨時(shí)職務(wù)，與欽差差不多。等到三司處理好當(dāng)?shù)厥聞?wù)，巡撫回京述職，這個(gè)臨時(shí)職務(wù)便被撤銷了。

　　明朝前期社會(huì)安定，地方的緊急情況不多，所以遇事明廷臨時(shí)抱佛腳，派巡撫去地方協(xié)同三司的情況并不多見。到了宣德年間，社會(huì)變得動(dòng)蕩，地方上的矛盾較為突出。例如：在南方地區(qū)，爆發(fā)了百年不遇的天災(zāi)，地方政府無法征收足額的賦稅，直接影響了國(guó)庫的收入。南方的流民跑到北方，這些無籍人士給當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治安造成了巨大的影響。

　　顯然，這些問題都是“多元化”的，僅憑三司中的某個(gè)部門是無法獨(dú)立完成的。由于三司的體制限制，這些部門又不能協(xié)同解決問題，所以各地均出現(xiàn)了爛攤子。為了解決這種現(xiàn)象，宣德皇帝不得不一而再再而三地派出巡撫，來到地方解決問題。這一時(shí)期的巡撫，辦公的時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)。他們起碼要在地方待上數(shù)月甚至一年，才能將爛攤子解決完畢。

　　巡撫代表的是中央，所以他的權(quán)力比地方三司更大，地方官吏無不聽其調(diào)令。再加上，巡撫的家室老小都在京城，與當(dāng)?shù)氐暮缽?qiáng)沒有任何瓜葛，處理事情時(shí)無需考慮任何其他因素，沒有顧慮。巡撫來到地方，逐漸成為一種慣例。不過到了后來，地方的弊病越來越嚴(yán)重，巡撫來到地方可能要待上幾年甚至十幾年的時(shí)間。這時(shí)朝廷便允許巡撫帶上自己的一家老小，來到地方常駐。

　　這些巡撫的官職比地方長(zhǎng)官更高，所以朝廷給他們匹配了相應(yīng)的待遇，如撥款為他們修建府衙等。從這以后，巡撫逐漸成了一種地方常駐的官員，甚至成了地方的一把手。

　　明朝早期的巡撫來到地方，往往被賦予了不同的任務(wù)。不過等到巡撫成為常駐的地方官以后，該如何將巡撫的職權(quán)正規(guī)化，讓他能融入到地方的行政機(jī)構(gòu)中，就成了統(tǒng)治者要考慮的重要問題。

　　顯而易見的是，巡撫已逐漸成為凌駕于三司之上的地方長(zhǎng)官。他的手中擁有令三司忌憚的權(quán)力——監(jiān)察權(quán)。每隔三年朝廷都會(huì)對(duì)官員進(jìn)行考評(píng)，巡撫所負(fù)責(zé)的正是配合都察院，對(duì)地方三司官員進(jìn)行評(píng)定。此外，巡撫還有節(jié)制將帥的職權(quán)，可監(jiān)督軍隊(duì)中的指揮官。

　　在史料中我們還能看到一些特殊情況，例如海瑞在擔(dān)任應(yīng)天巡撫的時(shí)候，曾修訂了《督撫應(yīng)天條款》。該條款規(guī)定，巡撫擁有對(duì)三司的監(jiān)察權(quán)，且擁有地方的司法權(quán)、案件的審理權(quán)、問政權(quán)、決策權(quán)等。海瑞的巡撫可謂面面俱到，地方上的大小事務(wù)他都會(huì)親自參與。

　　對(duì)于統(tǒng)治者而言，巡撫就是他們用來控制地方的工具，亦是維護(hù)集權(quán)統(tǒng)治的武器。巡撫的首要任務(wù)，就是幫助統(tǒng)治者維護(hù)地方的穩(wěn)定，協(xié)同地方三司，保證地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。到了明朝后期的時(shí)候，國(guó)力衰微，亂世將至，巡撫的職務(wù)變得更加重要。

　　所以，明廷規(guī)范了巡撫的職權(quán)、任職章程等。

　　例如，巡撫不得前往家鄉(xiāng)任職，必須要遵循回避的原則。即便跨省，也必須在距離家鄉(xiāng)五百里外的地方任職。在具體工作中，巡撫既是三司的上司，又是朝廷安插在地方的監(jiān)察人員。對(duì)于統(tǒng)治者來說，地方三司與中央之間有一層隔閡，很難建立信任關(guān)系。巡撫是“根正苗紅”的京官，亦是朝廷的親信，由他來建立與地方三司的紐帶再合適不過。

　　當(dāng)然，監(jiān)察只是巡撫職權(quán)的一部分，巡撫最大的行政作用還是幫助地方三司完成協(xié)同，防止三司之間相互踢皮球，耽誤正事。此外，雖然巡撫是文官，但皇帝卻賦予了他節(jié)制地方的軍事權(quán)。這樣的待遇，讓指揮使無法在巡撫面前飛揚(yáng)跋扈，只能乖乖地聽命于朝廷派來的頂頭上司。

　　朱元璋是靠著槍桿子起家的皇帝，所以洪武年間武將的地位相當(dāng)高，幾乎每個(gè)武將都手握重兵。雖說朱元璋以藍(lán)玉案、胡惟庸案對(duì)功臣進(jìn)行了大肆屠殺，開始重文輕武，但朱棣發(fā)動(dòng)靖難之役后武將的地位再次提高。有洪武、永樂兩朝的先例，很多地方上的武將難免會(huì)自命高人一等。

　　倘若巡撫的手中沒有軍事權(quán)，很難讓地方指揮使聽從命令。所以，必須要賦予巡撫節(jié)制地方的權(quán)力，讓地方武將有所忌憚。

　　然而，巡撫制度并不完美，這種制度亦存在弊病。巡撫管理的地方，往往只有一個(gè)省份甚至更小的地域。倘若遇到大范圍民變，一個(gè)地區(qū)的巡撫往往捉襟見肘。以他們的職權(quán)，又無法及時(shí)協(xié)同其他省或地區(qū)的巡撫，所以很難解決。

　　到了明朝后期，又在巡撫的基礎(chǔ)上設(shè)立了總督，協(xié)同多地區(qū)或省份的軍政?？偠脚c巡撫差不多，同樣是皇帝的親信，同樣是由中樞直接派出?？偠降穆殭?quán)與巡撫相仿，只不過，巡撫協(xié)同的是地方三司，總督協(xié)同的則是多地巡撫。

　　換而言之，源于明朝的總督制度、巡撫制度，是隨著社會(huì)演變而不斷發(fā)展的。即便是到了清初，總督和巡撫仍屬于京官。到了康熙、雍正時(shí)期，總督、巡撫這才成為地方常駐官員，脫離了京官的行列。清朝的統(tǒng)治者比明朝皇帝更擅長(zhǎng)集權(quán)，所以中央對(duì)地方的管制更加有力。饒是如此，清廷仍經(jīng)過了近百年的調(diào)整，這才完善了總督和巡撫制度。

　　總而言之，終明一朝，巡撫制度存在較多弊端，所以中央無法將巡撫由京官轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤焦?。就算有這個(gè)可能，其間也會(huì)有諸多限制。此外，明朝的巡撫職權(quán)、轄區(qū)、任期等都不明確，巡撫制度只是有一個(gè)模糊的方向，缺少更加詳備的章程。制度上的不明確，也直接決定了巡撫無法成為地方官。一旦強(qiáng)行為之，涉及到的職稱、薪俸以及整個(gè)官僚體制的變動(dòng)都是大問題。

　　況且，在太祖朱元璋定下三司制度的前提下，推陳出新實(shí)行巡撫制度，本身就是難于登天的。歷來皇帝想要違背祖制，都要經(jīng)歷一番改革和斗爭(zhēng)。