我市舊城區(qū)是城市開發(fā)最早、功能最多元、最能彰顯寧波城市發(fā)展特色的區(qū)域，同時也是目前城市破敗比較嚴(yán)重、改造需求最為迫切的區(qū)域。近年來，隨著我市新型城市化的快速推進(jìn)，城市發(fā)展正由“增量時代”向“存量時代”轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)舊城改造已成為優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)、挖掘城市存量空間、提高土地利用效率的重要抓手和必經(jīng)之路，也是推進(jìn) “名城名都”建設(shè)的有效途徑和重要手段。

一、我市舊城改造的主要做法和成效

近年來，我市按照國家和省委省政府的有關(guān)要求，加快推進(jìn)舊城改造工作，一是相繼出臺《關(guān)于推進(jìn)以成片區(qū)危舊住宅區(qū)為重點的城市棚戶區(qū)改造工作的實施意見》《關(guān)于推進(jìn)老舊住宅小區(qū)改造工作的實施意見 》《寧波市推進(jìn)中心城區(qū)老舊住宅小區(qū)環(huán)境整治行動方案》等政策措施，有計劃實施城市有機(jī)更新。陸續(xù)開展了“中提升”戰(zhàn)略、“三改一拆”、棚戶區(qū)改造、非成套房改造、城中村改造、老舊小區(qū)整治、歷史街區(qū)保護(hù)等舊城改造重點行動。二是初步建立了舊城改造統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制。2005年成立了城中村改造協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，2014年7月，市政府成立了棚改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，舊城改造工作組織機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善。三是很大程度上提供了資金保障。2000-2012年，先后投入了10余億元用于老舊小區(qū)整治改造；2011年開始，先后投入約90億開展打通“斷頭路”專項行動；2014-2017年全市每年籌集10億元舊房改造統(tǒng)籌專項資金，歷年累計完成棚改投資達(dá)1210億元。

我市通過有序推進(jìn)棚戶區(qū)、城中村和老舊小區(qū)整治改造，舊城改造工作取得了積極成效，被國家住建部列為全國15個老舊住宅小區(qū)改造試點城市之一，全國第二批海綿城市建設(shè)試點城市，初步形成了可復(fù)制可推廣的海綿城市“寧波案例”。一是棚戶區(qū)改造超額完成。截至2019年3月底，全市累計完成棚戶區(qū)改造1012萬平方米、10.5萬戶，其中危舊房改造514萬平方米，7萬戶；新建棚改安置房及貨幣安置13.56萬套（戶），其中新建安置房項目97個，7.65萬套。二是城中村改造有序推進(jìn)。截至2018年底，三江片內(nèi)59個城中村已完成改造47個，涉及住宅2.3萬余戶、408萬平方米、非住宅278.5萬平方米；正在實施改造10個村，涉及住宅6571戶，93.5萬平方米、非住宅205.2萬平方米。三是老舊小區(qū)換新貌。針對老舊小區(qū)配套設(shè)施建設(shè)不足、基礎(chǔ)設(shè)施老化、停車位緊張、環(huán)境“臟亂差”等突出問題，持續(xù)推進(jìn)老舊小區(qū)整治改造。已完成老舊小區(qū)整治330多個，整治建筑面積達(dá)1600萬平方米，受益群眾近20余萬戶；完成了56個老舊小區(qū)的停車位改造工作，新增老舊小區(qū)停車位11080個，清理各類垃圾4.6萬噸，修整綠化和路面18萬平方米，修改屋頂和墻面11萬平方米，新裝電梯42部，老小區(qū)面貌大為改觀。四是歷史文化初步得到了傳承。我市先后于1997年、2015年兩次編制《寧波市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，積極推進(jìn)舊城歷史古跡文化的修繕保護(hù)工作，陸續(xù)開展了月湖歷史街區(qū)東岸項目建設(shè)，對片區(qū)的景觀進(jìn)行了改造；2005年，推進(jìn)歷史街區(qū)“老外灘”改造，經(jīng)濟(jì)效益和歷史保護(hù)實現(xiàn)了較好的融合；2011年，月湖西街歷史街區(qū)、南塘河歷史街區(qū)的建設(shè)，實現(xiàn)了歷史文化保護(hù)和城市功能的融合發(fā)展。

二、我市舊城改造工作中的瓶頸及困難

我市舊城和城中村改造工作雖取得了一定成效，但隨著城市框架的不斷拓展和城市建設(shè)的不斷加快，新的老舊小區(qū)和城中村逐漸形成，據(jù)初步統(tǒng)計，中心城區(qū)新增城中村250個以上，這些區(qū)域用地功能混雜、生活環(huán)境混亂、公共設(shè)施缺乏等問題日益凸顯。與推進(jìn)“名城名都”建設(shè)、實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的要求相比，我市舊城改造工作還存在一定差距，面臨一些挑戰(zhàn)和困難。

（一）缺乏統(tǒng)一部署，規(guī)劃引領(lǐng)較弱。我市缺乏全市統(tǒng)一的中心城區(qū)舊城改造提升規(guī)劃，屬地政府和相關(guān)職能部門按照各自的思路分頭推進(jìn)，導(dǎo)致舊城改造整體目標(biāo)模糊，實施零散化，缺乏通盤謀劃，沒有達(dá)到系統(tǒng)改造、有機(jī)更新的效果，改造工作缺乏可持續(xù)性，難以實現(xiàn)有序推進(jìn)；部分改造項目忽視了傳統(tǒng)文化保護(hù)和傳承，甚至破壞了傳統(tǒng)風(fēng)貌特色。

（二）缺乏統(tǒng)籌機(jī)制，協(xié)調(diào)難度較大。舊城改造是一項異常復(fù)雜、需持續(xù)推進(jìn)的系統(tǒng)工程，需要強(qiáng)有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制來保障其推進(jìn)，而目前我市舊城改造實施主體及職責(zé)尚不明確，改造工作缺乏統(tǒng)籌機(jī)制，造成改造工作中出現(xiàn)“多張皮”現(xiàn)象，制約了舊城改造工作的可持續(xù)發(fā)展。

（三）缺乏政策支撐，法規(guī)依據(jù)不足。我市舊城改造的相關(guān)政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和具體操作層面等都沒有建立規(guī)范體系，導(dǎo)致在老舊樓宇改造、舊廠房更新項目推進(jìn)中缺乏政策支撐和法規(guī)依據(jù)，行政審批程序受阻，產(chǎn)權(quán)變更難度大，參與主體之間、開發(fā)和保護(hù)之間的矛盾比較突出。

（四）缺少投入來源，資金壓力較大。當(dāng)前舊城改造的融資環(huán)境不容樂觀，舊城改造貸款被定性為地方政府隱形債務(wù)，且從2018年開始實現(xiàn)無違規(guī)增量債務(wù)。同時融資渠道比較狹窄，棚改融資只能通過發(fā)行棚改專項債籌集，但國家分配給我市的發(fā)行額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于實際需求。此外前兩輪老舊小區(qū)改造經(jīng)費由政府全額出資，新一輪老舊小區(qū)改造，住建部提出了“共同締造”的要求，但很多老舊小區(qū)物業(yè)專項維修資金尚未建立，居民又不愿意主動出資參與改造，導(dǎo)致工作推進(jìn)難度大。

三、加快破解舊城改造瓶頸提升中心城區(qū)品質(zhì)的建議

舊城改造要秉持“有機(jī)更新”的理念，運用“城市雙修”的策略，將城市作為具有新陳代謝能力的有機(jī)生命體，堅持以人為本、統(tǒng)籌兼顧、產(chǎn)城融合，進(jìn)一步修補(bǔ)人本空間，推動歷史文化傳承，打造未來社區(qū)典范，為廣大市民提供既有風(fēng)度、又有溫度的宜居宜業(yè)環(huán)境，從而不斷提升中心城區(qū)品質(zhì)。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計

一是出臺專項規(guī)劃。盡快啟動編制舊城改造中長期發(fā)展規(guī)劃，確定我市舊城改造的總體思路、目標(biāo)定位和改造步驟，劃定重點更新單元，以城市有機(jī)更新單元為空間載體，明確重點改造任務(wù)、規(guī)劃管控要求和工作主體責(zé)任，特別是要打破相關(guān)部門在舊城改造工作中各自為政的現(xiàn)狀，以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，強(qiáng)化相關(guān)部門的任務(wù)融合和工作對接，確保一張藍(lán)圖干到底。二是細(xì)化工作計劃。在舊城改造中長期發(fā)展專項規(guī)劃的基礎(chǔ)上，合理制定舊城改造的年度目標(biāo)、工作任務(wù)、時間進(jìn)度、責(zé)任單位等內(nèi)容。對于舊城改造涉及市政管線多、征地拆遷難度大等技術(shù)問題，要加強(qiáng)技術(shù)操作標(biāo)準(zhǔn)研究梳理，制定合適的技術(shù)操作流程規(guī)范，進(jìn)一步提升舊城改造效率。

（二）強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

一是優(yōu)化管理體制機(jī)制。在推進(jìn)城中村改造過程中，要同步推進(jìn)“村改居”管理體制和村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，在對原集體資產(chǎn)全面清查核資和產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)上，積極探索推進(jìn)村集體固定資產(chǎn)變現(xiàn)，保障原村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。二是完善工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。整合已有的棚改工作領(lǐng)導(dǎo)小組、城中村改造領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、“城市雙修”試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組等舊城改造組織，成立寧波舊城改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市發(fā)改、自然資源和規(guī)劃、住建、城管、文廣、交通等市級部門以及各區(qū)縣（市）為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，實現(xiàn)舊城改造相關(guān)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。同時建立相關(guān)部門聯(lián)席會議制度，商議決定舊城改造建設(shè)工作中的規(guī)劃和重大事項決定等議題，實現(xiàn)多部門協(xié)同聯(lián)動推進(jìn)。三是強(qiáng)化統(tǒng)籌管理機(jī)制。按照區(qū)為主體、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為基本單元的原則，采取多元參與、市場運作的思路，將城鄉(xiāng)環(huán)境整治、老舊小區(qū)整治、主干道整治、公共服務(wù)設(shè)施完善等工作全部納入舊城改造工作中，實現(xiàn)任務(wù)統(tǒng)籌、空間統(tǒng)籌、計劃統(tǒng)籌。

（三）建立長效模式

一是強(qiáng)化資金保障。做好改造資金統(tǒng)籌，重視債務(wù)風(fēng)險化解和資金保障，加強(qiáng)與銀行等金融機(jī)構(gòu)的溝通對接，探索舊改拆遷安置房證券化、專項債券等融資的其他可行性方式，依法依規(guī)做好改造資金保障工作。二是發(fā)揮多方力量。改變目前以政府和國有企業(yè)為主導(dǎo)開展舊城改造的模式，充分發(fā)揮我市民間資本雄厚的優(yōu)勢，積極探索市場化改造方式，發(fā)揮市場主體作用，提高改造效率，節(jié)約改造成本；盡快制定出臺物業(yè)維修資金管理辦法，啟動物業(yè)專項維修資金補(bǔ)交試點，引導(dǎo)居民主動補(bǔ)交物業(yè)專項維修資金，解決維修資金難題。三是實施分類推進(jìn)。根據(jù)城市空間形態(tài)和功能，分綜合整治類、功能改變類、拆除重建類和文化傳承類等類型，建立分類指引導(dǎo)則，因地制宜推進(jìn)舊城改造工作。

（四）完善政策法規(guī)

一是完善政策法規(guī)依據(jù)。加快制定推進(jìn)寧波市舊城改造的實施意見等政策性文件，出臺操作性強(qiáng)的政府規(guī)章制度，對舊城改造的使用條件、資金保障、部門職責(zé)、審批立項、土地使用性質(zhì)變更、物業(yè)管理等內(nèi)容作出具體規(guī)定，增強(qiáng)舊城改造政策支撐，破除政策障礙。根據(jù)工作實際對舊城改造中的土地、規(guī)劃、財稅、金融、物業(yè)等領(lǐng)域相關(guān)的政策、規(guī)定等作出相應(yīng)的調(diào)整。利用寧波計劃單列市具有立法權(quán)的優(yōu)勢，出臺相應(yīng)的法律法規(guī)和管理條例，強(qiáng)化依法實施。二是完善技術(shù)操作標(biāo)準(zhǔn)。解決城中村建設(shè)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃指標(biāo)覆蓋差異問題，在新的規(guī)劃編制中實現(xiàn)多規(guī)合一。舊城改造中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在市政管線多、征地拆遷難度大等問題，要進(jìn)一步加強(qiáng)技術(shù)操作標(biāo)準(zhǔn)研究，制定合適的技術(shù)操作流程規(guī)范，提升舊城改造效率。

（五）重視傳承保護(hù)

一是增強(qiáng)歷史文化保護(hù)意識。城市的歷史文化對推動城市發(fā)展發(fā)揮著重要作用，歷史街區(qū)、歷史建筑、文物古跡和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)對一個城市來說是不可復(fù)制的文化遺存，對增強(qiáng)城市內(nèi)涵和底蘊(yùn)、提高城市文化品質(zhì)有著至關(guān)重要的作用。在舊城改造中尤其要加強(qiáng)對城市歷史街區(qū)、文物古跡、歷史建筑的修繕保護(hù)，強(qiáng)化非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、歷史故事等的挖掘和宣傳。二是突出寧波文化特色。結(jié)合寧波的歷史文化特色，對具有地域特色和保護(hù)價值的舊住宅、舊廠房、舊市場、舊樓宇進(jìn)行修繕改造，突出地方特色，實現(xiàn)功能重塑，有效保護(hù)不同時期留下的歷史坐標(biāo)和城市記憶，推進(jìn)城市空間元素多樣性，對內(nèi)激發(fā)市民的自豪感和認(rèn)同感，對外增強(qiáng)城市的吸引力和感染力，進(jìn)一步提升寧波的文化品位和城市品質(zhì)。