一、第一種思路和路徑：由國(guó)務(wù)院先行制定終身教育行政法規(guī)

鑒于終身教育立法，不管在終身教育的法理認(rèn)知方面，還是立法原則與法律位階方面，都存在不少爭(zhēng)議，可能難以一時(shí)達(dá)成共識(shí)。在這種情況下，本著從實(shí)際出發(fā)、穩(wěn)步有序推進(jìn)的原則，建議由國(guó)務(wù)院制定《終身教育促進(jìn)條例》。根據(jù)憲法和法律，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，這是國(guó)務(wù)院履行憲法和法律賦予職責(zé)的重要形式。按照我國(guó)的法律體系，行政法規(guī)也是法律體系的重要構(gòu)成要素，是將法律規(guī)定的相關(guān)制度具體化，是對(duì)法律的細(xì)化和補(bǔ)充。這樣做的好處在于：

一是在現(xiàn)行的法律體系框架下，按照位于《教育法》下位的立法思路，制定終身教育促進(jìn)條例，避免了和《教育法》的規(guī)范主體和主要內(nèi)容發(fā)生矛盾沖突，較好地處理了教育基本法與政府行政法規(guī)的關(guān)系，立法程序上也可以減少一些環(huán)節(jié)。

二是通過(guò)制定與實(shí)施終身教育促進(jìn)條例，既可以發(fā)揮推進(jìn)終身教育、終身學(xué)習(xí)的積極作用，又可以創(chuàng)造一個(gè)邊實(shí)踐邊探討的過(guò)程與機(jī)會(huì)，有利于在實(shí)踐中達(dá)成共識(shí)，為下一步終身教育立法打下較好基礎(chǔ)。

三是這個(gè)終身教育促進(jìn)條例，也可以有所建樹(shù)。根據(jù)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的精神，終身教育促進(jìn)條例的重點(diǎn)，應(yīng)放在成人繼續(xù)教育和不同教育類型之間的溝通銜接等薄弱甚或空白的領(lǐng)域，從而體現(xiàn)終身教育促進(jìn)條例的針對(duì)性和創(chuàng)新性，為下一步終身教育立法積淀和拓展新的內(nèi)涵。

二、第二種思路和路徑：按照《教育法》下位法的立法思路，制定終身教育法

理由是什么呢？學(xué)者靳瀾濤指出，終身教育的立法范疇固然需要立足于學(xué)理定義，但二者還是應(yīng)該有所區(qū)別。作為理論概念的終身教育帶有哲學(xué)意義的終極性，從理論上看，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)上述特征有所體現(xiàn)，然而這種最廣義的“大教育”定義，對(duì)于終身教育的專門(mén)立法并不現(xiàn)實(shí)。廣義的終身教育更多地作為一種貫穿于教育體系的理念存在，而立法調(diào)整的對(duì)象必須是特定的某類社會(huì)關(guān)系，價(jià)值理念僅僅適宜成為立法目標(biāo)或原則，它們可以通過(guò)納入總則的形式或滲透在制度設(shè)計(jì)之中得到文本呈現(xiàn)，但為此制定專門(mén)性法律并不現(xiàn)實(shí)。

按照這種對(duì)終身教育理念與立法實(shí)踐有所區(qū)別的思路，制定終身教育法，置于《教育法》下位，遵循教育法的基本原則和基本精神，不致發(fā)生矛盾與沖突；同時(shí)，選擇教育法及教育領(lǐng)域現(xiàn)有的單行法沒(méi)有涉及或涉及較少，不夠具體或不夠明確的那些部位，作為終身教育立法重點(diǎn)。目前大家比較公認(rèn)的，就是成人繼續(xù)教育（包括社區(qū)教育、老年教育等），以及正規(guī)教育、非正規(guī)教育與非正式學(xué)習(xí)之間的學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、銜接、轉(zhuǎn)換。這樣做，和 2015 年新修訂的《教育法》規(guī)定，要“促進(jìn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接，推動(dòng)全民終身學(xué)習(xí)”等新內(nèi)容新精神也完全一致，同時(shí)又作了具體的補(bǔ)充與拓展。

考慮到終身教育作為各級(jí)各類教育的理論指導(dǎo)與方向引領(lǐng)，終身教育法應(yīng)在總則中，明確以下三點(diǎn)原則性內(nèi)容：

一是正本清源，明確界定終身教育概念：“終身教育是貫穿人的一生、涉及社會(huì)生活各個(gè)方面的連續(xù)性教育。”這是原則，必須堅(jiān)持，不可動(dòng)搖，更不可否認(rèn)。這也是糾正目前在一些地方，將終身教育變成成人繼續(xù)教育代名詞的誤讀誤導(dǎo)。

二是應(yīng)該明確指出：“終身教育是各級(jí)各類教育改革發(fā)展的指導(dǎo)原則。各級(jí)各類學(xué)校教育應(yīng)當(dāng)在終身教育理念指導(dǎo)下，深化教育教學(xué)改 革，培養(yǎng)學(xué)生樹(shù)立終身學(xué)習(xí)的理念和習(xí)慣，學(xué)會(huì)認(rèn)知，學(xué)會(huì)做事，學(xué)會(huì)合作，學(xué)會(huì)發(fā)展，促進(jìn)自身終身學(xué)習(xí)和人格完善?！本褪钦f(shuō)，學(xué)校教育也必須接受終身教育思想的指導(dǎo)，而不要自外于或游離于終身教育之外，特別是對(duì)學(xué)生的培養(yǎng)，這里應(yīng)給出一個(gè)原則性、導(dǎo)向性的指引。

三是指明適用范圍：“ 鑒于國(guó)家已經(jīng)頒布《教育法》，以及在義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育等方面，制定了比較健全的單行法律，根據(jù)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的原則，本法重點(diǎn)規(guī)定成人繼續(xù)教育，以及正規(guī)教育與非正規(guī)教育、非正式學(xué)習(xí)等各種不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接?！?/p>

按照這樣的立法思路與立法原則，可以較好地處理終身教育法與教育法的立法原則和法律位階之間的關(guān)系，在法律內(nèi)容方面，也具有強(qiáng)弱項(xiàng)補(bǔ)短板填空白的積極作用，仍然不失為終身教育立法的一種智慧之舉、創(chuàng)新之舉。