4月26日，聯(lián)合國大會協(xié)商一致通過一項(xiàng)題為“在安全理事會發(fā)生投否決票情況時進(jìn)行大會辯論的長期授權(quán)”的決議草案。這項(xiàng)立即生效的決議規(guī)定，如果聯(lián)合國安理會常任理事國中的任何一個或多個在安理會使用否決權(quán)，聯(lián)大將在10日內(nèi)自動召開會議，所有成員國可以對行使否決權(quán)的行動進(jìn)行審查和評論。由于常任理事國經(jīng)常使用否決權(quán)，安理會的權(quán)威性和有效性嚴(yán)重受損。近10年來，大國分歧不斷加劇，俄烏沖突更是凸顯了安理會在和平與安全問題上的有限作為。聯(lián)大這項(xiàng)決議的出臺表明會員國決心改變安理會目前的效能不足和合法性赤字。

    本文從安理會權(quán)威的合法性基礎(chǔ)出發(fā)，對其改革原則進(jìn)行了對比分析。研究發(fā)現(xiàn)，不同陣營對于如何提升安理會的權(quán)威存在著明顯的分歧，這其中存在一個理念之爭。大國協(xié)調(diào)視角將安理會視為大國俱樂部，安理會目標(biāo)是確保這一精英集團(tuán)內(nèi)國家間的政策協(xié)調(diào)及關(guān)系穩(wěn)定。代表機(jī)構(gòu)視角則認(rèn)為安理會應(yīng)當(dāng)被視為一個代表機(jī)構(gòu)，這一視角反對大國，尤其是美國繼續(xù)扮演或者應(yīng)當(dāng)扮演國際體系“看管人”的角色。對安理會權(quán)威合法性基礎(chǔ)的不同認(rèn)識，引發(fā)出對安理會改革原則的不同主張。效力原則基于將安理會視為大國協(xié)調(diào)的認(rèn)識，強(qiáng)調(diào)安理會應(yīng)當(dāng)反映國際權(quán)力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)，吸納新興大國成為常任理事國。代表性原則主張，安理會成員國的組成必須更具代表性，要求所有成員國均獲得合理參與安理會決策的權(quán)利。從現(xiàn)實(shí)來看，美國應(yīng)對安理會改革的政策正是基于效力原則。作者強(qiáng)調(diào)，效力原則有利有弊，一方面雖然能夠保證必要的效率和執(zhí)行能力，另一方面，效力原則已經(jīng)成為美國等國家企圖限制安理會擴(kuò)大以及選擇性地支持個別發(fā)達(dá)國家進(jìn)一步擴(kuò)大其在安理會中的主導(dǎo)權(quán)的理論依據(jù)。最近通過的這份決議很可能會成為聯(lián)合國改革進(jìn)程中的重大一步，其后續(xù)動向值得持續(xù)關(guān)注。歐亞系統(tǒng)科學(xué)研究會特編發(fā)此文，供讀者思考。文章原刊于《上海市社會科學(xué)界第十五屆學(xué)術(shù)年會文集（2017年度）》，僅代表作者本人觀點(diǎn)。

聯(lián)合國安理會權(quán)威的合法性基礎(chǔ)

與改革的原則之爭

文｜毛瑞鵬

來源｜上海市社會科學(xué)界第十五屆學(xué)術(shù)年會文集

▲ 圖源：聯(lián)合國。

在聯(lián)合國安理會改革問題上，一個重要的現(xiàn)象是，不同陣營盡管所持立場不同甚至截然對立，卻均以提升安理會的“合法性”來為自已的主張辯護(hù)。這反映出，一方面，各國普遍認(rèn)為安理會的權(quán)威面臨著挑戰(zhàn)，需要加以改革；另一方面，不同陣營對于如何提升安理會的權(quán)威卻存在著明顯的分歧。主要陣營之間圍繞改革方案與提升安理會權(quán)威之間的關(guān)系展開的論辯已經(jīng)構(gòu)成了安理會改革的理念之爭。理念之爭服務(wù)于并先行于各陣營之間的權(quán)力和利益之爭。厘清圍繞改革的理念爭論是理解安理會改革進(jìn)程的基礎(chǔ)。

 1   安理會權(quán)威的合法性基礎(chǔ)

安理會權(quán)威的合法性基礎(chǔ)是《聯(lián)合國憲章》。憲章第二十四條第一款明確規(guī)定，“各會員國將維持國際和平及安全之主要責(zé)任授予安全理事會”。然而在實(shí)踐中安理會權(quán)威又依賴于聯(lián)合國會員國對其的認(rèn)同和支持，其中決策機(jī)制是影響會員國認(rèn)同的重要因素。

首先，安理會的權(quán)威體現(xiàn)為它具有賦予成員國的行動合法性的獨(dú)特地位。美國學(xué)者伊尼斯·克勞德（Inis Claude）在1966年撰文分析了聯(lián)合國具有的“集體合法化”（collective legitimation）功能。他觀察到，國家將安理會看作是合法的，并因此將它們所承擔(dān)的義務(wù)視為是可接受的和正確的。換言之，安理會具有了賦予或拒絕賦予行為體及其決定合法性的權(quán)力。而伊恩·赫德更表示相信，聯(lián)合國的權(quán)力主要不在于應(yīng)用物質(zhì)權(quán)力改變國家的行為，而在于賦予或保留國際共同體對國家及其行為的合法性的能力，安理會被授權(quán)代表國際共同體發(fā)言和行動，它在言行上就擁有了比單個安理會成員國更大的力量。

其次，安理會權(quán)威合法性的充裕程度并非是固定不變的。美國學(xué)者馬丁·賓德（Martin Binder）和莫尼卡·休佩爾（Monika Heupel）提出國際組織的合法性來源包括三個方面：法律合法性、程序合法性與績效合法性。法律合法性關(guān)注國際組織是否嚴(yán)格遵守了成員國對其的授權(quán)。程序合法性包括了四個方面的指標(biāo)：參與、透明、問責(zé)制、大國主導(dǎo)。就安理會而言，其中參與是指非常任理事國成員參與安理會正式?jīng)Q策制定的能力；透明是指非常任理事國和非安理會成員國跟蹤議程設(shè)置和決策制定的機(jī)會；問責(zé)是指非安理會成員或者聯(lián)合國大會使安理會對其負(fù)責(zé)的機(jī)會；大國主導(dǎo)是指安理會中的權(quán)力失衡問題，尤其是否決權(quán)問題。績效合法性則認(rèn)為，一個國際組織的合法性取決于實(shí)現(xiàn)其宗旨的能力。國際組織的創(chuàng)建都有一個特定的目標(biāo)；如果它們沒有完成目標(biāo)或如果造成了負(fù)面的影響，將不被視為合法。評估國際組織績效的最明顯的方式是考察國際組織是否完成了它的授權(quán)。馬丁·賓德等人在分析了聯(lián)合國成員國關(guān)于安理會年度報(bào)告的評論后得出結(jié)論，成員國對安理會的負(fù)面評價遠(yuǎn)超過對其的正面評價。他們提出，安理會的合法性赤字主要來自于成員國對其決策程序的不滿，以及安理會在有效執(zhí)行決定方面的缺陷，相比之下，安理會是否遵守了其法律授權(quán)則沒有得到多少關(guān)注。

安理會程序機(jī)制與其權(quán)威之間存在著緊密的聯(lián)系。加強(qiáng)安理會的權(quán)威要求對安理會決策機(jī)制進(jìn)行改革。當(dāng)安理會的決策機(jī)制被普遍相信不合理時，它的決定的權(quán)威性也必然大打折扣。這也得到了聯(lián)合國成員國在安理會改革問題上的立場的印證。法國時任總統(tǒng)薩科齊在第六十四屆聯(lián)合國大會上就稱，安理會改革“關(guān)系到聯(lián)合國的合法性。要么聯(lián)合國實(shí)行改革，提高合法性；要么改革失敗，決策活動將移至聯(lián)合國之外”。南非總統(tǒng)祖馬在同一屆聯(lián)大上也指出，“如果不改革安全理事會”，“安理會各項(xiàng)決定的合法性將繼續(xù)受到質(zhì)疑”。

再次，提升安理會權(quán)威合法性基礎(chǔ)的路徑因?qū)Π怖頃牟煌J(rèn)識而存在明顯差異。大國協(xié)調(diào)視角和代表機(jī)構(gòu)視角是看待安理會所扮演角色以及它與聯(lián)合國廣大會員國間關(guān)系的兩種主要視角。

大國協(xié)調(diào)視角將安理會視為大國俱樂部，安理會的基礎(chǔ)和核心目標(biāo)是確保這一精英集團(tuán)內(nèi)國家間的政策協(xié)調(diào)及關(guān)系穩(wěn)定。根據(jù)大國協(xié)調(diào)視角，安理會常任理事國所代表的大國之間的全體一致被視為是“聯(lián)合國的法律和道德基礎(chǔ)”?？陀^的說，聯(lián)合國創(chuàng)建時主要將安理會定位為扮演大國協(xié)調(diào)的功能。新加坡外交官馬凱碩（Kishore Mahbubani）就表示，聯(lián)合國建立之初，安理會的主要功能是大國協(xié)調(diào)，即確認(rèn)五個常任理事國的大國地位，賦予其否決權(quán)，從而確保聯(lián)合國不采取與任何一個常任理事國相沖突的行動。之所以如此，是由于聯(lián)合國的主要設(shè)計(jì)者美國總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福相信大國間的一致是實(shí)現(xiàn)持久和平的關(guān)鍵。澳大利亞學(xué)者賽賓·哈斯勒（Sabine Hassler）也認(rèn)為，聯(lián)合國創(chuàng)立時，安理會的定位是“大國的馬基雅維利式協(xié)調(diào)”。美國學(xué)者戴維·博斯科（David Bosco）提出，安理會被理解為一個政治驅(qū)動的協(xié)商機(jī)構(gòu)，關(guān)注安理會決策對常任理事國間關(guān)系的影響。我國學(xué)者劉從德等同樣認(rèn)為，聯(lián)合國權(quán)力的核心是一種由五個常任理事國構(gòu)成的“五國均勢機(jī)制”。這一將大國置于優(yōu)先位置的原則可以追溯到拿破侖戰(zhàn)爭后確立的歐洲協(xié)調(diào)機(jī)制，當(dāng)時大國與其他國家之間的區(qū)別首次在國際外交實(shí)踐中受到重視。大國被認(rèn)為對歐洲體系具有總體利益，而其他國家則僅具有本國或地區(qū)利益。大國優(yōu)先原則在第一次世界大戰(zhàn)后國際聯(lián)盟行政院的結(jié)構(gòu)安排上也得到應(yīng)用。主要盟國和參戰(zhàn)國成為國聯(lián)行政院的常任理事國。在1945年舉行的舊金山會議上，墨西哥代表提出應(yīng)當(dāng)明確常任理事國與非常任理事國之間的區(qū)別。墨西哥提出應(yīng)將安理會常任理事國界定為那些“對維持和平負(fù)有最大責(zé)任”的國家。盡管這一提案最終沒有被接受，但是它仍然反映出聯(lián)合國創(chuàng)建時人們對常任理事國與大國之間的關(guān)聯(lián)性的理解。

與之形成鮮明對比的看法是，安理會應(yīng)當(dāng)被視為一個代表機(jī)構(gòu)。這一視角反對大國，尤其是美國繼續(xù)扮演或者應(yīng)當(dāng)扮演國際體系“看管人”的角色。這一認(rèn)識得到一些學(xué)者和國家的支持。約翰·范·奧德納（John Van Oudenaren）認(rèn)為，從根本上說，安理會改革爭論的基礎(chǔ)至少部分是，大國對于國際體系的特殊責(zé)任在多大程度上能夠繼續(xù)作為國際秩序的組織原則。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，安理會更加明顯地轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€旨在解決全球安全問題的機(jī)構(gòu)。安理會封閉性的決策機(jī)制對于參與型全球治理具有不利的影響。為此，牙買加副總理兼外交和外貿(mào)部部長肯尼思·鮑就指出：“如果安全理事會依舊是一個排他性俱樂部，無法代表聯(lián)合國廣大會員國的利益，多邊主義也將無法運(yùn)作?！蓖瑫r在一些國家看來，安理會非常任理事國由普遍性機(jī)構(gòu)——聯(lián)合國大會——選舉產(chǎn)生這一規(guī)定也表明，“安全理事會在很大程度上是來源于大會的一個代表機(jī)構(gòu)”。

兩種視角對如何提高安理會權(quán)威提出了不同的要求。從大國協(xié)調(diào)的視角來看，判定安理會成功與否將取決于：第一，它能否調(diào)和國際體系中的大國間的關(guān)系，為這些國家間的和平與穩(wěn)定發(fā)揮積極的影響；第二，它能否促進(jìn)大國對現(xiàn)有國際秩序的認(rèn)同，從而防止其試圖挑戰(zhàn)現(xiàn)有的秩序。保羅·肯尼迪就表示：“聯(lián)合國創(chuàng)立者有一條約定俗成的規(guī)矩，那就是大國一定要以某種方式接受一些特權(quán)，以免它們像20世紀(jì)二三十年代那樣離開這一國際組織或成為其阻礙?！比欢鴱拇頇C(jī)構(gòu)的視角來看，當(dāng)安理會的決議和行動逐漸不再被相信能夠代表聯(lián)合國會員國維護(hù)國際和平與安全時，便會引發(fā)合法性危機(jī)。當(dāng)原有的權(quán)威面臨著不再被接受的風(fēng)險，合法性所產(chǎn)生的遵從拉力也相應(yīng)地下降直至消失。冷戰(zhàn)后，安理會的權(quán)威正在遭受一系列的挑戰(zhàn)。隨著世界大戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)威脅降低，以及國際發(fā)展、人道主義危機(jī)、地區(qū)沖突等議題重要性的持續(xù)上升，國際社會尤其是中小國家對安理會的權(quán)力不平衡以及大國在安理會的特權(quán)地位越來越不滿。聯(lián)合國創(chuàng)建時確立的大國優(yōu)先原則受到日益強(qiáng)烈的挑戰(zhàn)。聯(lián)合國大學(xué)研究人員拉梅什·塔庫爾（Ramesh Thakur）2004年11月18日在南非安全研究所的報(bào)告中就表示表示，“由于安理會越來越無法代表國際社會，它的合法性日益模糊”；“隨著合法性受到侵蝕，安理會規(guī)范成員國行為的能力也受到削弱。那些不再視聯(lián)合國為國際共同體的可信聲音的人將簡單地忽視它的決定”。

 2   安理會改革的原則之爭

對安理會權(quán)威合法性基礎(chǔ)的不同認(rèn)識，引發(fā)出對安理會改革原則的不同主張。在很多時候，代表性與效力經(jīng)常被混合在一起論證安理會改革的方向。例如，203年聯(lián)合國時任秘書長科菲·安南在聯(lián)合國大會的演講中表示：“安理會急需通過展現(xiàn)具有有效地應(yīng)對極為困難的議題的能力，和通過更加廣泛地代表國際社會及今天的地緣政治現(xiàn)實(shí)，來重新得到成員國和世界輿論的信任?！币恍┏蓡T國也表達(dá)了非常一致的看法：“要使安理會保持其獨(dú)有的合法性，就應(yīng)使其更廣泛地代表整個國際社會并更能反映當(dāng)今的地緣政治現(xiàn)實(shí)?！?/span>

值得注意的是，效力原則常常以提升安理會代表性的形式出現(xiàn)，代表性原則也常常強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)安理會效力的重要性。盡管在安理會的實(shí)際運(yùn)作中，代表性與效力通常都是不可或缺的，然而，在論證改革的主張時，兩者之間的區(qū)別卻仍然是明顯的。

效力原則更多基于將安理會視為大國協(xié)調(diào)的認(rèn)識，強(qiáng)調(diào)安理會應(yīng)當(dāng)反映國際權(quán)力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)，吸納新興大國成為常任理事國。在安理會改革的爭論中，效力原則主張：安理會的合法性主要不是取決于參與決策的成員國的廣泛代表性，而是取決于安理會能否有效地完成《聯(lián)合國憲章》的授權(quán)。效力原則的擁護(hù)者認(rèn)為：“安理會改革的根本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步增強(qiáng)其有效性（effectiveness）。”荷蘭首相鮑肯內(nèi)德2010年在聯(lián)大表示，“一個組織無論多么具有代表性，如果不能取得足夠的成果，它也就失去存在的意義”?！昂商m政府堅(jiān)信，聯(lián)合國能夠提高其有效性和果斷性，并因此提高其合法性和公眾支持度”。

美國學(xué)者愛德華·勒克就主張安理會改革應(yīng)當(dāng)遵循效力原則。他表示，聯(lián)合國的締造者所要強(qiáng)調(diào)的是安理會的執(zhí)行能力，威脅使用《聯(lián)合國憲章》第七章規(guī)定的強(qiáng)制措施的可信性，以及大國間的一致；在舊金山會議上，主權(quán)平等原則是一個法律上，而不是政治上的術(shù)語，指的是在國際法下的平等狀態(tài)，而不是投票權(quán)或者代表權(quán)的平等。他表示確信，“聯(lián)合國的締造者會反對那些使安理會變得更加民主、更具代表性和更加平等的主張”?？傊?，在勒克看來，許多依據(jù)民主、代表性和地域平等標(biāo)準(zhǔn)提出的擴(kuò)大安理會的主張是與聯(lián)合國創(chuàng)始時的本意相違背的，安理會的合法性主要來源于結(jié)果而非過程，如果需要從兩者中作出選擇，締造者無疑會優(yōu)先選擇結(jié)果。

在此基礎(chǔ)上，效力原則相信，應(yīng)當(dāng)基于候選國的能力和貢獻(xiàn)實(shí)現(xiàn)安理會的擴(kuò)大，從而增強(qiáng)安理會落實(shí)決議的能力和提升其合法性。正是從后者出發(fā)，一些國家提出安理會已經(jīng)不再充分代表那些最有能力維持國際和平與安全的國家。按照這種觀點(diǎn)，聯(lián)合國創(chuàng)建時，安理會常任理事國的合法性來源于贏得戰(zhàn)爭，而現(xiàn)在這一席位的合法性更多地歸屬于那些能夠避免或結(jié)束戰(zhàn)爭的國家。因此，安理會常任理事國席位應(yīng)當(dāng)反映1945年以來經(jīng)濟(jì)和政治影響以及權(quán)力方面發(fā)生的全球轉(zhuǎn)變，給與那些“對世界事務(wù)有重大影響的國家”。

與效力原則不同，代表性原則主張，《聯(lián)合國憲章》第二十四條第一款規(guī)定安理會執(zhí)行職務(wù)時代表全體會員國，所以這一機(jī)構(gòu)的成員組成必須更具代表性，以使其行動更為合法。“增進(jìn)安理會的代表性，按照《憲章》第二十四條所包含的精神，實(shí)際上是一項(xiàng)不言而喻的要求，因?yàn)樵摋l規(guī)定，安理會在履行它的職務(wù)時，是代表所有會員國”?！鞍怖頃Y(jié)構(gòu)的民主化，將進(jìn)一步鼓勵會員國更積極地參與安理會的工作，并將加強(qiáng)執(zhí)行安理會決議的道義基礎(chǔ)?！贝硇栽瓌t主要是將安理會視為一個代表機(jī)構(gòu)，主張聯(lián)合國全體會員國尤其是中小國家獲得更多的機(jī)會參與安理會的決策，反對軍事和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國利用改革過程追求特權(quán)利益，從而增加成員國之間既有的不平等。從代表機(jī)構(gòu)的視角出發(fā)，聯(lián)合國內(nèi)的很多發(fā)展中國家主張，“應(yīng)根據(jù)公平地域分配和國家主權(quán)平等的原則決定擴(kuò)充安全理事會的程度、性質(zhì)和模式”。通過擴(kuò)大安理會來糾正代表性不足的情況將更好地“反映這一世界機(jī)構(gòu)的普遍性”。

首先，對安理會缺乏代表性的批評注意到，安理會理事國的數(shù)量與聯(lián)合國會員國總數(shù)之間的比率已經(jīng)大幅度地下降了。正如馬來西亞指出的，“由于過去幾年來聯(lián)合國會員國大幅度增加，安全理事會已不能充分代表廣大會員國”；“安全理事會的成員數(shù)目必須增加，以便更加具有代表性，并符合聯(lián)合國會員國大幅度增加到183個會員國的現(xiàn)實(shí)”。根據(jù)這一觀點(diǎn)，1945年聯(lián)合國創(chuàng)立時只有51個會員國，安理會有11個理事國，安理會代表了21.57%的會員國。1965年擴(kuò)大至15個理事國時，安理會代表了大約13%的會員國。而目前在聯(lián)合國會員國總數(shù)增加到193的時候，安理會僅代表了7.77%的會員國?！昂翢o疑問，安理會比之前的任何階段都更缺乏代表性，這被認(rèn)為推動了安理會擴(kuò)大的倡議”。“擴(kuò)大安理會再一次看起來是合理的”。據(jù)此，古巴主張，“擴(kuò)大后的安理會成員數(shù)目應(yīng)當(dāng)不低于26個，以使得安理會成員與聯(lián)合國會員國之間的比率至少有點(diǎn)接近聯(lián)合國創(chuàng)立時的比率”。

▲ 安理會成員構(gòu)成。圖源：聯(lián)合國。

其次，代表性原則主張?jiān)谄降群兔裰鞯幕A(chǔ)上提高安理會的代表性，要求所有成員國均獲得合理參與安理會決策的權(quán)利。在很多會員國看來，代表性原則的本質(zhì)要求是民主原則?！盀榱颂岣咦陨淼暮戏ㄐ?，安全理事會必須變得更加民主”。“改革的方向應(yīng)當(dāng)是民主的而不是精英主義的”。民主原則要求通過投票權(quán)和選舉權(quán)來使安理會成員對聯(lián)合國大會負(fù)責(zé)。相反，在擴(kuò)大安理會的時候，延續(xù)少數(shù)幾個國家享有的特權(quán)卻忽視多數(shù)國家的權(quán)利，不可能實(shí)現(xiàn)民主、有代表性和合法的改革。

發(fā)展中國家尤其主張安理會擴(kuò)大的目的是使這一機(jī)構(gòu)更能夠代表總體會員國，從而為其決定贏得更大的合法性。2012年8月召開的不結(jié)盟運(yùn)動組織第十六次國家或政府首腦峰會的最后文件宣布，安理會擴(kuò)大和工作方法的改革應(yīng)當(dāng)將該機(jī)構(gòu)引向一個“民主的、更具代表性的、更負(fù)責(zé)任的和更加有效力的”安理會。中國常駐聯(lián)合國代表張業(yè)遂指出：“安理會改革的核心目標(biāo)之一是增加安理會的代表性，使安理會組成反映聯(lián)合國會員國數(shù)量和結(jié)構(gòu)的巨大變化。改革應(yīng)當(dāng)優(yōu)先增加發(fā)展中國家，特別是非洲國家的代表性。改革必須體現(xiàn)國際關(guān)系民主化潮流，讓中、小國家有更多機(jī)會參與安理會決策?！币虼?，按照這一原則，改革的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是：“在區(qū)域集團(tuán)之間恰當(dāng)和公平地分配席位，以便每個國家無論大小和資源如何，都有公平的機(jī)會來擔(dān)任安理會成員并為共同的事業(yè)作出貢獻(xiàn)。”

第三，代表性原則強(qiáng)調(diào)，在解決安理會成員結(jié)構(gòu)上的不平衡以及席位的不均衡分配時，任何決定都必須避免增加成員國在權(quán)利和特權(quán)上既有的不平等。廣大中小國家擔(dān)心，軍事和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國可能會利用改革的過程追求特權(quán)利益，使安理會再次淪為強(qiáng)加它們的意愿和利益的工具：“我們必須確定安理會在全球安全和國際秩序的關(guān)鍵問題上的投票不是出售給出價最高的人?！?/span>

 3   安理會改革原則的利益之爭

效力原則與代表性原則的擁護(hù)者對于如何落實(shí)安理會改革原則從而提升安理會權(quán)威的合法性陷入了內(nèi)部和外部兩種分歧。原則之爭的實(shí)質(zhì)是利益之爭。

效力原則依據(jù)對安理會規(guī)模的不同主張主要包括兩種類型：一種認(rèn)為安理會應(yīng)當(dāng)保持決策效率，為此應(yīng)嚴(yán)格控制擴(kuò)大后的規(guī)模；另一種則認(rèn)為基于候選國的能力和貢獻(xiàn)實(shí)現(xiàn)安理會的擴(kuò)大。

美國應(yīng)對安理會改革的政策正是基于效力原則。它的代表在聯(lián)大明確提出，“處理安全理事會擴(kuò)大問題的唯一負(fù)責(zé)任的方法是像創(chuàng)始國所做的那樣，確保那些獲得永久席位的國家符合關(guān)于它們將承擔(dān)的巨大義務(wù)和職責(zé)的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)”。“這些標(biāo)準(zhǔn)界定了常任理事國的資格：經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口數(shù)量；軍事能力及對維和行動的貢獻(xiàn)；致力于民主和人權(quán)；向聯(lián)合國提供的捐款以及不擴(kuò)散和反恐記錄”。“在評估哪些國家具備常任理事國資格時，美國將考慮有關(guān)國家為維護(hù)國際和平與安全及聯(lián)合國其他宗旨作出貢獻(xiàn)的能力”。

美國明確聲稱支持效力原則。2010年美國常駐聯(lián)合國副代表羅絲瑪麗·迪卡洛在聯(lián)大一般性辯論中就聲稱：“美國認(rèn)為，安全理事會的長期生命力取決于其能否體現(xiàn)二十一世紀(jì)的世界。我們支持?jǐn)U大安理會，但不能削弱安理會的效力和效率?！痹诖酥?，美國代表還曾表示：聯(lián)合國的創(chuàng)始人“沒有在一個具有代表性但過于龐大和臃腫以至于不能處理正在出現(xiàn)的安全局勢的機(jī)構(gòu)，和一個以犧性代表性為代價而行之有效的機(jī)構(gòu)之間作出選擇，而是設(shè)立了一個具有發(fā)揮不同作用的多種機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)。為了處理安全問題，他們設(shè)立了一個由那些證明有能力為國際和平與安全作出貢獻(xiàn)的國家所組成的機(jī)構(gòu)。為了確保世界范圍的代表性，他們設(shè)立了大會”。美國行政和立法機(jī)構(gòu)在這一問題上達(dá)成了共識。美國負(fù)責(zé)國際組織事務(wù)的助理國務(wù)卿戴維·韋爾奇（C.David Welch）2000年5月1日在參議院外交關(guān)系委員會關(guān)于聯(lián)合國效率和改革的聽證會上保證說：“安理會的效力將仍然是我們的首要目標(biāo)?！?005年7月21日，美國參議院議員、聯(lián)合國問題工作組主席喬治·米切爾（George Mitchell）在外交關(guān)系委員會關(guān)于聯(lián)合國改革的聽證會上提交的書面證詞中也表示，“工作組沒有就安理會擴(kuò)大的細(xì)節(jié)達(dá)成一致”；“然而工作組確實(shí)得出結(jié)論，任何擴(kuò)大都應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)安理會的效力，無論如何不應(yīng)背離安理會根據(jù)憲章采取行動的效率和能力”。

然而，在另一些效力原則的支持者看來，美國主張的目的是拖延改革。德國政府代表在聯(lián)大就表示：“效率最高的機(jī)構(gòu)顯然是不受透明度和問責(zé)制因素束縛的十分小型的機(jī)構(gòu)。這將是比如說僅僅由五個國家組成的機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)不受議事規(guī)則牽累，因此將具有極高的效率，但這并不是我們所要的機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)將很有效率但沒有合法性，因此就沒有效力。這種機(jī)構(gòu)將作出因沒有合法性而無法執(zhí)行的決定?！?/span>

支持增加新的常任理事國席位的國家也紛紛表示擁護(hù)效力原則。例如，法國提出：“改革過程中必須考慮到新大國的崛起，它們希望承擔(dān)安全理事會常任理事國的責(zé)任，而且根據(jù)《憲章》，它們能夠?yàn)榘怖頃S護(hù)國際和平與安全的行動做出重要貢獻(xiàn)?！焙商m也宣稱，“顯然應(yīng)該”“為那些在1945年還不夠大或者還不是聯(lián)合國會員國的當(dāng)今大國提供空間”。一些類似的主張還包括，“我們的全球治理體制不能被1945年那時的全球力量均勢所束縛”；“對維護(hù)國際和平與安全所作貢獻(xiàn)最大的國家當(dāng)然也必須擁有應(yīng)有的地位”；“無論如何”，“現(xiàn)有五個常任理事國的權(quán)力早就該與國際新成員分享了，這些國家愿意根據(jù)《憲章》并為了國際社會的更大利益，承擔(dān)其應(yīng)負(fù)的責(zé)任”。

代表性原則的擁護(hù)者對于如何提升安理會的代表性也存著嚴(yán)重分歧。一方面，雖然公平地域分配仍被廣泛接受，然而并沒有得到所有國家的認(rèn)可。一些國家認(rèn)為地域分配模式?jīng)]有考慮到人口和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，使得很多地區(qū)沒有獲得充足代表權(quán)。還有國家提出，強(qiáng)調(diào)大洲作為政治實(shí)體是沒有根據(jù)的，因?yàn)樗鼪]有考慮文化、政治或宗教因素。另外一些國家又提出，還應(yīng)考慮會員國的地理尤其是戰(zhàn)略位置，會員國享有“明智而審慎”的聲譽(yù)，代表世界各大文化及主要法系等。

由此可見，冷戰(zhàn)后，在國家利益的推動下，代表性的含義已經(jīng)從公平地域分配擴(kuò)展開來，形成了多種含義和多個評價標(biāo)準(zhǔn)。值得注意的是，安理會改革也成為一個南北問題。目前，北半球工業(yè)國家占到了五個常任理事國中的四個，十個非常任理事國席位中的三個?！澳媳敝g的差距造成了，并且繼續(xù)造成許多主要問題，這對國際和平與安全產(chǎn)生了持續(xù)的影響。因此我們需要一種新的平衡，即南北平衡。北方現(xiàn)在壟斷著安全理事會的常任理事國席位，所以我們需要一種平衡，而且因?yàn)橹铝τ跒樽非蟆堵?lián)合國憲章》的各項(xiàng)宗旨而執(zhí)行相互補(bǔ)充的概念，因此有必要確保亞洲、非洲和拉丁美洲所有這三個南方大陸在安理會擁有席位?！边@一點(diǎn)甚至得到了美國時任國務(wù)卿奧爾布賴特的認(rèn)同。她稱安理會“過于以工業(yè)國為中心”。同時，盡管安理會目前的構(gòu)成嚴(yán)重偏向北方工業(yè)化國家，它的議程卻主要涉及發(fā)展中國家內(nèi)的沖突，然而這些地區(qū)的代表權(quán)卻是微不足道的。這進(jìn)一步加劇了發(fā)展中國家對在安理會缺少代表權(quán)的不滿。古巴就提出安理會改革的“主要宗旨不能是為擴(kuò)大而擴(kuò)大，而必須是糾正發(fā)展中國家在安理會中代表權(quán)不足這一毫無道理的現(xiàn)象。古巴不會支持任何有損發(fā)展中國家利益的片面或選擇性地增加安理會成員數(shù)目或擴(kuò)大其成員組成的做法”。

代表性原則的支持者對于是否新增常任理事國席位也陷入分歧。一方面，非洲聯(lián)盟等國家集團(tuán)要求獲得常任理事國席位以糾正歷史的不公正。例如，毛里塔尼亞總理就要求擴(kuò)大安理會，包括給予非洲大陸常任理事國代表席位。此外，主張新增常任理事國并賦予其否決權(quán)的國家還認(rèn)為，只有這樣才能帶來公平的代表權(quán)和促進(jìn)成員國家間的合作。根據(jù)約旦代表的觀點(diǎn)，這樣做之后，其他國家將不得不平等地對待發(fā)展中國家，也將更愿意接受與發(fā)展中國家間的妥協(xié)。

另一方面，主張“團(tuán)結(jié)謀共識”的陣營則堅(jiān)決反對增加常任理事國席位和否決權(quán)。該陣營強(qiáng)調(diào)，增加常任理事國席位違背民主原則。“通過增加常任理事國數(shù)目從而擴(kuò)大特權(quán)享有者隊(duì)伍的方式來追求安全理事會的民主化，是自相矛盾的。民主的基礎(chǔ)是代表性的理念及其能力，而常任理事國類別并非基于民主代表的理念，而是歷史上某一特殊時刻的產(chǎn)物”。據(jù)此，“團(tuán)結(jié)謀共識”陣營斷言：“為尋求特殊地位的少數(shù)國家擴(kuò)大常任理事國的范圍，不論這些候選國多么值得這樣做，將使安理會更加不對其行為負(fù)責(zé)，更加遠(yuǎn)離其成員國和更少能代表世界的各個地區(qū)?！?strong>為此，“團(tuán)結(jié)謀共識”陣營提出增加定期選舉的非常任理事國席位是提高安理會代表性的最佳方式。“要使安全理事會更民主、更有代表性、更好地接受問責(zé)而且更具合法性，就必須擴(kuò)大非常任理事國類別，此類成員由大會定期選舉產(chǎn)生，因而得到聯(lián)合國大多數(shù)成員的支持?！?/span>

 4   結(jié)語

聯(lián)合國安理會改革是一場利益之爭，同時也是一場理念之爭。厘清圍繞安理會改革的不同理念有助于準(zhǔn)確分析各集團(tuán)在改革中所持立場的依據(jù)，以及沖突的焦點(diǎn)。以對安理會權(quán)威的合法性基礎(chǔ)的不同視角出發(fā)，代表性原則和效力原則成為兩種主導(dǎo)性的改革原則。兩者相互交織，但卻仍然存在著明顯的差異，據(jù)此提出的改革方案也顯著不同。

盡管效力原則強(qiáng)調(diào)安理會應(yīng)通過擴(kuò)大，更好地反映國際社會和地緣政治現(xiàn)實(shí)，使之更具合法性，然而，正如美國學(xué)者布魯斯·拉西特（Bruce Russett）指出的，“安理會如果增加德國和日本為常任理事國而不同時增加幾個大的欠發(fā)達(dá)國家，它將冒在大多數(shù)聯(lián)合國成員國看來失去合法性的風(fēng)險”?！鞍凑蘸芏鄻?biāo)準(zhǔn)來說，增加德國和日本為常任理事國的方案將會造成代表性的更大程度的背離”。因此，在安理會改革過程中，一方面效力原則對于代表性原則構(gòu)成了有益的補(bǔ)充，因?yàn)樽鳛閾?dān)負(fù)維持國際和平與安全重任的安理會，保證必要的效率和執(zhí)行能力是必不可少的，安理會擴(kuò)大不應(yīng)以犧牲效力為代價。這一點(diǎn)在聯(lián)大辯論中已經(jīng)得到了普遍的認(rèn)同。然而，另一方面，效力原則已經(jīng)成為美國等國家企圖限制安理會擴(kuò)大以及選擇性地支持個別發(fā)達(dá)國家進(jìn)一步擴(kuò)大其在安理會中的主導(dǎo)權(quán)的理論依據(jù)。這也引發(fā)了廣大發(fā)展中國家和中小國家的強(qiáng)烈不滿。隨著安理會越來越多地演變?yōu)樘幚韽V泛的全球安全議題的治理機(jī)構(gòu)，對更加充分的代表性的要求也逐漸提高。如何在維持安理會既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性的同時增強(qiáng)其代表廣大會員國，尤其是長期處于被忽視地位的發(fā)展中國家意志的能力將是未來安理會改革主要解決的問題，也將極大地關(guān)系到安理會權(quán)威的提升。

*文章原刊于《上海市社會科學(xué)界第十五屆學(xué)術(shù)年會文集（2017年度）》。