1978年，農(nóng)民開始家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度改革探索，收到明顯的增產(chǎn)增收效果。1982年，黨中央決定在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，明確要求：“目前實(shí)行的各種責(zé)任制”，“不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動”。1984年中央一號文件明確要求，“延長土地承包期”，“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上。生產(chǎn)周期長的和開發(fā)性的項(xiàng)目，如果樹、林山、荒山、荒地等，承包期應(yīng)當(dāng)更長一些”。這就是農(nóng)村土地15年承包期的來歷。

　　1978年開始家庭聯(lián)產(chǎn)承包的地方，到1993年，土地15年的承包期將屆滿。農(nóng)民能否繼續(xù)承包土地？承包政策會不會調(diào)整？這是很多地方農(nóng)民擔(dān)心的問題，農(nóng)民普遍擔(dān)心土地承包政策會變化。為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，1993年11月中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中明確，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。在這個(gè)時(shí)間點(diǎn)宣布將承包期延長30年，這是為了保持農(nóng)村土地承包政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性，消除農(nóng)民怕土地承包政策不穩(wěn)定的顧慮。為避免承包耕地頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細(xì)分，中央還提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法。

     1998年10月，黨的十五屆三中全會提出，“長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，“是黨的農(nóng)村政策的基石，決不能動搖”，“要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期有保障的土地使用權(quán)”。經(jīng)過有關(guān)方面幾年的努力，2002年8月，全國人大常委會審議通過了《農(nóng)村土地承包法》并于2003年3月1日實(shí)施，規(guī)定國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，依法保護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定。2007年實(shí)施的《物權(quán)法》，重申了有關(guān)土地承包的法律規(guī)定。這就把農(nóng)村土地承包經(jīng)營的政策上升為國家法律。

　　2008年，黨的十七屆三中全會提出賦予農(nóng)民長期有保障的土地使用權(quán)，農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變。2017年黨的十九大明確，30年承包期到期后再延長30年。至此，我們可以清晰地確認(rèn)，農(nóng)民承包經(jīng)營土地的期限，由1984年規(guī)定15年，經(jīng)過1993年到黨的十九大兩次將土地承包期延長30年，一共是75年。每次順延的只是農(nóng)戶承包土地的承包期限，不是按當(dāng)時(shí)人口重新調(diào)整土地承包關(guān)系。因此，在第一個(gè)30年承包期到期后，順延的仍將是土地的承包期限，而不是、也絕不應(yīng)該按未來的農(nóng)村人口打亂重新承包土地，這一點(diǎn)必須堅(jiān)持。在30年農(nóng)村土地承包期限到期后，應(yīng)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，將承包期（關(guān)系）直接順延30年。不能按農(nóng)村實(shí)有人口調(diào)整土地承包關(guān)系，否則，就不是土地承包關(guān)系的延長，而是重新發(fā)包，這與中央的政策要求是不相符的。

        農(nóng)村土地承包到期后，土地承包關(guān)系不能、也不應(yīng)按照未來的農(nóng)村人口調(diào)整土地承包關(guān)系。第一，土地是以農(nóng)戶家庭為單位承包經(jīng)營，不能隨人口的變化調(diào)整承包關(guān)系。農(nóng)村土地由集體所有、集體經(jīng)營，變?yōu)榧w所有、農(nóng)戶以家庭為單位承包經(jīng)營。為了穩(wěn)定農(nóng)民對承包土地的經(jīng)營預(yù)期，早在1994年，黨中央就明確，農(nóng)村土地承包關(guān)系提倡實(shí)行“增人不增地，減人不減地”；2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回土地，不得調(diào)整土地；《物權(quán)法》第130條、131條進(jìn)一步規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地、不得收回承包地。這就排除了在承包期內(nèi)隨著不同農(nóng)戶家庭人口的變化而調(diào)整土地承包關(guān)系的可能性，從而使農(nóng)民對土地有相對穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)，對土地的使用有穩(wěn)定預(yù)期。第二，不同農(nóng)戶承包經(jīng)營集體土地起點(diǎn)是公平的。雖然在農(nóng)村實(shí)行土地集體所有、以家庭為單位承包經(jīng)營，但在20世紀(jì)80年代進(jìn)行土地承包時(shí)，不同農(nóng)戶家庭在冊人口，不論男女老少，人人都同樣獲得了承包土地，起點(diǎn)是公平的。就是說，農(nóng)村集體土地經(jīng)營制度的變化對不同農(nóng)戶在制度、規(guī)則、機(jī)會上是一樣、是公平的。這也是我們所應(yīng)該且能做到的，我們只能做到起點(diǎn)公平，而不應(yīng)該、也沒辦法實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平。否則，農(nóng)民對承包土地就缺少穩(wěn)定預(yù)期，就會失去有效激勵(lì)機(jī)制，阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。第三，農(nóng)民獲得的承包土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，是國家法律賦予承包農(nóng)戶的絕對財(cái)產(chǎn)權(quán)力。這個(gè)權(quán)力已經(jīng)確權(quán)到農(nóng)戶，本質(zhì)上是不可以調(diào)整的。一旦經(jīng)常性調(diào)整土地承包關(guān)系，農(nóng)民對土地的占有權(quán)、使用權(quán)就缺少穩(wěn)定感，收益權(quán)就更沒有保障，就不會增加對土地的投入，從而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成不利影響。

     有人主張應(yīng)根據(jù)農(nóng)村人口的變化不斷調(diào)整土地承包關(guān)系，一個(gè)重要理由就是土地是農(nóng)民生活的根本保證。對這個(gè)問題的理解不同，直接影響農(nóng)村土地承包政策的落實(shí)。有必要從理論和實(shí)踐上講清楚，目前和今后，一小塊農(nóng)地究竟是不是農(nóng)民的生存依賴。

　　從理性思考來看，只有在特殊條件下即農(nóng)業(yè)社會，土地才是農(nóng)民生活的根本保障。農(nóng)民一旦沒有土地，生活生存就沒有保障。

　　隨著分工分業(yè)的細(xì)化，工商業(yè)快速發(fā)展，城市化、市場化、信息化水平達(dá)到空前高度，特別是經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展，我國城鄉(xiāng)二元體制被打破，農(nóng)民的就業(yè)選擇空間越來越廣，農(nóng)民的收入越來越多元，土地對農(nóng)民生活、增收的保障性功能大大弱化。這時(shí)再在所有農(nóng)村人口之間不斷調(diào)整均分有限的土地，對增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)民生活質(zhì)量已沒有多少實(shí)際意義。

　　從實(shí)踐來看，我國已有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民離開農(nóng)村到城市從事非農(nóng)行業(yè)。2017年已有超過2.87億農(nóng)民到城市、到異鄉(xiāng)就業(yè)。從不同行業(yè)經(jīng)營效益看，農(nóng)民外出務(wù)工的收入遠(yuǎn)高于經(jīng)營土地的收入。從農(nóng)戶家庭的收入來源構(gòu)成看，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年農(nóng)民外出務(wù)工的工資性收入已超過農(nóng)民可支配收入的50%，來自種植業(yè)的收入已降到18%左右。從一二三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率看，2016年第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員人均創(chuàng)造GDP為29619.8元；第二產(chǎn)業(yè)總業(yè)人員人均創(chuàng)造GDP為132544元，是第一產(chǎn)業(yè)的4.47倍；第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員人均創(chuàng)造GDP為113819.5元，是第一產(chǎn)業(yè)的3.84倍。我們應(yīng)客觀評價(jià)農(nóng)民對土地依賴程度，切不可不適當(dāng)、過分夸大土地對農(nóng)民的重要性，這樣會對制定符合實(shí)際的土地政策產(chǎn)生不利影響。在分工分業(yè)高度發(fā)達(dá)、交通運(yùn)輸十分方便、農(nóng)民就業(yè)來源日趨多元化、來自農(nóng)業(yè)的收入只占農(nóng)民總體收入很小部分的情況下，再一味強(qiáng)調(diào)土地對農(nóng)民生活的保障性功能，是過時(shí)而不符合實(shí)際的傳統(tǒng)觀念?，F(xiàn)在是開放的市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，分工分業(yè)越來越細(xì)，農(nóng)民就業(yè)渠道越來越多，農(nóng)民收入越來越多元化，分析農(nóng)民與土地的關(guān)系，不能把思維停留在農(nóng)耕文明時(shí)期。

　　事實(shí)上，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，一些農(nóng)民在承包地上加大投入，改善生產(chǎn)條件，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，也使承包土地的調(diào)整成為不可能。同時(shí)，如果允許調(diào)整承包地，將導(dǎo)致不同農(nóng)戶經(jīng)營土地更加分散化、細(xì)碎化，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營更加困難。實(shí)踐中，確有一些農(nóng)民甚至基層干部，仍寄希望于土地承包合同30年到期后，通過調(diào)整承包關(guān)系獲得土地。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)明確告訴這些人，不要抱有幻想。否則，我們國家歷時(shí)5年，花費(fèi)超過800億元人民幣開展的農(nóng)村承包土地確權(quán)頒證工作的成果將不復(fù)存在。