『生活需要讀書和新知』

為什么要“走向'活'的制度史”呢？因為制度本身是活動的、動態(tài)的，那么相應(yīng)地我們對于制度史的研究也就不能只注重那些對典章制度、靜態(tài)規(guī)定的梳理，而應(yīng)該盡力追索，關(guān)注當(dāng)時具體的活動方式。2017年我圍繞這一問題做過一個講座，后來“澎湃”報道時把那場講座的題目概括為“下死功夫，做活歷史”，我覺得概括得不錯。

大體上說，制度基本是一些規(guī)則，這些規(guī)則體現(xiàn)著各種標(biāo)準(zhǔn)，而標(biāo)準(zhǔn)相對來說是比較恒常，或者說是比較穩(wěn)定的。但是， 我們知道制度面對的現(xiàn)實總是多變的、流動的，在這樣一種流動的過程里，要應(yīng)付多變的環(huán)境，制度就需要有很多靈活的處置方式。有學(xué)者提出，會有一些非正式的制度，或者是正式制度會采取一些非正式的運(yùn)作形式。這些非正式的運(yùn)作，一方面是對當(dāng)時多變環(huán)境的應(yīng)對，它會給制度帶來扭曲；另一方面，它也可能是對正式制度的一種補(bǔ)充，是一種潤滑劑。所以在某些情況下，我們會看到正式制度有賴于非正式的制度、非正式的運(yùn)作方式才得以推行。制度與非正式制度之間可能有一種張力，形成一種“空間”，這可能恰恰帶來某種相互矛盾又相互支撐的穩(wěn)定性。但是這些非正式的制度和運(yùn)作方式通常是不見于正式文本、正式規(guī)定的，也就是說它并不是明顯可視的，不是那么公開的，需要從另外的角度來觀察，要去追蹤表象背后的一些內(nèi)容。

一個制度設(shè)計的初衷和它最終實現(xiàn)的終端之間，往往會有明顯的參差。這種參差究竟是什么原因造成的呢？我們首先需要觀察制度的運(yùn)行方式。制度都是有特定目標(biāo)的，這些目標(biāo)是在出發(fā)點(diǎn)的“彼岸”，因此需要觀察通向彼岸的路徑。路徑上有若干節(jié)點(diǎn)，就像我們看到的橋梁，它有若干橋墩，若干節(jié)點(diǎn)組成一個單元，若干單元實際上就構(gòu)成了這一路徑。

在這個過程里邊，我們要觀察不同的節(jié)點(diǎn)，觀察不同的單元， 還要觀察整個路徑如何“組合”起來。不僅要注意銜接的點(diǎn)（橋墩），還要注意動態(tài)的延展嵌套方式?，F(xiàn)在很多著作的標(biāo)題中，我們會看到 Making、Building、Structuring 這類的詞，實際上都是在強(qiáng)調(diào)一種進(jìn)行時，而不是一個靜止的狀態(tài)或完成時。我們正是要在這種狀態(tài)里，去把握制度究竟如何展開，曾經(jīng)出現(xiàn)過什么樣的拉動方式——所謂“拉動”，可能是不同方向的。進(jìn)一步說，要在制度執(zhí)行的“過程”中關(guān)注當(dāng)時起作用的“關(guān)系”，比方說節(jié)點(diǎn)和節(jié)點(diǎn)之間的關(guān)系，橋梁材質(zhì)和組合方式的關(guān)系；另外還要關(guān)注造成這種進(jìn)展方式的種種“行為”。影響制度的路徑選擇以及延展方式的，是當(dāng)時綜合性的“生態(tài)環(huán)境”，政治生態(tài)影響著各種關(guān)系的卯合方式、參與者 的意識和行為選擇。“制度”正是在這樣的背景下存活發(fā)展的。

這些年我一直關(guān)注信息渠道方面的研究，在這里或可以此為例來談制度史。

對于“信息”，有很多不同的定義方式。中國古代說到信息的時候，主要是指音訊、消息，指人與人之間傳播的知識和各類內(nèi)容。信息都是具有時效性、流動性的，信息的流動有路徑、有 方向、有載體，這就是我們所說的信息渠道。

信息渠道本來是多途多向的，我們這里主要講一些官方的信息渠道，舉例說明一下朝廷內(nèi)外之間、機(jī)構(gòu)層級之間的信息渠道。下面分三個方面來談。

（一）君主與臣僚

南宋后期有一位名臣魏了翁，他曾經(jīng)給皇帝上呈過一份奏章，列舉了“本朝”（指宋代從祖宗朝以來）形成的多層多途的信息通進(jìn)方式，實際上就是當(dāng)時人心目中所理解的朝廷的信息渠道。魏了翁說到方方面面的情況，比方說宰相、輔佐被皇帝宣召去議事，皇帝的侍從官、皇帝在經(jīng)筵里的老師、皇帝的秘書、當(dāng)時的史官、外地回來述職的群臣以及在朝廷任職的官員等，都有向皇帝、向朝廷遞進(jìn)信息的特定渠道，他概括說“蓋無一日而不可對，無一人而不可言”。魏了翁列舉的具體情況，在宋代確實都能找出例證，都不是隨意說的，但如果說臣僚沒有一天不能面對皇帝，沒有一天不能進(jìn)言，這顯然是夸張的說法。

我們先從宰輔——也就是宰相和執(zhí)政官員——與皇帝的信息溝通說起?；实酆驮紫嘀g有很多的溝通機(jī)會和溝通方式。紹圣四年（1097），宋哲宗親政不久，跟樞密院的長官曾布談話。曾布對皇帝說，以前神宗皇帝非常相信王安石，但當(dāng)時也有一些跟王安石持不同意見的人，神宗始終沒有把這些人斥逐到外地去。為什么呢？因為神宗擔(dān)心，如果上上下下的人都跟王安石是一個論調(diào)， 朝廷里只聽到一種聲音，那么就會造成“人主于民事有所不得聞”的情形，君主就得不到有關(guān)社情民意的全面消息。曾布建議“愿陛下以先帝御安石之術(shù)為意”。宋代君主在某種程度上鼓勵朝廷內(nèi)部存在不同的意見，允許這些不同意見“異論相攪”，也是保留不同信息通進(jìn)的可能。

宋代的“言路”官員，包括給事中、中書舍人與臺官、諫官，他們與宋廷的信息渠道有直接密切的關(guān)系。中書舍人負(fù)責(zé)草擬詔旨，給事中擔(dān)當(dāng)審核封駁職責(zé)；他們在中樞行政機(jī)構(gòu)任職，可以“先其未行而救正其失”。諫官和臺官是諫諍監(jiān)察官員，原則上講，諫官應(yīng)該針對問題事先提出諫議，而臺官是事情發(fā)生之后出面彈劾糾正。事實上也不盡然，歐陽修曾經(jīng)說“凡有論列，貴在事初”。宋代的臺諫官員都允許“風(fēng)聞言事”——臺諫官員可以不報告他的信息來源。這樣在某種程度上對臺諫官及其信息來源構(gòu)成一種保護(hù)，當(dāng)然也可能帶來一些相應(yīng)的問題。

宋代的臺諫官原則上不是宰相的屬官，而是直屬于皇帝的。所以我們會看到，在宋代有不少臺諫官彈劾宰相的事例（中國很早就有諫官、御史，但是如果他們是宰相的屬官，由宰相任免， 就很少會去彈劾宰相）。在某種程度上，當(dāng)時形成了一個權(quán)力的三角形：頂端的當(dāng)然是皇帝，下面的一端是以宰相為首的行政體制，另外一端是臺諫所代表的監(jiān)察體制。臺諫直言，被認(rèn)為是朝 廷的“元?dú)狻彼凇τ谶@樣一種體制，當(dāng)時人有很多相關(guān)的議 論，蘇軾在哲宗朝的《上皇帝書》中就說道：

自建隆以來，未嘗罪一言者。縱有薄責(zé)，旋即超升。許以風(fēng)聞，而無官長；風(fēng)采所系，不問尊卑。言及乘輿，則天 子改容；事關(guān)廊廟，則宰相待罪。

建隆是宋太祖的第一個年號。說建隆以來未嘗治“言者”之罪， 并不符合事實，“言者”受到貶黜的情形一直都有。但是在宋代， 如蘇軾所說，“言者”的權(quán)利確實得到了一定程度的保護(hù)和鼓勵。正因為如此，臺諫官們才敢于在彈劾、諫議的過程中“不問尊卑”。講到皇帝的時候，天子都會動容；如果事情關(guān)系到朝廷， 宰相也會待罪。這是在制度運(yùn)行比較正常的情況下，當(dāng)時人的一種感覺。

除了臺諫官之外，當(dāng)時朝廷百官也有一些向皇帝進(jìn)言的機(jī)會。首先是章奏，即書面的進(jìn)言。在一些特別的情況下，也會號召中外臣僚，甚至所有的臣民都“實封言事”，要提的意見、進(jìn)諫的內(nèi)容可以密封起來送到朝廷。當(dāng)然，更多章奏并非“實封”。

我們現(xiàn)在看到的宋人奏議連篇累牘，不光有《國朝諸臣奏議》，另外還有明代中期編的《歷代名臣奏議》。有學(xué)者統(tǒng)計，《歷代名臣奏議》里收錄了從商代一直到明代中期的近9000份奏議，其中大約7000份是宋人的奏議。元代史家批評說，宋代是“成于議論，毀于議論”。但臣僚積極進(jìn)言，至少使朝廷的信息來源相對開廣。

除了這些章奏，即書面的文本以外，當(dāng)時在京的官員會有輪對、轉(zhuǎn)對的機(jī)會?！端螘嫺濉ざY》里面就說到當(dāng)時“旁開求言之路，日引輪對之班”，官員有機(jī)會輪流面見皇帝。孝宗淳熙十一年（1184），陸九淵輪對， 他準(zhǔn)備了五份札子去見皇帝，內(nèi)容談得很尖銳。他批評孝宗說：

此后，陸九淵寫了 一封信給朋友，說當(dāng)天談得不錯，皇帝態(tài)度也很好。過了一年多， 又快輪到陸九淵了，當(dāng)時的宰相就把他調(diào)換了地方，不再有輪對的機(jī)會。南宋史學(xué)家李心傳在《朝野雜記·百官轉(zhuǎn)對》中說：

然士大夫不為大臣所喜者，往往俟其輪對班將至，預(yù)徙他官。至有立朝逾年而不得見上者。蓋輪其官而不輪其人， 此立法之弊。

當(dāng)時官員輪對是按照機(jī)構(gòu)依序排列的。有的官員老提意見，讓皇帝反感，或者惹大臣煩惱，如果又快到他輪對，那么大臣就會算計著先給他提個官、調(diào)個單位，或者派他出一趟差（例如出使金國），回來的時候這個機(jī)構(gòu)的官員就輪過去了。所以李心傳說， 有“立朝逾年而不得見上者”，有的人到朝廷供職一年多了還沒 機(jī)會見到皇帝。這當(dāng)然是“立法之弊”，但是我們反過來也可以 看到，如果“立朝逾年而不得見上”是個問題，那么證明當(dāng)時大部分官員是有面見皇帝進(jìn)言的機(jī)會的。

相對重要的外任官員在被派出去的時候，或者回朝廷述職的時候，都有見皇帝“面對”的機(jī)會，在“面對”的時候皇帝也會問他們一些在外任期間觀察到的朝廷政策等方面的問題。

另外還有一些進(jìn)言者是皇帝的老師，在經(jīng)筵里邊給皇帝講經(jīng)講史的人，比方說司馬光。在熙寧變法的時候，司馬光和王安石兩個人完全分道揚(yáng)鑣了，但是神宗曾一度把司馬光留在京都，讓他在經(jīng)筵中講讀《資治通鑒》。前些年在日本發(fā)現(xiàn)了《司馬溫公全集》，包括《司馬光日記》，日記詳細(xì)記載了他跟皇帝的每一次談話。上完課以后宋神宗經(jīng)常征詢司馬光對于新法的意見，任命高級官員的時候，神宗也會探問司馬光的看法。研究者感覺“他們之間的談話十分坦率誠懇，簡直像朋友一樣”。我們從司馬光 的《手錄》里邊也會看到，有一些話似乎就是在教訓(xùn)皇帝。

除此之外，還有很多屬于君主個人的信息渠道，像親隨、軍 校、宦官、皇城司、閻門司、走馬承受，還有一些來歷不明不白的“伺察者”，這些都是可能直通皇帝個人的信息渠道。

在特別時期，比方說新皇帝登基，或者碰到日食、地震及某些重大事項，皇帝也會下詔“詔求直言”。宋徽宗剛剛即位不久， 出現(xiàn)了日食，徽宗就下了《求言詔》，他表示有什么問題盡管說， 咸聽直言，毋有忌諱”；而且要求“布告邇遐，咸知朕意”。提意見的結(jié)果怎么樣呢？當(dāng)時上書和參加科舉廷試的人，凡是敢于直言者，后來在政治風(fēng)氣轉(zhuǎn)變時通通都被治罪。于是京師就流傳開這樣的順口溜，說：“當(dāng)初親下求言詔，引得都來胡道。人人招是駱賓王，并洛陽年少。自訟監(jiān)宮并岳廟，都一時閑了。誤人多是誤人多，誤了人多少。”這么多人本來是為了響應(yīng)《求言詔》，但當(dāng)時這樣一種政治環(huán)境反而把他們害了。

（二）禁中與外朝

日本學(xué)者平田茂樹專門繪制過一幅“宋代行政文書流程圖”。

為什么要關(guān)注行政文書的流程呢？因為行政文書在中國古代是官方信息的重要載體。我們在圖上看到的上下箭頭，都是政務(wù)信息流通所經(jīng)過的渠道以及流通的方向，有上行的也有下行的。正常情況下，當(dāng)時上行下行的文書，大宗部分在宰相機(jī)構(gòu)“二府”就處理了。神宗元豐之前，中書門下和樞密院是二府，相當(dāng)于最高的中樞行政部門和軍政部門，他們的首長就是宰相和執(zhí)政。元豐以后的三?。ㄖ袝　㈤T下省、尚書?。┖蜆忻茉合喈?dāng)于前期的“二府”。一些重要的信息經(jīng)由二府報送到禁中（皇帝內(nèi)廷），我們看到皇帝那里的上下箭頭已經(jīng)比較窄了。

內(nèi)廷批下來的皇帝意見，大宗的當(dāng)然是到了宰相、二府。但是我們看到示意圖的右側(cè)有虛線標(biāo)注的箭頭，寫著“御筆、手詔”，就是皇帝親手批出的一些條子，不想經(jīng)過宰相的辦事機(jī)構(gòu)， 因為一層一層討論起來很麻煩，為了繞開正式程序，他會派人直接送到某個部門去執(zhí)行。這種情況歷朝歷代都不少見。北宋有幾個皇帝愛批條子，比方說宋仁宗、宋神宗、宋徽宗等。仁宗的時候有官員給他提意見，于是他就表了個態(tài)，康定元年（1040）發(fā)布了一道詔書：

也就是說，皇帝批出的條子（“內(nèi)降指揮”），如果中書、樞密院覺得不合適，可以“具條執(zhí)奏以聞”。所謂“具條”，是說要把官方條款、正式規(guī)定拿來，“執(zhí)奏”是拿著批示的條子來報告，說明哪里不合適?；实蹫槭裁磿磉@個態(tài)呢？南宋史家李燾說，因為皇帝周圍成天有好多人求他批條子，他自己頂不住，于是允許臣僚執(zhí)奏再議。

那么，外朝的臣僚是否能夠抵制皇帝的“內(nèi)降”批示呢？這里有慶歷年間（緊接康定之后）的一個事例：

（杜衍）拜吏部侍郎、樞密使。每內(nèi)降恩，率寢格不行， 積詔旨至十?dāng)?shù)，輒納帝前。諫官歐陽修入對，帝曰：“外人 知杜衍封還內(nèi)降邪？凡有求于朕，每以'衍不可'告之，而 止者多于所封還也。（《宋史·杜衍傳》）

杜衍是吏部侍郎、樞密使，皇帝私自批出來賜予某人恩典的條 子經(jīng)常送到他這里，杜衍一律擱置，攢到十幾份，一并退給皇 帝，說這些都不行。當(dāng)時諫官歐陽修入對，皇帝就問他：“外邊的人是否知道杜衍把內(nèi)降的條子都封在口袋里給我退回來了？” 皇帝解釋說：“好多人都來邀求特恩，每次我都跟他們說杜衍那兒過不去，批了也沒用，在我這里止住的已經(jīng)不少了?！睆倪@里我們看到內(nèi)廷與外朝的關(guān)系，看到外朝官員對于“內(nèi)降”的抵制；同時也看到，君主對于信息的外傳是相當(dāng)關(guān)切的，感覺非常敏感。

對于信息外傳，朝廷始終有所戒惕。這種現(xiàn)象在南宋時更加突出。宋高宗紹興八年（1138）時，宋金議和，胡銓等人都出面抗議。朝廷很嚴(yán)厲地下詔指責(zé)他們，說他們“導(dǎo)倡陵犯之風(fēng)”， 蠱惑民眾。到了宋孝宗的時候，周必大、金安節(jié)等人批評皇帝身邊有一些佞幸近臣。宰相就把他們召來訓(xùn)斥，說他們是被人蠱惑了，在朝廷之上議論群起，不識規(guī)矩。

（三）朝廷與地方

當(dāng)時設(shè)在朝中的通訊樞紐，是通進(jìn)銀臺司與都進(jìn)奏院。朝廷政令、四方章奏經(jīng)由它們上傳下達(dá)。宋廷向地方發(fā)布信息，其中 一個重要的文書載體，就是邸報。邸報就是政府公報，其中會刊布跟朝廷政治、軍事、財政、人事等事務(wù)有關(guān)的一些重大事項。宋代基本上實行中央集權(quán)制，地方州、縣官員的任免、考核都出自朝廷。當(dāng)時官員分布的范圍很廣，而且層級很多，朝廷如何掌握地方官員的政績或者他們?nèi)蝺?nèi)的實際表現(xiàn)呢？這在當(dāng)時是非常突出的問題。我們可以來看一下當(dāng)時考察地方官員的途徑、 主要的信息來源。

宋代在朝廷之下，大體上形成了三個層級，或者說是“兩級半”的結(jié)構(gòu)，因為“路”這一級，基本上是監(jiān)察區(qū)而不完全是實體的行政層級。我們現(xiàn)在姑且說地方上是三級的層級結(jié)構(gòu)。州郡的官員要負(fù)責(zé)州、縣下屬官員的考核，每年都要進(jìn)行考核統(tǒng)計，要填寫朝廷頒發(fā)的“印紙”。路一級在當(dāng)時有職責(zé)不同的四個部門：安撫使司、轉(zhuǎn)運(yùn)使司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司，這四個部門基本上是平列關(guān)系，彼此互查互申，并沒有一個統(tǒng)轄全路的最高主管部門或主管官員。其中后三個部門并稱“監(jiān)司”，負(fù)責(zé)按察官員，包括評鑒、舉薦和彈劾。中央也有監(jiān)察部門，就是我們前面說到的臺諫官，特別是御史臺。御史臺負(fù)責(zé)對官員進(jìn)行考察，包括巡視、訪聞、體量（體量，主要是指針對個別事件、 個別人的核查）以及彈劾。這樣一些材料最終匯總到中央人事部門，即當(dāng)時的吏部。吏部會把各方面送來的消息進(jìn)行核驗比對， 核驗的結(jié)果作為將來黜陟和任免的依據(jù)。

2005年，浙江金華武義縣有一座南宋墓葬被盜。墓葬出土的東西中最珍貴的，是兩扎南宋抄錄的文書。墓葬的主人是一個中級官員——徐謂禮，他的仕宦生涯經(jīng)歷過十三次委任和升遷，歷次委任狀和考核記錄都抄錄在了文書中。這里我們看到的就是“徐謂禮文書”中的一份印紙，是對他在南京溧陽任職知縣時的考核記錄。

徐謂禮文書中含“已納足”等字樣的釋文

里邊說“點(diǎn)對到下項”，“點(diǎn)對”就是每件事都逐一核對過了，下項”就是一項一項地把考核條目列舉出來。文書中第77行到82行，是所謂“命官通用”的六條，這是南宋對于官員的普遍要求后續(xù)的幾條考核內(nèi)容更有針對性。針對做知縣的人，當(dāng)然包括地方的治安問題，所以從第84條到第87條，都在講地方上的治安情況。這四條是：“無已獲強(qiáng)盜”“無未獲強(qiáng)盜”“無已獲竊盜”“無未獲竊盜”?！盁o”是很有意義的。如果考核文書上面留下一條“有未獲竊盜” 的案底，那就麻煩了，到年終評鑒、考核的時候，就會發(fā)生問題。除去治安，地方官員還有催納賦稅的責(zé)任，所以我們在印紙上也看到“已納足”“見催無”的字樣。

我們知道溧陽并非桃花源，地方上總會有大小矛盾事端。該如何理解印紙上的記錄呢？有同學(xué)說，制度規(guī)定在當(dāng)時就是“具文”。我覺得說它是“具文”也有道理，但是如果我們的討論只停留在這里，到此為止，那我們的研究也就變成“具文”了。

我們會看到一些制度在運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中是有“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的。但是空轉(zhuǎn)意味著什么？我現(xiàn)在不能回答這個問題，只是提出來請大家思考。要知道，宋代朝廷考核部門的首長不少來自基層，設(shè)計制度的行家里手對這種情況也并非陌生，但始終任由它持續(xù)。這種“空轉(zhuǎn)”的意義何在？我想是值得認(rèn)真思考的。

徐謂禮文書中值得特別注意的還有一點(diǎn)，就是官方文書非常強(qiáng)調(diào)“照驗”。所謂“照驗”，就是說這個材料是要和其他材料驗證核對的。文書中的詣實、證應(yīng)、勘驗、核驗、照驗、 會問、點(diǎn)檢、驅(qū)磨、鉤稽、磨勘等字樣，都是這個意思。

徐謂禮文書中的“照驗”

不僅是徐謂禮文書，我們從其他文本里也能夠看到大量類似 的表述。這些說法表示的是什么？其實就是一種連帶的責(zé)任保證關(guān)系——官員上下彼此之間互保，以后出了問題就來找這些人， 這在當(dāng)時被稱為“保明”。

保明有不同的類型：一種是縱向的“次第保明”，上級保下級；一種是橫向的“同共保明”，就是周邊的同級官員之間，比如剛才說到路一級有四個機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)之間要互查互申，相互保明。另外，保明都是要承擔(dān)責(zé)任的，事后可能會追責(zé)，這就叫結(jié)罪保明”。包拯當(dāng)年舉薦過一個叫盧士安的人，結(jié)果這人后來出了事，包拯就因此而被貶了一官，被發(fā)派到一個小郡去任職。

這讓我們看到宋代不同類型的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)：比如有士人主動結(jié)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這方面近些年來討論得很多；也有在官方體制里，由上下層級或者同級官僚彼此之間形成的互聯(lián)互保的責(zé)任關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

就掌握地方信息而言，另有一類情形值得注意。北宋中期有兩次改革運(yùn)動，一次是范仲淹主持的慶歷新政，一次是王安石推 動的熙寧變法。在這兩次改革期間，朝廷都往地方上派過“巡視組”。范仲淹在給仁宗皇帝的《答手詔條陳十事》里邊列舉了十個要改革的方面，其中第四條就是“擇長官”。怎么“擇長官”？怎 么考核地方官員？新政的措置就是派人到地方上去按察巡視。王 安石變法的時候也設(shè)置過“中書檢正官”，這些中書檢正官也要 去“察訪諸路”。慶歷年間派出去很多按察使，他們并沒有當(dāng)場提拔或處分官員的權(quán)力，只是把收集到的信息匯報到中央，由朝廷 裁決。所以按察使實際上是一個信息集散的樞紐，由中央派到地 方巡視監(jiān)察，收集相關(guān)信息。但即便是這樣一個信息集散的機(jī)制， 也使得官員非常緊張。當(dāng)時包拯就說，按察使一派出去，“天下官吏各懷危懼”，心里都不安定。南宋史家李燾也說，“按察使多所舉劾，人心不自安”。特別是當(dāng)時州郡一級的中層官員，人人惶恐不安。這也讓我們看到不同方式的信息收集在當(dāng)時的深刻影響。

第三個方面是由上述內(nèi)容引發(fā)的一些思考，即所謂“制度文化”的問題。

盡管中央政府有各種各樣的制度設(shè)計，但是我們也知道，這些制度的運(yùn)作實態(tài)和它的設(shè)計初衷并不總是吻合的。這種狀況是怎么造成的呢？當(dāng)然與制度設(shè)計是否合理有關(guān)，我想也和制度運(yùn)行時的政治文化生態(tài)有關(guān)。有很多制度規(guī)定中看不到的因素、內(nèi)容，比如說關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、利益糾葛、不同角度的人對制度的理解以及他們所持的態(tài)度甚至謀慮，都與制度運(yùn)行的方式和結(jié)果直接相關(guān)。這樣一種錯綜的環(huán)境，籠罩于制度周邊，滲透在制度執(zhí)行過程中，說到底，是無所不在的、彌漫性的內(nèi)外文化氛圍，或許可以稱之為“制度文化”。下面分兩個方面來講。

王安石曾經(jīng)說：“制而用之存乎法，推而行之存乎人?！边@種認(rèn)識在中國古代很早就有了。實際情形確實如此，我們雖然講的是制度法規(guī)，但制度是由人來操作，跟人的作為是分不開的。真正有意義的問題不在于當(dāng)時是不是制定過這些制度，而是被稱作制度的這些規(guī)則和程序在現(xiàn)實里是怎么實踐并且發(fā)揮作用的， 當(dāng)時的官僚體系怎么理解這套制度，以及當(dāng)時的社會人群怎么感知這套制度。

南宋有個官員叫程珌，他給執(zhí)政長官寫了一份報告，說現(xiàn)在天下該做什么，利弊何在，這些誰都知道，都能說得出來；但是問題在于這些內(nèi)容未必會向皇帝稟報，即便皇帝和朝廷知道，也不見得會調(diào)整制度，貫徹實施。

由此我們看到，言—聞—行，這之間構(gòu)成一個鏈條，鏈條上的各個環(huán)節(jié)都有可能出現(xiàn)背離設(shè)計初衷的現(xiàn)象。所謂的“未必上聞”， 主要是指在言路關(guān)節(jié)上的次第篩選：一個消息報到某處，可能篩去 了一些，再往上報又被篩掉一些；而所謂“未必下行”，指的是朝 廷的態(tài)度與抉擇，不一定會聽取這些意見。在言和行之間，中間環(huán)節(jié)“聞”，正是信息上下的端點(diǎn)。鏈條的每一環(huán)節(jié)，都有處理有選擇，有出于某種考慮的角度調(diào)整。這直接關(guān)系到信息的呈現(xiàn)方式。

人們的行為方式，會影響信息渠道的運(yùn)行，但問題是否僅僅在于這些行為者？我們知道各種制度都需要實施條件，包括充分 的技術(shù)手段、可供比對的信息采集路徑、適宜合理的抉擇評判標(biāo)準(zhǔn)等。有些技術(shù)條件宋代確實受限制，不具備。更重要的是，信息的收集傳布，并非純粹的技術(shù)問題，從來都聯(lián)系著判斷決策及其背后的風(fēng)險，包括體制性的風(fēng)險，比如信息的閘門要開多大、管控的方式是什么；另外信息提供者、收集匯報者也會面臨風(fēng)險：體制內(nèi)的官員對于行為方式的選擇，首先會考慮個人仕宦所面臨的前景和政治風(fēng)險，所以跟信息呈遞有關(guān)的官員都會進(jìn)行預(yù)評估”，盡量有所把控。

我們說到信息，首先會問真實不真實；我們還需要追問的是，到底誰真正關(guān)心信息是不是準(zhǔn)確真實？是信息的申報者？匯集者？篩選者？朝廷的決策者？究竟誰真正關(guān)心？君主宰執(zhí)期待獲知天下信息，但“玉色”、朝旨恰恰可能是信息阻滯扭曲的原因。當(dāng)時雖然有各種各樣的呈報、核查制度，但是也有各類官場生態(tài)的影響。官員們有的窺伺動靜，隱瞞、虛報；有的無所作為，怠惰、漠視；有的體察上情，擱置、淡化……所以我們看到，信息渠道并不是通暢的道路，不是說有渠道，信息自然就會流通。不同的核心關(guān)切和利益訴求往往是信息保真或失真的原動力，我們不能簡單地以“非真即偽”的觀念去認(rèn)識流通中的信息；關(guān)注信息流通過程中發(fā)生作用的“關(guān)系”與“行為”，才能更切實理解制度在現(xiàn)實環(huán)境中的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯。

在帝制社會中，朝廷關(guān)注的焦點(diǎn)在于國家的政治秩序。對官員治事“實跡”的追求，是從屬于維系整個官僚體制的需要、從屬于政治安定之“大局”的。這就決定了所謂“追求實跡”的努力，并不是沒有條件的。

有些看似被制度“防范”的做法，事實上可能是體制習(xí)用而不可或缺的運(yùn)行方式。對于某些制度的“空轉(zhuǎn)”，觀察者批評其空”，體制內(nèi)注重其“轉(zhuǎn)”；今天的研究者批評其渠道不暢，當(dāng)年的操控者在意這系統(tǒng)格套俱在，可供驅(qū)使。

現(xiàn)在我們常說“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，不能讓權(quán)力對制度形成過多的干擾。與此相關(guān)的問題是，靠“誰”把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子 里？通過什么方式去“開/ 關(guān)”？另外，用什么制度去激勵哪些可能性？用什么制度去限制哪些權(quán)力？這不是單純的制度問題，而是與影響制度的多重內(nèi)外因素，或者說與“制度文化”密切相關(guān)。

我所理解的“制度文化”，既包括剛性的制度條款和規(guī)范， 也包括延伸籠罩于條規(guī)之外、浸潤滲透于制度之中，無固定形式蹤跡又無處不在、影響制度生成及其活動方式的“軟”環(huán)境。這些軟環(huán)境包括多種因素、多重關(guān)系，包括時人對于制度的認(rèn)知與 態(tài)度、制度運(yùn)行過程中發(fā)生作用的社會關(guān)系，以及與制度實施 互動”的政治文化效應(yīng)。

“制度文化”是多種因素互動積淀產(chǎn)生的一種綜合狀態(tài)。其中包括制度規(guī)定本身，也包括制度的設(shè)計者、執(zhí)行者、干預(yù)者、漠視者、扭曲者、抵制者等人的意識、態(tài)度，以及由此導(dǎo)致的行為和周旋互動。制度設(shè)計者對于相關(guān)信息的把握、在此基礎(chǔ)上的判斷與決策，執(zhí)行者對于制度實質(zhì)精神的理解和實施中的變通，都是研究者關(guān)注的內(nèi)容；實際上，被制度卷入的人物、制度鼓勵或限制的對象，其行為傾向都對制度的運(yùn)行起著不容忽視的作用。

“制度文化”可以說是一種彌漫性的政治生態(tài)環(huán)境，影響著制度的生成和它的活動方式。歷史上幾乎沒有任何制度是原汁原 味地按設(shè)計之初的模樣實行的，調(diào)整修正甚至于變異走形大體上是一種常態(tài)，或許可以說這種包裹式、蔓延式的制度文化決定著制度實施的基本前景。