行政機關單方變更、解除行政協(xié)議行為的合法性審查

?(最高人民法院第二巡回法庭2019 年第27 次法官會議紀要）

【主持人】郃中林
【出席法官】張樹明、梁鳳云、王富博、張代恩、宋春雨、余曉漢、張 艷、丁俊峰、張劍、仲偉珩、李盛燁、季偉明
【列席人】劉曉勇、袁登明、孫勇進

一、案情摘要

盛某公司與東某區(qū)人民政府簽訂地塊改造協(xié)議，該協(xié)議約定，盛某公司應當支付拆遷補償安置金1000萬元、穩(wěn)定保證金100萬元、拆遷服務費163.37萬元，由東某區(qū)政府負責組織安置工作并同意由盛某公司通過摘牌獲得該地塊的開發(fā)權。盛某公司履行協(xié)議義務支付款項后，東某區(qū)政府通知盛某公司，盛某公司應交納動遷安置補償保證金總計4500萬元，東某區(qū)政府才能繼續(xù)組織該地塊的拆遷安置工作。

二、法律問題

協(xié)議履行過程中，行政機關以決定形式單方變更、解除行政協(xié)議，相對人提起履約之訴，是否應在履約之訴一案中一并對該行政機關單方變更、解除行政協(xié)議行為的合法性進行審查？

三、不同觀點

甲說：一并審查說
協(xié)議履行過程中，作為協(xié)議主體的行政機關以決定形式單方變更、解除行政協(xié)議，應當視為否定協(xié)議效力的行為，當事人提起履約之訴，人民法院應當在履約之訴一案中同時對于該決定的合法性進行審查。

乙說：單獨審查說
協(xié)議履行過程中，行政機關作出單方變更、解除行政協(xié)議的決定，當事人提起履約之訴，人民法院應當向其釋明并指導當事人變更訴訟請求，如果當事人拒絕變更，應駁回其訴訟請求。

四、法官會議意見

采甲說
在行政機關以決定形式單方變更、解除協(xié)議的情況下，應根據(jù)當事人不同的訴訟請求，明確不同的訴訟類型，確定審理對象。如果當事人對于行政機關變更、解除行政協(xié)議的行為提起訴訟，是行為之訴，當事人可以請求判決撤銷行政機關變更、解除行政協(xié)議的行為，也可以請求確認行政行為違法。如果當事人請求判決行政機關依法履行或者按照協(xié)議約定履行義務，請求判決行政機關賠償或者補償，是履約之訴。作為協(xié)議主體的行政機關以決定形式單方變更、解除行政協(xié)議，應當視為否定協(xié)議效力的行為；人民法院應當在履約之訴一案中同時對于該決定的合法性進行審查，而不應以有生效行政決定改變原協(xié)議為由駁回訴訟請求，也不應指導當事人對于單方變更、解除協(xié)議的決定另行提起訴訟從而裁定駁回起訴。

五、意見闡釋

根據(jù)《行政訴訟法》第12條第11項的規(guī)定，當事人可以請求判決撤銷行政機關變更、解除行政協(xié)議的行政行為，也可以請求確認行政機關變更、解除行政協(xié)議的行為違法，還可以請求判決行政機關依法履行或者按照行政協(xié)議約定履行義務。由于行政協(xié)議具有行政性和協(xié)議性的雙重屬性，實踐中，人民法院在審理行政機關單方變更、解除行政協(xié)議案件時，在行為性質(zhì)、適用法律、解除程序、裁判方式等方面存在認知和處理標準不一致的問題。2019年11月12日通過的《行政協(xié)議司法解釋》進一步明確了單方變更、解除行政協(xié)議案件的審理裁判標準，下面將就行政機關單方變更、解除行政協(xié)議行為司法審查問題的若干方面進行闡述。

1.變更、解除行政協(xié)議的內(nèi)容

（1）變更、解除行政協(xié)議行為的分類行政機關變更，解除行政協(xié)議的行為主要可以分為以下三類：

第一類，行政機關依據(jù)協(xié)議約定行使單方變更解除權。原《合同法》第77條規(guī)定，當事人協(xié)商一致，可以變更合同。第93 條規(guī)定，當事人協(xié)商一致，可以解除合同。當事人可以約定一方解除合同的條件。解除合同的條件成就時，解除權人可以解除合同。因此，行政機關及當事人可以在行政協(xié)議履行過程中協(xié)商一致，變更或者解除合同；也可以在行政協(xié)議中約定變更、解除合同的條件，待條件成就時，行使解除權、變更權。

第二類，行政機關依據(jù)法律規(guī)定行使單方變更解除權。此處的法律規(guī)定既包括原《合同法》的相關規(guī)定也包括其他法律規(guī)定。原《合同法》第94條規(guī)定了當事人在不可抗力、預期違約、根本違約等情形下，可以解除合同。行政協(xié)議履行過程中，行政機關可以根據(jù)原《合同法》的相關規(guī)定行使單方變更解除權，但需注意覆行通知程序和注意除斥期間。《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定，獲得特許經(jīng)營權的企業(yè)在特許經(jīng)營期間有下列行為之一的，主管部門應當依法終止特許經(jīng)營協(xié)議，取消其特許經(jīng)營權，并可以實施臨時接管：擅自轉(zhuǎn)讓、出租特許經(jīng)營權的；擅自將所經(jīng)營的財產(chǎn)進行處置或者抵押的；因管理不善，發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故的；擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴重影響到社會公共利益和安全的；法律法規(guī)禁止的其他行為。這里的“臨時接管”即法定的變更解除權。又如，《北京市城市基礎設施特許經(jīng)營條例》規(guī)定，確因公共利益需要，政府可以收回特許經(jīng)營權，終止特許經(jīng)營協(xié)議、征用實施特許經(jīng)營的城市基礎設施、指令特許經(jīng)營者提供公共產(chǎn)品或者服務，但是應當按照特許經(jīng)營協(xié)議的約定給予相應的補償?！冻擎?zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第14 條規(guī)定：“土地使用者應當在簽訂土地使用權出讓合同后六十日內(nèi)，支付全部土地使用權出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權解除合同，并可請求違約賠償。

第三類，行政機關行使優(yōu)益權單方變更、解除行政協(xié)議。《行政協(xié)議司法解釋》進一步明確了單方變更、解除行政協(xié)議案件的審理裁判標準，主要體現(xiàn)為：一是明確將請求撤銷變更、解除行政協(xié)議行為案件作為訴訟種類；二是明確對于行政機關行使優(yōu)益權行為應當進行合法性審查；三是對于行政機關行使優(yōu)益權單方變更、解除行政協(xié)議規(guī)定了不同裁判方式?！缎姓f(xié)議司法解釋》第 16條規(guī)定中的“嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形”是行政機關得以行使優(yōu)益權的情形。此外，《傳統(tǒng)基礎設施領域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則》第18條規(guī)定，PPP 項目融資責任由項目公司或社會資本方承擔，當?shù)卣捌湎嚓P部門不應為項目公司或社會資本方的融資提供擔保。項目公司或社會資本方未按照 PPP 項目合同約定完成融資的，政府方可依法提出履約要求，必要時可提出終止PPP項目合同。第20條規(guī)定，在PPP項目合作期限內(nèi)，如出現(xiàn)重大違約或者不可抗力導致項目運營持續(xù)惡化，危及公共安全或重大公共利益時，政府要及時采取應對措施，必要時可指定項目實施機構等臨時接管項目，切實保障公共安全和重大公共利益，直至項目恢復正常運營。不能恢復正常運營的，要提前終止，并按PPP合同約定妥善做好后續(xù)工作。上述條文也對PPP項目中的行政優(yōu)益權進行了規(guī)定。

（2）三類型之間的關系

第一，行政相對人對此三類行為均可以提起行政訴訟。人民法院對此三類行為均應進行全面合法性審查。

約定變更解除、行使優(yōu)益權變更解除與法定變更解除三類型之間并無必然壁壘。行政機關行使行政優(yōu)益權變更、解除協(xié)議的情形可能在協(xié)議訂立時，作為條款規(guī)定在行政協(xié)議中出現(xiàn)；法定變更、解除的情形也可能作為條款，出現(xiàn)在行政協(xié)議約定中，《行政協(xié)議司法解釋》第15條規(guī)定的“嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形”屬于行政機關行使優(yōu)益權變更、解除行政協(xié)議的情形，同時亦構成原《合同法》第94條第5項兜底條款規(guī)定的“法律規(guī)定的其他情形”。

約定變更解除、法定變更解除以及行使行政優(yōu)益權變更解除都屬于《行政協(xié)議司法解釋》第9條中所規(guī)定的請求判決撤銷或者確認行政行為違法的對象。行政相對人均可以通過提起行政訴訟，請求法院審查行政行為的合法性。人民法院應對此三類行為適用 《行政協(xié)議司法解釋》第 11條進行合法性全面審查，但根據(jù)變更、解除類型的不同，可能會出現(xiàn)適用民事法律的具體條文不同、法律關系要件不同、解除程序不同等情況，應當根據(jù)具體案件的情況進行具體分析。

第二，相對人一方不享有解除協(xié)議的形成權，只享有解除協(xié)議的形成訴權。在民事合同中，解除權是合同當事人可以將合同解除的權利。解除權的行使，產(chǎn)生合同解除的效果。解除權是形成權，不需要對方當事人同意，只需要解除權人單方意思表示，就可以解除合同。但是，即便是在民法上，解除權的行使也并非沒有限制，在涉及國家利益和社會公共利益的情況下，解除權不得行使。例如，2014年《電信條例》規(guī)定，網(wǎng)間互聯(lián)雙方必須在協(xié)議約定或者決定規(guī)定的時限內(nèi)實現(xiàn)互聯(lián)互通。未經(jīng)國務院信息商業(yè)主管部門批準，任何一方不得擅自中斷互聯(lián)互通。行政協(xié)議中，行政相對人解除協(xié)議的途徑與民事合同有顯著的差異。主要是由于以下兩個原因：第一，行政協(xié)議常常涉及國家利益或者社會公共利益，如果行政相對人可以隨意單方解除協(xié)議，同時不再繼續(xù)履行協(xié)議，將可能有損社會公眾利益。第二，由于行政訴訟的原告恒定為行政相對人，如果行政相對人享有單方解除權，單方解除協(xié)議通知到述行政機關后，行政機關將無法提起行政訴訟來確認行政相對人解除行為的效力，只能作出行政決定通過非訴執(zhí)行程序主張下一步的權利。而非訴執(zhí)行并非訴訟程序，對雙方爭議事實無法進行深入審查，如果行政相對人主張已經(jīng)通過行使形成權的方式解除行政協(xié)議，而行政機關主張行政相對人所主張行使的形成權并不符合法律規(guī)定，表面上是行使解除權，實質(zhì)是拒絕履行協(xié)議，則該解除權效力爭議無法在非訴執(zhí)行審查程序中予以解決。因此，行政相對人對于行政協(xié)議沒有單方解除權，只能通過與行政機關達成一致解除協(xié)議，或者提起訴訟請求人民法院解除協(xié)議，即行使形成訴權，這兩種途徑來實現(xiàn)解除行政協(xié)議的目的?！缎姓f(xié)議司法解釋》第 17條對此作出了具體規(guī)定，即原告請求解除行政協(xié)議，人民法院認為符合法律規(guī)定或者約定的解除協(xié)議情形，且不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益的，可以判決解除該協(xié)議。

2.行政優(yōu)益權司法審查的基本思路

（1）行政優(yōu)益權的具體體現(xiàn)

行政協(xié)議中的行政優(yōu)益權主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，監(jiān)督指導權。在行政協(xié)議中，行政主體作為公共利益的代表者對相對人簽訂、履行行政協(xié)議的全過程進行監(jiān)督指導。雖然行政協(xié)議的簽訂，雙方有一定的自主權，但是簽訂行政協(xié)議啟動以及行政協(xié)議的主要內(nèi)容都是由行政主體根據(jù)公共服務的需要事先單方確定的，因此行政機關有權也有義務對相對人的履約行為進行必要的評估與指導。例如，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第21 條規(guī)定，在項目運營過程中，主管部門應當組織專家對獲得特許經(jīng)營權的企業(yè)經(jīng)營情況進行中期評估。

第二，非泝執(zhí)行申請權。如前述及，行政相對人對于變更解除行政協(xié)議僅僅享有形成訴權，只能通過訴訟變更、解除協(xié)議。而行政機關享有形成權，在相對人對其書面決定不申請行政復議或者提起訴訟的情況下，其可以直接申請人民法院強制執(zhí)行。行政協(xié)議相對人經(jīng)催告后不履行，行政機關可以作出要求其履行協(xié)議的書面決定或者作出監(jiān)督履行處理決定，行政協(xié)議相對人收到書面決定后在法定期限內(nèi)未申請行政復議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機關可以向人民法院申請強制執(zhí)行，體現(xiàn)了行政機關簽訂行政協(xié)議所享有的行政優(yōu)益權。

第三，行使優(yōu)益權變更、解除行政協(xié)議。這是指在行政協(xié)議締結后，如果出現(xiàn)行政協(xié)議繼續(xù)履行將嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形，行政主體可以單方變更或者解除行政協(xié)議的權利?！缎姓f(xié)議司法解釋》第16條規(guī)定，在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請求撒銷該行為，人民法院經(jīng)審理認為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失的，判以被告予以補償。被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為存在《行政訴訟法》第70條規(guī)定情形的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以責令被告重新作出行政行為。被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為違法。人民法院可以依據(jù)《行政訴訟法》第73條的規(guī)定判決被告繼續(xù)履行協(xié)議、采取補教措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。

第四，對行政協(xié)議相對人嚴重違約的制裁權。例如，對于某些政府特許經(jīng)營協(xié)議，法律規(guī)定了行政機關對行政協(xié)議相對方違法或重大違約行為可以進行行政處罰。處罰手段包括責令限期改正、撤銷特許經(jīng)營權、罰款等。如《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第53條規(guī)定，特許經(jīng)營者因違反法律、行政法規(guī)和國家強制性標準，嚴重危害公共利益，或者造成重大質(zhì)量、安全事故或者突發(fā)環(huán)境事件的，將被責令改正并依法予以行政處罰；拒不改正、情節(jié)嚴重的，可以終止特許經(jīng)營協(xié)議；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第28條規(guī)定，對以欺騙、賄賂等不正當手段獲得特許經(jīng)營權的企業(yè)，主管部門應當取消其特許經(jīng)營權，并向國務院建設主管部門報告，由國務院建設主管部門通過媒體等形式向社會公開披露。被取消特許經(jīng)營權的企業(yè)在三年內(nèi)不得參與市政公用事業(yè)特許經(jīng)營競標?！冻擎?zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第17條規(guī)定，土地使用者應當按照土地使用權出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營土地。未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。

(2)行使優(yōu)益權變更、解除行政協(xié)議行為的司法審查

關于對行政機關行使優(yōu)益權變更、解除行政協(xié)議的司法審查，存在兩種觀點。第一種觀點是在行政協(xié)議簽訂和履行期間，行政機關享有行政優(yōu)益權，可以單方變更解除協(xié)議。例如、在法國，行政機關可以隨時變更對方當事人的給付范圍，或者擴大其給付義務，或者減少給付義務，對方當事人不能拒絕。行政協(xié)議締結后或者在履行過程中，由于社會情況變更，原來的合同不再符合公共利益的需要，行政機關得隨時解除合同，甚至可以依法單方作出行政強制、行政處罰。尤其是，如果行政機關本身就具有該領域的處罰權，那么其單方變更、解除協(xié)議的權力屬于理所應當具有的。如《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第17條第2款規(guī)定，未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當糾正，并根據(jù)情節(jié)可給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。

第二種觀點是由于我國尚未制定行政程序法，行政機關有可能擴張對公共利益的解釋。因此，行政機關單方變更解除協(xié)議必須有行政法律規(guī)范的依據(jù)，或者涉及重大明顯的國家利益或社會公共利益。如果法律法規(guī)中規(guī)定，行政機關變更、解除協(xié)議必須經(jīng)過雙方協(xié)商一致或者必須經(jīng)由協(xié)議約定，則應當從其規(guī)定。例如，《政府采購法》第 50條規(guī)定：“政府采購合同的雙方當事人不得擅自變更、中止或者終止合同。政府采購合同繼續(xù)履行將損害國家利益和社會公共利益的，雙方當事人應當變更、中止或者終止合同。有過錯的一方應當承擔賠償責任，雙方都有過錯的，各自承擔相應的責任?！薄痘A設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第37條規(guī)定“在特許經(jīng)營協(xié)議有效期內(nèi)，協(xié)議內(nèi)容確需變更的，協(xié)議當事人應當在協(xié)商一致基礎上簽訂補充協(xié)議。如協(xié)議可能對特許經(jīng)營項目的存續(xù)債務產(chǎn)生重大影響的，應當事先征求債權人同意”。此外，如果地方政府頒布了行政程序規(guī)定或者政府合同規(guī)定，人民法院在審理行政協(xié)議案件時應當予以參照。

我們同意第二種觀點，公共利益是一個模糊的概念，行政機關可能會濫用自由裁量，可能會混淆自身利益與公共利益，置行政協(xié)議相對人于不利地位。人民法院對行政機關行使行政優(yōu)益權變更解除協(xié)議行為的審查，除了對被告訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行政是否具有法定職權、是否濫用職權、適用法律法規(guī)是否正確；是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應法定職責等方面進行合法性審查外，還應當以程序上和實體上嚴格進行司法審查，避免以公共利益為由濫用行政優(yōu)益權，侵害的協(xié)議相對人的合法權益。

行政機關行使優(yōu)益權變更、解除行政協(xié)議，程序上應當遵循以下原則：

第一，應當說明理由。除屬于不言而喻外，應附以程序上或其他理由的簡單說明，即行政機關在行使單方變更解除權前，應當告知行政協(xié)議相對人變更解除的原因、依據(jù)、內(nèi)容、補償?shù)仁马?。行政協(xié)議相對人可以提出自己的意見和申辯，行政機關應當記錄在案并作出答復，除非事態(tài)緊急不立即變更或解除協(xié)議將使公益嚴重受損，否則行政機關應當事前告知并聽取意見。如果行政機關變更、解除行政協(xié)議，會影響到相對人重大權益的，行政機關還應當進行聽證。

第二，書面送達原則，即行政機關的變更、解除決定應當以書面送達相對人。《德國聯(lián)邦行政程序法》第57條規(guī)定，合同的變更、終止等都需要采取書面方式。行政機關變更、解除行政協(xié)議的決定以及對行政協(xié)議相對人的告知、答復等都應當以書面的形式作出。若遇緊急情況無法以書面作出，則允許行政機關先以口頭方式作出，嗣后再以書面方式補正，并記錄在案，變更、解除協(xié)議效力自變更解除的文書送達當事人時始生效力。書面送達原則的目的是防止行政機關事后反言且利于行政協(xié)議相對人權利救濟，否則實踐中，行政機關變更、解除協(xié)議的意思表示可能與拒絕履行協(xié)議之間的行為難以進行區(qū)分。尤其對于變更、解除行政協(xié)議行為的起訴，適用起訴期限，如果行政機關不以書面形式送達相對人，可能給相對人主張權利造成阻礙。此外，行政機關在作出變更、解除決定時，還應當告知對方提起復議或者訴訟的救濟渠道。

行政機關行使優(yōu)益權變更、解除行政協(xié)議，實體上應當遵循以下原則：

第一，損害最小原則。單方解除、變更權的行使，應當遵循損害最小原則，體現(xiàn)在對行政協(xié)議權利義務的調(diào)整應限于必要范圍內(nèi)。首先，如果國家利益和公共利益受損輕微，即不符合《行政協(xié)議司法解釋》規(guī)定的“嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形”。行政機關直接行使單方變更解除權，應視為缺乏相關證據(jù)；其次，如果行政機關能夠通過與相對人簽訂補充協(xié)議或者達成一致變更協(xié)議內(nèi)容的方式實現(xiàn)協(xié)議目的，彌補國家利益和公共利益損失的，行政機關不應當直接解除行政協(xié)議；最后，如果解除行政協(xié)議一部分非主要內(nèi)容就能使協(xié)議其他主要部分繼續(xù)履行，并防止國家利益和公共利益受損時，行政機關不應當直接解除整個行政協(xié)議，否則有違損害最小原則。

第二，鼓勵交易原則。鼓勵交易原則，是指法律鼓勵交易各方當事人達成協(xié)議并履行，這一目標體現(xiàn)在很多方面。首先，鼓勵當事人簽訂合法的行政協(xié)議。在合理范圍內(nèi)，最大可能地予以維護、努力促進行政協(xié)議的成立并生效，尊重當事人使行政協(xié)議有效的意志，例如，《行政協(xié)議司法解釋》第12條第3款規(guī)定：“行政協(xié)議無效的原因在一審法庭辯論終結前消除的，人民法院可以確認行政協(xié)議有效。”其次，從嚴認定協(xié)議無效。例如，《行政協(xié)議司法解釋》第22 條規(guī)定，原告以被告違約為由請求人民法院判令其承擔違約責任，人民法院經(jīng)審理認為行政協(xié)議無效的，應當向原告釋明，原告經(jīng)釋明后拒絕變更訴訟請求的，人民法院可以判決駁回其訴訟請求。再次，對解除協(xié)議的形成權規(guī)定限制條件。解除協(xié)議實質(zhì)就是消滅一項交易，很多時候會造成財產(chǎn)損失和社會資源的浪費，根據(jù)原《合同法》的規(guī)定，只有在一方構成根本違約時才能宣告解除此議，從而限制合同因違約而解除，有利于鼓勵交易。最后，允許行政協(xié)議漏洞填補和適當?shù)膮f(xié)議解釋。對于行政協(xié)議的非必備條款，沒有約定或約定不明確不影響行政協(xié)議成立。

第三，信賴利益保護原則。信賴利益保護原則是行政協(xié)議履行的基本原則，信賴利益保護原則不僅體現(xiàn)在限制行政機關單方解除、變更權的不當行使上，還體現(xiàn)在填補單方解除、變更權行使所造成的信賴利益損害上。行政協(xié)議相對人出于對行政主體的信任與其締結行政協(xié)議，不能讓相對人因其信賴而遭受不合理的損失。因此，行政機關單方變更解除行政協(xié)議，應當充分補償行政協(xié)議相對人。我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第146條第1款、第2款規(guī)定，行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得于必要范圍內(nèi)調(diào)整契約內(nèi)容或終止契約。前項之調(diào)整或終止，非補償相對人因此所受之財產(chǎn)上損失，不得為之。法國行政法院也確立了財物平衡原則以完整補償相對人的損失，即如果行政機關單方變更行政協(xié)議從而增加了相對方的履約成本，行政機關應當予以補償，以保持雙方簽訂行政協(xié)議時所安排的財物平衡?！缎姓f(xié)議司法解釋》第16條規(guī)定，人民法院對行政機關行使優(yōu)益權變更、解除行政協(xié)議行為進行司法審查，如果該行為合法，則應當判決行政機關對行政相對人受到的損失進行補償。

三、審查模式

《行政協(xié)議司法解釋》中既規(guī)定了當事人可以對行政機關單方變更、解除協(xié)議的行為提起訴訟，又規(guī)定了當事人可以請求判決行政機關按照行政協(xié)議約定履行協(xié)議。那么，關于協(xié)議履行過程中，行政機關以決定形式單方變更、解除行政協(xié)議，相對人提起履約之訴，人民法院是否應在履約之訴一案中一并對該行政機關單方變更、解除行政協(xié)議行為的合法性進行審查，有以下兩種不同觀點：

一種觀點是協(xié)議履行過程中，行政機關作出單方變更、解除行政協(xié)議的決定，當事人提起履約之訴，人民法院應當向其釋明并指導當事人變更訴訟請求，如果當事人拒絕變更，應裁定駁回起訴。理由如下：第一，行政機關作出單方變更、解除行政協(xié)議決定，該決定一經(jīng)作出就改變了原有的法律關系，履約之訴應以確認之訴作為前提，因此如果不確定該變更、解除決定的合法性，人民法院則無法就履約之訴作出裁判；第二，當事人可能同時向人民法院提起行為之訴及履約之訴，如果不明確先行審理行為之訴的審理原則，則兩個訴訟的結果可能會出現(xiàn)矛盾沖突，減損司法公信力；第三，行為之訴和履約之訴訴訟類型不一致，法律規(guī)范、法律要件、舉證責任均存在不同，加之部分地區(qū)法官審判能力有限，在一個訴中無法得到有效解決。

第二種觀點是協(xié)議履行過程中，作為協(xié)議主體的行政機關以決定形式單方變更、解除行政協(xié)議，應當視為否定協(xié)議效力的行為，當事人提起履約之訴，人民法院應當在履約之訴—案中同時對于該決定的合法性進行審查。

我們同意第二種觀點，在行政機關以決定形式單方變更、解除協(xié)議的情況下，應根據(jù)當事人不同的訴訟請求，明確不同的訴訟類型，確定審理對象。如果當事人對于行政機關變更、解除行政協(xié)議的行為提起訴訟，是行為之訴，當事人可以請求判決撤銷行政機關變更、解除行政協(xié)議的行為，也可以請求確認該行政行為違法。如果當事人請求判決行政機關依法履行或者按照協(xié)議約定履行義務，請求判決行政機關賠償或者補償，是履約之訴。作為協(xié)議主體的行政機關以決定形式單方變更、解除行政協(xié)議，應當視為否定協(xié)議效力的行為，人民法院應當在履約之訴一案中同時對于該決定的合法性進行審查，而不應以有生效行政決定改變原協(xié)議為由駁回起訴，也不應指導當事人對于單方變更、解除協(xié)議的決定另行提起訴訟從而裁定駁回起訴。具體而言有以下幾點：

第一，合法性審查是人民法院的法定職權?！缎姓V訟法》第6條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對行政行政是否合法進行審查。對于行政協(xié)議履行中行政機關的單方變更、解除決定，人民法院可 以在履約之訴中審查其合法性。即使行政機關沒有做出單方變更、解除行為，相對人提起履約之訴，該給付之訴也蘊含著確認之訴，即人民法院判決違約責任系以確認行政協(xié)議有效作為前提。因此，行政機關單方變更、解除行政決定并非人民送法院審查履約之訴的障礙。

第二，訴訟經(jīng)濟原則。首先，避免循環(huán)訴訟。如果相對人想實現(xiàn)履約之訴，需先行通過訴訟審查行政決定的合法性，則行政機關可能在履約過程中隨意不斷作出變更、解除協(xié)議的行政決定，行政協(xié)議的履約之訴就沒有實際生命力。其次，避免將法律關系拆解成零散的行為。在行政協(xié)議關系中，行政機關為履行協(xié)議約定的給付義務或者附隨義務，可能做出很多行為，由其行為引起的爭議可以認定為行政協(xié)議爭議，應通過履約之訴一并解決，不宜逐一就單獨的行為單獨起訴、單獨受理、單獨審理，否則會導致人民法院對每一個單獨行為的審查結論都可能無法就當事人在整體行政協(xié)議法律關系中的權利義務作出判斷和調(diào)整。

第三，有利于保護當事人實質(zhì)權益。實踐中，行政機關變更、解除協(xié)議的意思表示有可能實際是拒絕履行協(xié)議的表現(xiàn)形式；原告起訴的實際目的也往往并非撤銷被訴行政行為，而是通過撤銷解除、變更行為實現(xiàn)行政協(xié)議的繼續(xù)履行，或者通過行為之訴附帶的給付之訴獲得行政賠償或補償。因此，通過履約之訴一并審查更有利于保護當事人的實質(zhì)利益，人民法院不應以已經(jīng)存在變更、解除行為為由拒絕回應當事人提出的履約訴訟請求，也不應以“行為一訴”作為理由裁定駁回起訴。

第四，避免以單方行政行為取代合意?！兜聡?lián)邦行政程序法》第54條規(guī)定，行政機關尤其可以與擬作出行政行為的相對人，以簽訂公法合同代替行政行為的作出；我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第136 條也規(guī)定了行政機關可以與相對人簽訂行政和解協(xié)議以替代行政處分。因此，行政機關與相對人簽訂協(xié)議的目的本身就是以行政協(xié)議代替單方高權行政行為，如果允許行政機關在協(xié)議履行過程中，隨意作出單方行政行為變更、解除行政協(xié)議，而當事人又無法提起履約之訴，將有悖簽訂行政協(xié)議的初衷和目的，也不符合建設誠信政府、法治社會的需要。