張會(huì)平，馬太平丨城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型中數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)：四種模式、推進(jìn)邏輯與創(chuàng)新路徑

mini9559 2022-05-17 發(fā)布于四川

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張會(huì)平，馬太平. 城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型中數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)：四種模式、推進(jìn)邏輯與創(chuàng)新路徑[J]. 電子政務(wù)，2022(05): 56-68.

摘　要：數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)指數(shù)據(jù)在多元主體之間轉(zhuǎn)移與交互，是城市推進(jìn)全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，其推進(jìn)狀況直接影響城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和治理現(xiàn)代化。依據(jù)數(shù)據(jù)付費(fèi)類型與數(shù)據(jù)要素流向，歸納出城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)的四種模式，即政府?dāng)?shù)據(jù)免費(fèi)進(jìn)入市場(chǎng)、政府?dāng)?shù)據(jù)有償進(jìn)入市場(chǎng)、企業(yè)數(shù)據(jù)有償用于治理、企業(yè)數(shù)據(jù)免費(fèi)用于治理。四種模式本質(zhì)上分別為新型公共服務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、政府采購(gòu)行為與政府服務(wù)管理，其推進(jìn)邏輯分別是政企共建生態(tài)、政企合作共贏、政企議價(jià)博弈與政府統(tǒng)籌引領(lǐng)。針對(duì)未來(lái)發(fā)展，應(yīng)制度化明確數(shù)據(jù)要素在城市發(fā)展中的戰(zhàn)略作用，以職能完備的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)打造數(shù)據(jù)資源體系，通過(guò)平衡政企權(quán)益協(xié)同推進(jìn)四種跨界流動(dòng)模式，依托更高層次的制度建設(shè)破除城市面臨的障礙。

關(guān)鍵詞：數(shù)字化轉(zhuǎn)型；數(shù)據(jù)要素；政府?dāng)?shù)據(jù)；政府?dāng)?shù)據(jù)開放；政府采購(gòu)數(shù)據(jù)

DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2022.05.006

2021年3月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，要“加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”。2021年12月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》將推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、提升數(shù)字化公共服務(wù)水平、完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系等作為重點(diǎn)工程系統(tǒng)布局。在全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型上升到國(guó)家層面戰(zhàn)略地位的背景下，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、治理整體全面轉(zhuǎn)型成為新一輪城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本特征，通過(guò)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活和實(shí)現(xiàn)高效能治理，滿足城市居民美好生活需要[1]。2021年12月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》提出，建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則，促進(jìn)政企數(shù)據(jù)融合應(yīng)用。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、治理三者深入?yún)f(xié)同并進(jìn)，單一領(lǐng)域數(shù)據(jù)越來(lái)越難以滿足城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的多樣化需求，城市開始搶占跨界數(shù)據(jù)資源。數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)是指數(shù)據(jù)要素在政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間轉(zhuǎn)移與交互，旨在充分發(fā)揮各領(lǐng)域數(shù)據(jù)在政府治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)運(yùn)行中的價(jià)值。政府?dāng)?shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)是城市數(shù)據(jù)體系中價(jià)值最高、數(shù)量最多的部分，且社會(huì)數(shù)據(jù)具有市場(chǎng)化與行政化趨勢(shì)，部分?jǐn)?shù)據(jù)由企業(yè)采集變?yōu)槠髽I(yè)數(shù)據(jù)[2]或由政府采集變?yōu)檎當(dāng)?shù)據(jù)[3]，因此本文集中考察政府與市場(chǎng)之間的數(shù)據(jù)流動(dòng)。數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)是城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動(dòng)力來(lái)源與前提條件，從而使政府?dāng)?shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)都具備“治理要素”與“生產(chǎn)要素”雙重屬性，驅(qū)動(dòng)城市發(fā)展模式與形態(tài)結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)變[4]，促進(jìn)城市各領(lǐng)域協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。當(dāng)前，各個(gè)城市正在積極探索數(shù)據(jù)要素多模式、寬領(lǐng)域跨界流動(dòng)，但在實(shí)踐推進(jìn)過(guò)程中多種流動(dòng)模式均取得進(jìn)展的并不多，主要是在單一或少數(shù)流動(dòng)模式取得進(jìn)展，難以支撐城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型。由此，本文提出以下三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行研究：①城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型中數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)可分為哪幾種模式？②這些模式的推進(jìn)邏輯是什么？③城市如何實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)的治理創(chuàng)新？

一、城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)研究進(jìn)展

如何融通應(yīng)用跨界數(shù)據(jù)要素，是城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的重要研究議題與探索方向。在系統(tǒng)梳理國(guó)內(nèi)外城市數(shù)據(jù)治理歷史演進(jìn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步回顧政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)入市場(chǎng)、企業(yè)數(shù)據(jù)融入城市治理兩種數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)方式，并深入探討城市數(shù)據(jù)要素免費(fèi)跨界流動(dòng)與收費(fèi)跨界流動(dòng)兩種類型的現(xiàn)有研究進(jìn)展。

（一）城市數(shù)據(jù)治理歷史演進(jìn)

數(shù)據(jù)在城市治理中具有重要價(jià)值，提高城市數(shù)據(jù)治理效能可以激活新的、更有效的城市治理模式[5]。關(guān)于城市數(shù)據(jù)治理的研究起源于西蒙1959年提出的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策理論，在實(shí)踐層面，城市數(shù)據(jù)治理最初主要通過(guò)數(shù)據(jù)采集方式實(shí)現(xiàn)。在傳統(tǒng)城市空間被信息空間取代的背景下[6]，許多城市通過(guò)建設(shè)大量城市信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集[7]。由于存在數(shù)據(jù)很少以相同方式描述的現(xiàn)象[8]，部分城市也探索建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)。但在該階段，城市依托采集方式獲取的數(shù)據(jù)較為匱乏[9]，難以支撐城市建設(shè)與發(fā)展。20世紀(jì)90年代，城市即開始繪制信息技術(shù)應(yīng)用藍(lán)圖，并且提出建設(shè)智慧城市[10]，其技術(shù)架構(gòu)可以分為感知層、傳輸層、數(shù)據(jù)層、應(yīng)用層[11]。智慧城市注重?cái)?shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享是智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵。城市中多元利益相關(guān)者的活動(dòng)依賴各種類型數(shù)據(jù)[12]，通過(guò)建立數(shù)據(jù)通道解決各個(gè)分散主體的數(shù)據(jù)共享問(wèn)題[13]。數(shù)據(jù)共享可以促進(jìn)主體之間協(xié)作[14]，但組織、背景、技術(shù)障礙也持續(xù)影響著城市數(shù)據(jù)共享[15]。自2010年以來(lái)，伴隨智慧城市建設(shè)的推廣與開放政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)，城市數(shù)據(jù)治理得到蓬勃發(fā)展，開始聚焦數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)。城市相繼上線政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)[16]，數(shù)據(jù)以機(jī)器可讀格式發(fā)布，在企業(yè)再利用中刺激數(shù)據(jù)價(jià)值生成[17]。此外，成立數(shù)據(jù)合作組織（Data Cooperatives）[18]、數(shù)據(jù)信托（Data Trusts）、數(shù)據(jù)公地（Data Common），開展制定數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)規(guī)則[19]，同時(shí)構(gòu)建城市數(shù)據(jù)協(xié)同治理模型[20]。在數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)基礎(chǔ)上，城市開始推進(jìn)全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并以此作為未來(lái)城市發(fā)展與建設(shè)的新方向。

（二）城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)方式

跨界是組織理論研究中的常用概念，促使組織與外界實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素流動(dòng)[21]，可以為城市提供多樣化數(shù)據(jù)來(lái)源。政府與政府之間數(shù)據(jù)流動(dòng)[22]、企業(yè)與企業(yè)之間數(shù)據(jù)流動(dòng)[23]雖然屬于數(shù)據(jù)流動(dòng)范疇，但是這些方式并沒(méi)有突破邊界障礙[24]，不屬于跨界流動(dòng)研究范疇。政府與企業(yè)之間的數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)能夠提升城市數(shù)據(jù)治理能力，促進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型[25]。按照涉及主體與數(shù)據(jù)流向的不同，城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)可分為政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)入市場(chǎng)、企業(yè)數(shù)據(jù)融入城市治理兩種方式。

在政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)入市場(chǎng)方面，政府?dāng)?shù)據(jù)具有“生產(chǎn)要素”屬性[26]，可以挖掘政府?dāng)?shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值用于企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和價(jià)值創(chuàng)造[27]，該方式也受說(shuō)服機(jī)制和技術(shù)參與能力的影響[28]。于施洋等提出“政府→企業(yè)”的數(shù)據(jù)平臺(tái)化對(duì)接方式[29]；鮑靜與張勇進(jìn)指出，我國(guó)政府部門數(shù)據(jù)還處于自我生產(chǎn)、自我使用的初級(jí)階段，在實(shí)踐中應(yīng)優(yōu)化政府部門數(shù)據(jù)外部流動(dòng)機(jī)制[30]，從而通過(guò)企業(yè)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的加工利用來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)增值、滿足市場(chǎng)需求[31]。而在企業(yè)數(shù)據(jù)融入城市治理方面，政府對(duì)于外部數(shù)據(jù)的采集還很不夠[32]，且企業(yè)擁有的數(shù)據(jù)量將逐步超過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)[33]，大數(shù)據(jù)時(shí)代城市治理需要以掌握治理對(duì)象各種數(shù)據(jù)為前提[34]。Pittaway與Montazemi指出，政府應(yīng)整合企業(yè)數(shù)據(jù)提供數(shù)字化公共服務(wù)，促進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型[35]；郭明軍等提出，“企業(yè)數(shù)據(jù)流向政府”的政企數(shù)據(jù)融合1.0模式，主要包括企業(yè)例行上報(bào)和應(yīng)急上報(bào)兩種方式[36]。值得注意的是，城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)一般需要搭建公私合作平臺(tái)作為連接渠道[37]，以平臺(tái)化對(duì)接促進(jìn)城市政府與企業(yè)之間的數(shù)據(jù)流動(dòng)。

（三）城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)付費(fèi)

城市數(shù)據(jù)體系具有巨大價(jià)值，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)關(guān)鍵在于處理好流動(dòng)雙方的利益關(guān)系[38]，而要建立起互惠互利的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，需要場(chǎng)景化選擇付費(fèi)類型，兼顧數(shù)據(jù)公共性與企業(yè)利益。最初，城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)實(shí)踐中普遍采用免費(fèi)類型。城市政府為研判經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與提升城市治理水平，通常以法律形式要求企業(yè)免費(fèi)上報(bào)數(shù)據(jù)[36]。同時(shí)，《G8開放數(shù)據(jù)憲章》要求政府主動(dòng)披露和免費(fèi)開放數(shù)據(jù)，實(shí)踐層面政府也將免費(fèi)作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本原則之一[39]，來(lái)實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放公平、提高公共福利[40]。然而，數(shù)據(jù)要素免費(fèi)跨界流動(dòng)在實(shí)踐推進(jìn)中也出現(xiàn)系列發(fā)展困境，如實(shí)際成本得不到補(bǔ)償，造成數(shù)據(jù)供給嚴(yán)重不足[41]，同時(shí)數(shù)據(jù)公開透明流動(dòng)中也面臨著安全和隱私風(fēng)險(xiǎn)[42]。

對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行適當(dāng)收費(fèi)可以有效解決數(shù)據(jù)要素免費(fèi)跨界流動(dòng)產(chǎn)生的問(wèn)題。創(chuàng)新數(shù)據(jù)有償利用機(jī)制并構(gòu)建數(shù)據(jù)付費(fèi)體系[43]，滿足城市對(duì)高質(zhì)量數(shù)據(jù)的需求。在實(shí)踐層面，部分歐盟國(guó)家進(jìn)行了初步探索，例如英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)（BSI）和德國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)（DIN）制定數(shù)據(jù)分級(jí)收費(fèi)機(jī)制[41]；我國(guó)部分城市也開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，采用市場(chǎng)化協(xié)商的數(shù)據(jù)服務(wù)定價(jià)機(jī)制進(jìn)行收費(fèi)[44]。數(shù)據(jù)要素有償跨界流動(dòng)具有法理依據(jù)，從“受益者負(fù)擔(dān)”角度看，數(shù)據(jù)要素流動(dòng)有特定受益對(duì)象，可以要求其負(fù)擔(dān)與受益程度相應(yīng)的費(fèi)用[41]。從產(chǎn)權(quán)角度出發(fā)，可以對(duì)不同類型數(shù)據(jù)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，并制定有償開放的定價(jià)策略[45]。數(shù)據(jù)要素有償跨界流動(dòng)也遵循馬克思主義商品理論的一般規(guī)律。數(shù)據(jù)是數(shù)字勞工作用于包括數(shù)字機(jī)器、數(shù)字原料在內(nèi)的生產(chǎn)資料而生產(chǎn)的勞動(dòng)產(chǎn)品，數(shù)據(jù)要素以收費(fèi)方式在主體之間的流動(dòng)，是一種交換關(guān)系，本質(zhì)上是對(duì)數(shù)字勞工的社會(huì)勞動(dòng)交換[46]。而數(shù)據(jù)通過(guò)市場(chǎng)化流通與交換成為商品，其基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)本身具有價(jià)值和使用價(jià)值[47]。

在城市數(shù)據(jù)治理歷史演進(jìn)中，數(shù)據(jù)采集、共享與開放領(lǐng)域已形成豐富的實(shí)踐成果，同時(shí)相關(guān)研究也開始對(duì)城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)方式進(jìn)行探討，包括政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)入市場(chǎng)、企業(yè)數(shù)據(jù)融入城市治理。但是，現(xiàn)有研究更多在微觀層面分析單一數(shù)據(jù)流動(dòng)方式，并未從宏觀層面系統(tǒng)性全面總結(jié)城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)的多種模式，更沒(méi)有深入比較分析具體模式的推進(jìn)邏輯。此外，從數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)視角研究城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型尚處于空白。在城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)具體模式、推進(jìn)邏輯與創(chuàng)新路徑亟待研究。

二、城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)的四種模式

城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)涉及不同數(shù)據(jù)屬性與多元主體，依據(jù)數(shù)據(jù)付費(fèi)類型與數(shù)據(jù)要素流向兩個(gè)維度，將城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)劃分為四種模式，類型學(xué)劃分對(duì)深入探討其內(nèi)在邏輯極有裨益。將城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)四種模式與實(shí)踐案例進(jìn)行映射，從而對(duì)四種流動(dòng)模式的合理性進(jìn)行驗(yàn)證、對(duì)實(shí)踐現(xiàn)狀進(jìn)行解析。

（一）模式提出

城市數(shù)據(jù)具有公共屬性與財(cái)產(chǎn)屬性，其公共屬性體現(xiàn)出數(shù)據(jù)作為一種公共物品，社會(huì)公眾是數(shù)據(jù)資源的所有者，應(yīng)秉持免費(fèi)原則[40]；而數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)屬性體現(xiàn)了數(shù)據(jù)是信息財(cái)產(chǎn)權(quán)客體，是數(shù)據(jù)控制人的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，可以作為一種商品進(jìn)行市場(chǎng)交易[48]。就城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)而言，具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值、治理價(jià)值的數(shù)據(jù)在政府與企業(yè)主體之間流動(dòng)，數(shù)據(jù)資源不斷轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)資產(chǎn)，從公共屬性出發(fā)應(yīng)免費(fèi)流動(dòng)，從財(cái)產(chǎn)屬性出發(fā)可以進(jìn)行付費(fèi)流動(dòng)，兩者都服務(wù)于城市創(chuàng)新發(fā)展。

本文創(chuàng)新性構(gòu)建城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)的類型學(xué)分析模型，從數(shù)據(jù)付費(fèi)類型與數(shù)據(jù)要素流向兩個(gè)維度劃分城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)模式（參見圖1）。數(shù)據(jù)要素流向依據(jù)涉及主體可分為政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)入市場(chǎng)、企業(yè)數(shù)據(jù)融入城市治理兩個(gè)方面。本文提出的市場(chǎng)概念是市場(chǎng)主體發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、開發(fā)市場(chǎng)產(chǎn)品與服務(wù)等的場(chǎng)域，政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)入市場(chǎng)就是讓市場(chǎng)主體來(lái)使用政府?dāng)?shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值創(chuàng)造；治理概念指的是政府圍繞公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共安全等實(shí)施的公共管理活動(dòng)，企業(yè)數(shù)據(jù)融入城市治理就是政府使用企業(yè)數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行治理，實(shí)現(xiàn)企業(yè)數(shù)據(jù)的治理價(jià)值創(chuàng)造。需要指出的是，本文數(shù)據(jù)要素有償跨界流動(dòng)，除了含有支付一定費(fèi)用的基本內(nèi)涵外，更傾向于是數(shù)據(jù)主體出于經(jīng)濟(jì)效益考慮而對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行的營(yíng)利性運(yùn)營(yíng)，不同于單純?yōu)榱搜a(bǔ)償成本而進(jìn)行的數(shù)據(jù)成本化運(yùn)營(yíng)。

模式I：政府?dāng)?shù)據(jù)免費(fèi)進(jìn)入市場(chǎng)?？紤]到數(shù)據(jù)的公共屬性，采用免費(fèi)方式將政府?dāng)?shù)據(jù)提供給市場(chǎng)主體使用，其跨界方式主要表現(xiàn)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放。由于該類數(shù)據(jù)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)，定性為公共物品，因此體現(xiàn)公共責(zé)任的政府?dāng)?shù)據(jù)免費(fèi)進(jìn)入市場(chǎng)，本質(zhì)上是大數(shù)據(jù)時(shí)代政府向市場(chǎng)提供的一項(xiàng)新型公共服務(wù)，即政府供給數(shù)據(jù)，企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)值挖掘與創(chuàng)新應(yīng)用。

模式II：政府?dāng)?shù)據(jù)有償進(jìn)入市場(chǎng)。政府?dāng)?shù)據(jù)是政府擁有的一項(xiàng)重要資產(chǎn)，通過(guò)采用適當(dāng)收費(fèi)方式讓政府?dāng)?shù)據(jù)有償進(jìn)入市場(chǎng)，發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)保值與增值，其跨界方式主要表現(xiàn)為政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)。該模式將政府?dāng)?shù)據(jù)作為國(guó)有資產(chǎn)，本質(zhì)上是國(guó)有資產(chǎn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，為市場(chǎng)主體提供數(shù)據(jù)核驗(yàn)、補(bǔ)全、分析等數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)。

模式III：企業(yè)數(shù)據(jù)有償用于治理。基于數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)屬性，采用收費(fèi)方式讓企業(yè)數(shù)據(jù)有償提供給政府用于城市治理，推動(dòng)大數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，塑造城市治理新形態(tài)，其跨界方式主要表現(xiàn)為政府購(gòu)買數(shù)據(jù)。該模式引入市場(chǎng)交易機(jī)制，本質(zhì)上屬于一種政府采購(gòu)行為，由城市政府利用地方財(cái)政資金向企業(yè)購(gòu)買數(shù)據(jù)，以滿足城市治理中特定領(lǐng)域、特定情景下的需求。

模式IV：企業(yè)數(shù)據(jù)免費(fèi)用于治理。作為城市治理重要主體的企業(yè)，所擁有數(shù)據(jù)體現(xiàn)一定公共屬性，配合政府在法定職責(zé)內(nèi)收集使用數(shù)據(jù)，讓企業(yè)數(shù)據(jù)免費(fèi)用于治理是企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，其跨界方式主要表現(xiàn)為政府以行政方式直接要求企業(yè)提供數(shù)據(jù)。該模式通過(guò)收集企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析挖掘，從而為市場(chǎng)提供高質(zhì)量精準(zhǔn)服務(wù)、形成科學(xué)高效管理，其本質(zhì)是服務(wù)于政府治理的需要。

（二）實(shí)踐案例

在城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，全國(guó)各個(gè)城市都在積極推進(jìn)數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)，眾多成功實(shí)踐也隨之涌現(xiàn)，部分城市在四種流動(dòng)模式中某一領(lǐng)域形成了較好的示范推廣效應(yīng)。本文在典型案例篩選時(shí)，遵循以下原則與標(biāo)準(zhǔn)：案例來(lái)源權(quán)威性，從CSSCI高水平專業(yè)期刊、權(quán)威政策文件和相關(guān)平臺(tái)選??；案例本身代表性，即該案例在實(shí)踐中積累了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)并成為該領(lǐng)域典范；案例類型多元性，在每種模式中盡可能地覆蓋多種應(yīng)用領(lǐng)域、多個(gè)地理區(qū)域。最終本文選擇20個(gè)數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)典型案例作為本研究案例庫(kù)（參見表1）。

基于公共服務(wù)的定位，政府?dāng)?shù)據(jù)免費(fèi)進(jìn)入市場(chǎng)模式重點(diǎn)聚焦交通、醫(yī)療、氣象、金融等與民生息息相關(guān)的領(lǐng)域，如數(shù)決科技公司免費(fèi)利用上海市供給的交通數(shù)據(jù)集。政府將此類公共服務(wù)提供給企業(yè)，關(guān)鍵在于企業(yè)對(duì)其創(chuàng)新利用，發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值，解決城市居民需求。例如，青島新聞網(wǎng)絡(luò)傳播有限公司利用青島市醫(yī)療數(shù)據(jù)開發(fā)“掌上醫(yī)生”應(yīng)用。該模式一般通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)、開放政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用大賽網(wǎng)站供給政府?dāng)?shù)據(jù)[49]。政府?dāng)?shù)據(jù)有償進(jìn)入市場(chǎng)本質(zhì)上是將政府?dāng)?shù)據(jù)作為國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，部分城市在授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制、數(shù)據(jù)服務(wù)收費(fèi)方式等方面已積累一些經(jīng)驗(yàn)。例如，成都市政府授權(quán)國(guó)資企業(yè)開展數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)，采取市場(chǎng)化協(xié)商方式進(jìn)行數(shù)據(jù)服務(wù)定價(jià)[44]；又如，貴陽(yáng)市探索出“契約式開放”與“孵化式開放”兩種授權(quán)運(yùn)營(yíng)方式[50]。除了將全部政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行授權(quán)運(yùn)營(yíng)，部分城市也進(jìn)行特定領(lǐng)域政府?dāng)?shù)據(jù)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。例如，北京市經(jīng)信局授權(quán)北京金控集團(tuán)運(yùn)營(yíng)金融政府?dāng)?shù)據(jù)，為22家銀行提供數(shù)據(jù)核驗(yàn)、分析等服務(wù)[51]。

企業(yè)數(shù)據(jù)有償用于治理是一種政府采購(gòu)行為，該模式的實(shí)踐尚不成熟、案例相對(duì)較少。不過(guò)部分城市已將其納入政策文件之中，重點(diǎn)聚焦政府采購(gòu)數(shù)據(jù)的組織保障、目錄編制、來(lái)源渠道等內(nèi)容，為有效推進(jìn)該模式提供了制度依據(jù)。例如《上海市數(shù)據(jù)條例》提出，公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)為依法履行職責(zé)，可以申請(qǐng)采購(gòu)非公共數(shù)據(jù)；《武漢市公共數(shù)據(jù)資源管理辦法》指出，購(gòu)買的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)按照要求編制目錄并通過(guò)平臺(tái)予以共享。在企業(yè)數(shù)據(jù)免費(fèi)用于治理方面，政府在法定職責(zé)內(nèi)以行政方式直接要求企業(yè)提供數(shù)據(jù)，以此滿足政府服務(wù)管理需要。該模式涉及信用評(píng)價(jià)[52]、市場(chǎng)監(jiān)管[53]、交通可視化治理[54]、企業(yè)服務(wù)[55]、身份認(rèn)證[29]、就業(yè)服務(wù)[56]等眾多領(lǐng)域，體現(xiàn)出政府服務(wù)全覆蓋、管理全方位。例如，成都市高新區(qū)“政務(wù)守信通”平臺(tái)收集區(qū)域企業(yè)數(shù)據(jù)，為33000余家企業(yè)進(jìn)行信用畫像，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)配置資源、及時(shí)推送服務(wù)[52]；杭州市德清縣“企業(yè)碼”將涉企數(shù)據(jù)供應(yīng)鏈與企業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)倉(cāng)作為數(shù)據(jù)底座，通過(guò)“企業(yè)碼”動(dòng)態(tài)獲取2000余家企業(yè)運(yùn)行數(shù)據(jù)，支撐智能化與精準(zhǔn)化決策，方便涉企事項(xiàng)辦理[55]。

三、城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)的推進(jìn)邏輯

城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)在實(shí)踐推進(jìn)中已產(chǎn)生眾多成功案例，為進(jìn)一步理清上述實(shí)踐案例背后的推進(jìn)邏輯，本部分從跨界流動(dòng)主體、方式、內(nèi)容與目標(biāo)四個(gè)方面深入剖析，旨在揭示四種流動(dòng)模式中跨界流動(dòng)主體如何以行政或市場(chǎng)方式作用于跨界流動(dòng)內(nèi)容，政府與企業(yè)之間以何種關(guān)系推進(jìn)城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)，進(jìn)而如何實(shí)現(xiàn)跨界流動(dòng)目標(biāo)。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)免費(fèi)進(jìn)入市場(chǎng)：政企共建生態(tài)

政府制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度，運(yùn)用行政手段建立數(shù)據(jù)生態(tài)，以此免費(fèi)供企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和創(chuàng)新。在該邏輯推進(jìn)下，政府與企業(yè)形成生態(tài)依賴關(guān)系，協(xié)同推進(jìn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型（參見圖2）。

在政府?dāng)?shù)據(jù)免費(fèi)進(jìn)入市場(chǎng)中，政府與企業(yè)具有不同主體角色，政府作為公共服務(wù)供給方，企業(yè)作為公共服務(wù)需求方。政府通過(guò)無(wú)條件開放、依據(jù)申請(qǐng)開放相結(jié)合的數(shù)據(jù)開放制度安排，運(yùn)用行政手段促使政府部門開放數(shù)據(jù)，具體包括：一是建立激勵(lì)機(jī)制，滿足政府部門公共服務(wù)動(dòng)機(jī)，補(bǔ)償政府部門提供數(shù)據(jù)的成本支出，促成政府部門主動(dòng)開放數(shù)據(jù)；二是出臺(tái)行政規(guī)定，用強(qiáng)制手段進(jìn)行約束，緩解政府部門不愿公開的阻力。在此基礎(chǔ)上，政府與企業(yè)共同建立起數(shù)據(jù)生態(tài)，以原始數(shù)據(jù)為主，數(shù)據(jù)密級(jí)為公開或低敏感數(shù)據(jù)。政府端通過(guò)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)為企業(yè)供給數(shù)據(jù)，并對(duì)數(shù)據(jù)生態(tài)進(jìn)行治理[57]；企業(yè)端可以對(duì)具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的數(shù)據(jù)集進(jìn)行增值利用，來(lái)生產(chǎn)與創(chuàng)新市場(chǎng)產(chǎn)品與服務(wù)；同時(shí)，政府也可以將這些產(chǎn)品與服務(wù)用于城市治理，滿足城市居民需求。由此形成一個(gè)具有創(chuàng)新性、良性循環(huán)特征的數(shù)據(jù)生態(tài)體系，這也使其區(qū)別于傳統(tǒng)公共服務(wù)供給，即在該模式下政府作為數(shù)據(jù)提供者，企業(yè)基于經(jīng)濟(jì)效益自主生產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)品與服務(wù)，而不同于以往政府既是提供者又是生產(chǎn)者或政府作為提供者而委托企業(yè)生產(chǎn)。

在該邏輯推進(jìn)下，政府負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)供給、供給方式選擇、數(shù)據(jù)生態(tài)治理，擁有數(shù)據(jù)管理權(quán)益；企業(yè)可以對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行增值利用，擁有數(shù)據(jù)利用權(quán)益。從數(shù)據(jù)權(quán)益來(lái)看，政府與企業(yè)之間形成“生態(tài)依賴”關(guān)系，即政府與企業(yè)相互作用、相互聯(lián)系，共同參與數(shù)據(jù)生態(tài)建立，兩者的行動(dòng)邏輯與價(jià)值實(shí)現(xiàn)都依賴于該生態(tài)體系。政府與企業(yè)協(xié)同推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)免費(fèi)進(jìn)入市場(chǎng)，促成城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，具體包括：①數(shù)據(jù)流動(dòng)推進(jìn)數(shù)字政府發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。政府?dāng)?shù)據(jù)免費(fèi)進(jìn)入市場(chǎng)需要建立大量部門數(shù)據(jù)系統(tǒng)、政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，數(shù)據(jù)由部門數(shù)據(jù)系統(tǒng)流動(dòng)到政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)過(guò)程中，推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字政府發(fā)展。②數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)形態(tài)形成，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。企業(yè)通過(guò)對(duì)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行加工處理、開發(fā)利用，生產(chǎn)多樣化市場(chǎng)產(chǎn)品與服務(wù)，能夠重塑市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，在城市形成數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)，塑造新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)有償進(jìn)入市場(chǎng)：政企合作共贏

在授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度安排下，政府運(yùn)用行政手段授權(quán)與指導(dǎo)國(guó)資企業(yè)運(yùn)營(yíng)國(guó)有數(shù)據(jù)資產(chǎn)，該國(guó)資企業(yè)再通過(guò)市場(chǎng)方式為企業(yè)提供有償數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)。政府與企業(yè)之間形成合作伙伴關(guān)系，推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型（參見圖3）。

從數(shù)據(jù)生命周期來(lái)看，政府作為數(shù)據(jù)提供方，國(guó)資企業(yè)作為數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)商，其他企業(yè)作為數(shù)據(jù)使用方，三方協(xié)同推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)有償進(jìn)入市場(chǎng)。在不同主體之間，其所采用的跨界流動(dòng)方式也不相同，具體而言：一是政府采用行政手段，授權(quán)國(guó)資企業(yè)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。政府與授權(quán)企業(yè)簽訂行政合同，對(duì)授權(quán)數(shù)據(jù)范圍、運(yùn)營(yíng)平臺(tái)服務(wù)等進(jìn)行規(guī)定，以合同方式確立兩者關(guān)系和責(zé)任邊界；在此基礎(chǔ)上，政府建立監(jiān)督管理機(jī)制來(lái)規(guī)范國(guó)資企業(yè)運(yùn)營(yíng)行為，這主要是對(duì)政府各部門數(shù)據(jù)匯聚、企業(yè)關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)需求收集、政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)需求確認(rèn)、全程留痕的數(shù)據(jù)使用情況檢查等工作的權(quán)責(zé)部門進(jìn)行明確[44]。二是國(guó)資企業(yè)采用市場(chǎng)機(jī)制，為其他企業(yè)提供有償數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)。國(guó)資企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)化方式引導(dǎo)外部數(shù)據(jù)與技術(shù)流入政府部門，用反哺服務(wù)來(lái)補(bǔ)償與激勵(lì)；國(guó)資企業(yè)與數(shù)據(jù)使用單位進(jìn)行市場(chǎng)化協(xié)商，確定數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格。在跨界內(nèi)容方面，政府?dāng)?shù)據(jù)作為國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)時(shí)，是在原始數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行的加工處理。由于該模式采用隱私計(jì)算技術(shù)，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)可用不可見”，數(shù)據(jù)密級(jí)包括低中高敏感數(shù)據(jù)。

政府?dāng)?shù)據(jù)有償進(jìn)入市場(chǎng)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，以國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收入的方式進(jìn)入城市政府財(cái)政，政府擁有數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益；國(guó)資企業(yè)采用市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)國(guó)有數(shù)據(jù)資產(chǎn)，擁有數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)權(quán)益；其他企業(yè)可以使用數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)，擁有數(shù)據(jù)使用權(quán)益。由此，本研究將該模式中政府與企業(yè)關(guān)系定義為“合作伙伴”型，即政府與國(guó)資企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、彼此信任結(jié)成緊密聯(lián)系的運(yùn)營(yíng)共同體，合力實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)增值與保值。政府與企業(yè)高效協(xié)同推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，具體包括：①推進(jìn)城市數(shù)字產(chǎn)業(yè)化。數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)商的成立、政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)的建立，體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)新模式的形成；打造出產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，如政府?dāng)?shù)據(jù)分析背后需要強(qiáng)大算力支撐，帶動(dòng)超算產(chǎn)業(yè)發(fā)展。②推進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)數(shù)字化。政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)商為審計(jì)、信貸、保險(xiǎn)等企業(yè)提供數(shù)據(jù)服務(wù)，能夠發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效的帶動(dòng)作用，推動(dòng)這些企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）企業(yè)數(shù)據(jù)有償用于治理：政企議價(jià)博弈

政府制定政府采購(gòu)數(shù)據(jù)制度，引入市場(chǎng)交易機(jī)制，利用財(cái)政資金采購(gòu)企業(yè)數(shù)據(jù)。而這些企業(yè)數(shù)據(jù)來(lái)自企業(yè)進(jìn)行脫敏、加工處理后的數(shù)據(jù)供應(yīng)。在該邏輯推進(jìn)下，政府與企業(yè)形成市場(chǎng)交易關(guān)系，協(xié)同推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型（參見圖4）。

企業(yè)數(shù)據(jù)有償用于治理模式涉及數(shù)據(jù)采購(gòu)方與數(shù)據(jù)供應(yīng)方，其中政府基于城市治理需要，進(jìn)行數(shù)據(jù)采購(gòu)；企業(yè)從盈利角度出發(fā)，進(jìn)行數(shù)據(jù)供應(yīng)。政府部門在采購(gòu)數(shù)據(jù)之前，首先進(jìn)行采購(gòu)申請(qǐng)，財(cái)政部門對(duì)采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行審核而提高資金效益，大數(shù)據(jù)主管部門對(duì)采購(gòu)內(nèi)容進(jìn)行審核來(lái)避免重復(fù)購(gòu)買；然后，政府與企業(yè)以平等、自愿原則簽訂采購(gòu)合同，以合同方式約定兩者之間的權(quán)利和義務(wù)。政府利用財(cái)政資金采購(gòu)企業(yè)數(shù)據(jù)，分為集中采購(gòu)和分散采購(gòu)兩種形式，前者主要針對(duì)列入政府集中采購(gòu)目錄的數(shù)據(jù)，后者主要出于個(gè)性化采購(gòu)需求而采購(gòu)目錄之外的數(shù)據(jù)。在跨界內(nèi)容方面，該模式涉及兩種數(shù)據(jù)類型：一是企業(yè)原始數(shù)據(jù)，即企業(yè)一般通過(guò)脫敏處理將動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)或離線原始數(shù)據(jù)供應(yīng)給政府；二是數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)，即企業(yè)對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，利用相關(guān)技術(shù)為政府供應(yīng)數(shù)據(jù)分析報(bào)告或數(shù)據(jù)標(biāo)注、加工、可視化呈現(xiàn)等服務(wù)。這些數(shù)據(jù)一般在安全可信的數(shù)據(jù)提供與開發(fā)環(huán)境下流動(dòng)，因此數(shù)據(jù)密級(jí)包括低中高敏感數(shù)據(jù)。

在上述邏輯推進(jìn)下，企業(yè)擁有數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益，通過(guò)為政府供應(yīng)原始數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)獲得經(jīng)濟(jì)收益；政府擁有數(shù)據(jù)使用權(quán)益，可以付費(fèi)使用原始數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)。數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)不再依靠行政命令而發(fā)生，由傳統(tǒng)“行政性”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)性”關(guān)系，由此本文將該模式下政府與企業(yè)之間關(guān)系界定為“市場(chǎng)交易”型，即政府與企業(yè)作為數(shù)據(jù)買方與賣方，雙方針對(duì)交易的數(shù)據(jù)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，在不斷博弈中以互利、互惠的行動(dòng)邏輯采取交易策略。政府與企業(yè)議價(jià)博弈式推進(jìn)實(shí)現(xiàn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)，具體包括：①綜合數(shù)據(jù)服務(wù)商興起，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。伴隨政府采購(gòu)數(shù)據(jù)需求擴(kuò)大，釋放出市場(chǎng)主體加工處理數(shù)據(jù)的內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)數(shù)據(jù)堂、聚合數(shù)據(jù)、京東萬(wàn)象等商業(yè)性綜合數(shù)據(jù)服務(wù)商快速發(fā)展，有效實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置。②提升政府?dāng)?shù)字化治理能力，實(shí)現(xiàn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。治理價(jià)值高的企業(yè)數(shù)據(jù)融入治理，能夠支撐政府科學(xué)化決策，增強(qiáng)政府?dāng)?shù)字化治理能力，提升城市治理的精準(zhǔn)性、有效性。

（四）企業(yè)數(shù)據(jù)免費(fèi)用于治理：政府統(tǒng)籌引領(lǐng)

統(tǒng)籌推進(jìn)企業(yè)數(shù)據(jù)免費(fèi)用于治理，實(shí)現(xiàn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。政府制定行政采集制度，運(yùn)用行政方式來(lái)收集企業(yè)多領(lǐng)域數(shù)據(jù)。在該推進(jìn)邏輯中，政府與企業(yè)之間形成服務(wù)規(guī)制關(guān)系來(lái)推動(dòng)數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)（參見圖5）。

企業(yè)數(shù)據(jù)在政府與市場(chǎng)之間免費(fèi)跨界流動(dòng)，其中政府作為數(shù)據(jù)利用方、企業(yè)作為數(shù)據(jù)提供方。在行政采集制度安排下，政府直接要求企業(yè)提供數(shù)據(jù)，具體包括兩種行政方式：一是行政引導(dǎo)，以建議、勸告等措施讓企業(yè)提供數(shù)據(jù)，政府通過(guò)采集數(shù)據(jù)能夠精準(zhǔn)配置資源、及時(shí)推送企業(yè)服務(wù)、方便企業(yè)辦理相關(guān)事項(xiàng)，因此企業(yè)一般會(huì)自主提供數(shù)據(jù)；二是行政命令，用強(qiáng)制性手段讓企業(yè)上報(bào)數(shù)據(jù)，一般在突發(fā)應(yīng)急事件狀態(tài)下使用，便于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)預(yù)警、維持經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)穩(wěn)定。政府通過(guò)上述方式收集到的企業(yè)數(shù)據(jù)為企業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，包括企業(yè)工商數(shù)據(jù)、股東數(shù)據(jù)、經(jīng)營(yíng)狀況數(shù)據(jù)、行政信用數(shù)據(jù)等。同時(shí)，該模式一般通過(guò)系統(tǒng)填報(bào)實(shí)現(xiàn)，加之企業(yè)出于隱私考慮而不愿提供高敏感數(shù)據(jù)，因此數(shù)據(jù)密級(jí)主要以低中敏感數(shù)據(jù)為主。值得注意的是，這些數(shù)據(jù)通常由對(duì)口業(yè)務(wù)部門分別采集，涉及行政審批、市場(chǎng)監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與公共安全領(lǐng)域，而單一業(yè)務(wù)部門難以發(fā)揮某一領(lǐng)域企業(yè)數(shù)據(jù)治理價(jià)值，應(yīng)將業(yè)務(wù)部門采集上來(lái)的數(shù)據(jù)通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)交換共享平臺(tái)實(shí)現(xiàn)跨層次、跨部門數(shù)據(jù)交換共享。

政府出于服務(wù)管理需要，通過(guò)上述行政方式直接要求企業(yè)提供數(shù)據(jù)，擁有數(shù)據(jù)采集權(quán)益；企業(yè)提供的數(shù)據(jù)是在企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生，因此企業(yè)擁有數(shù)據(jù)所有者權(quán)益。由此，政府與企業(yè)之間形成“服務(wù)規(guī)制”關(guān)系，即企業(yè)為政府免費(fèi)提供企業(yè)數(shù)據(jù)，政府在數(shù)據(jù)分析挖掘基礎(chǔ)上，為企業(yè)提供精準(zhǔn)化服務(wù)，同時(shí)采用行政手段對(duì)企業(yè)進(jìn)行規(guī)制來(lái)維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。在企業(yè)數(shù)據(jù)免費(fèi)用于治理過(guò)程中，政府應(yīng)著眼于服務(wù)、管理效能提升，以此推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)。一方面，提供城市公共服務(wù)是政府主要職能之一，通過(guò)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)數(shù)據(jù)進(jìn)行準(zhǔn)確分析，敏銳捕捉市場(chǎng)主體個(gè)性化、急迫性需求，從而為企業(yè)提供高質(zhì)量公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)供需精準(zhǔn)匹配；另一方面，企業(yè)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)城市治理流程再造和模式優(yōu)化，形成數(shù)據(jù)支撐政府決策機(jī)制，有效提升行政審批效率、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)智慧化監(jiān)管、推動(dòng)科學(xué)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、提高公共安全保障能力。

四、城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)的創(chuàng)新路徑

城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)四種模式的協(xié)同并進(jìn)。從上述實(shí)踐案例與推進(jìn)邏輯來(lái)看，四種流動(dòng)模式典型案例呈現(xiàn)散點(diǎn)分布，多種流動(dòng)模式均取得進(jìn)展的城市并不多，且部分流動(dòng)模式也僅聚焦推進(jìn)城市某一領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，難以支撐城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型。因此，我國(guó)城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)的創(chuàng)新路徑應(yīng)在以下四個(gè)方面持續(xù)優(yōu)化。

(一）制度化明確數(shù)據(jù)要素在城市發(fā)展中的戰(zhàn)略作用

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)成為新的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，在城市發(fā)展中具有重要戰(zhàn)略作用。首先，數(shù)據(jù)思維與城市發(fā)展深度融合，能夠推動(dòng)城市提升能級(jí)與塑造核心競(jìng)爭(zhēng)力，如整體性思維下的數(shù)據(jù)流動(dòng)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)高效協(xié)同、精準(zhǔn)性思維下的數(shù)據(jù)分析實(shí)現(xiàn)服務(wù)供需有效匹配；其次，具有“治理要素”屬性的數(shù)據(jù)，能夠推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化；再次，具有“生產(chǎn)要素”屬性的數(shù)據(jù)，能夠促進(jìn)城市數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，培育數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的新業(yè)態(tài)與新模式。最重要的是，城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型是城市發(fā)展的未來(lái)方向，數(shù)據(jù)要素的跨界流動(dòng)能夠推動(dòng)城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

數(shù)據(jù)要素在城市發(fā)展中的戰(zhàn)略作用需要在制度層面予以明確，規(guī)范化指導(dǎo)城市應(yīng)用數(shù)據(jù)實(shí)踐，具體包括：一是制度設(shè)計(jì)可以參考土地、勞動(dòng)力、資本與技術(shù)等傳統(tǒng)要素治理框架，并根據(jù)數(shù)據(jù)要素特征去探索新的治理規(guī)則；二是重點(diǎn)突出數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)的戰(zhàn)略作用，明確數(shù)據(jù)要素在城市經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型、生活數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的重要意義，例如上海市在2021年10月已頒布《上海市全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型“十四五”規(guī)劃》；三是在發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用上，制度層面應(yīng)把強(qiáng)化城市高質(zhì)量數(shù)據(jù)要素供給、加快城市數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化交易、創(chuàng)新城市數(shù)據(jù)要素開放利用機(jī)制等方面作為重點(diǎn)工程設(shè)計(jì)。

(二）以職能完備的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)打造數(shù)據(jù)資源體系

城市數(shù)據(jù)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，建立職能完備的城市數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)是政府在數(shù)字時(shí)代的重要治理創(chuàng)新舉措。在第八次政府機(jī)構(gòu)改革背景下，大多數(shù)省級(jí)城市、副省級(jí)城市等都已組建或成立數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)。而伴隨數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)，政企關(guān)系、管理內(nèi)容等不斷豐富與變化，應(yīng)進(jìn)一步完善與調(diào)整現(xiàn)有數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)職能，具體包括：①統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)職能，負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，協(xié)同各部門將數(shù)據(jù)在政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)開放；負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的管理，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)工作；負(fù)責(zé)政府采購(gòu)企業(yè)數(shù)據(jù)事宜，包括集中采購(gòu)數(shù)據(jù)、對(duì)部門分散采購(gòu)進(jìn)行審核；負(fù)責(zé)行政采集下的企業(yè)數(shù)據(jù)歸集，引導(dǎo)各部門將采集的企業(yè)數(shù)據(jù)歸集到政府?dāng)?shù)據(jù)交換共享平臺(tái)；②組織數(shù)據(jù)資源標(biāo)準(zhǔn)研制，規(guī)范數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；③總體負(fù)責(zé)一體化數(shù)據(jù)資源平臺(tái)的建設(shè)、技術(shù)運(yùn)維、安全保障；④制定城市數(shù)據(jù)流動(dòng)相關(guān)規(guī)范性文件，對(duì)城市數(shù)據(jù)進(jìn)行治理。

職能完備的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)為打造城市數(shù)據(jù)資源體系提供了組織保障。城市數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)主要包括以下三個(gè)方面：一是城市數(shù)據(jù)資源標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，以數(shù)據(jù)全生命周期管理需求為導(dǎo)向，重點(diǎn)構(gòu)建涵蓋“采集、歸集、治理、應(yīng)用、運(yùn)營(yíng)、安全”等多維度的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系；二是城市數(shù)據(jù)資源平臺(tái)建設(shè)，以執(zhí)行全面預(yù)算管理、建立技術(shù)支撐梯隊(duì)、量化評(píng)估績(jī)效體系、構(gòu)建閉環(huán)工作機(jī)制等促進(jìn)平臺(tái)建設(shè)服務(wù)一體化，同時(shí)應(yīng)重點(diǎn)提升城市數(shù)據(jù)資源平臺(tái)的計(jì)算能力、數(shù)據(jù)能力、算法能力、服務(wù)能力；三是數(shù)據(jù)治理持續(xù)服務(wù)，建立數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)管理體系，重心從聚焦系統(tǒng)功能建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)榫劢狗?wù)質(zhì)量提升，服務(wù)范圍涵蓋數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、數(shù)據(jù)分析應(yīng)用等數(shù)據(jù)全生命周期任務(wù)。

(三）通過(guò)平衡政企權(quán)益協(xié)同推進(jìn)四種跨界流動(dòng)模式

城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)涉及政府、企業(yè)多元主體，不同主體擁有不同的價(jià)值取向與利益要求。從行動(dòng)邏輯來(lái)看，政府強(qiáng)調(diào)發(fā)揮數(shù)據(jù)的治理價(jià)值，通過(guò)采購(gòu)企業(yè)數(shù)據(jù)、直接要求企業(yè)提供數(shù)據(jù)，為企業(yè)和公眾提供高質(zhì)量公共服務(wù)；企業(yè)著眼于數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，通過(guò)增值利用政府開放數(shù)據(jù)、授權(quán)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化。在這個(gè)過(guò)程中，存在政府不愿將數(shù)據(jù)開放而阻礙企業(yè)使用、企業(yè)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)過(guò)度使用甚至再次販賣等困境，導(dǎo)致政府與企業(yè)之間出現(xiàn)利益沖突與矛盾，阻礙城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)。

四種跨界流動(dòng)模式中政府與企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)益有所不同，應(yīng)在四種跨界流動(dòng)模式的具體場(chǎng)景中動(dòng)態(tài)平衡數(shù)據(jù)權(quán)益，兼顧政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)益與企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)益的保護(hù)。一是政府?dāng)?shù)據(jù)免費(fèi)進(jìn)入市場(chǎng)中，政府應(yīng)擁有數(shù)據(jù)管理權(quán)，同時(shí)要免費(fèi)開放數(shù)據(jù)滿足企業(yè)數(shù)據(jù)使用權(quán)益；二是政府?dāng)?shù)據(jù)有償進(jìn)入市場(chǎng)中，國(guó)有數(shù)據(jù)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收益應(yīng)歸政府所有，國(guó)資企業(yè)擁有數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)權(quán)，其他企業(yè)有增值利用政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)益；三是企業(yè)數(shù)據(jù)有償用于治理中，企業(yè)應(yīng)擁有供應(yīng)數(shù)據(jù)而取得收益的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益，政府有通過(guò)采購(gòu)方式使用企業(yè)數(shù)據(jù)的權(quán)益；四是企業(yè)數(shù)據(jù)免費(fèi)用于治理，應(yīng)明確企業(yè)數(shù)據(jù)所有者權(quán)益，政府出于管理服務(wù)需要也應(yīng)擁有數(shù)據(jù)采集權(quán)。

(四）依托更高層次的制度建設(shè)破除城市面臨的障礙

地級(jí)市以下的城市政府建設(shè)管理的平臺(tái)與系統(tǒng)將逐漸減少并趨于穩(wěn)定，城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)的治理重心應(yīng)是地級(jí)市、副省級(jí)城市和省級(jí)城市[58]。這些城市能夠在權(quán)力邊界范圍內(nèi)，在一定程度上對(duì)城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)實(shí)現(xiàn)有效治理。而從實(shí)際狀況來(lái)看，仍存在國(guó)家部委或省級(jí)政府建設(shè)的行業(yè)政務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)難以共享至城市政府、城市政府難以對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)屬進(jìn)行界定、數(shù)據(jù)要素流通交易規(guī)則不清晰等障礙，城市層面很難破除這些障礙，需要更高層次以制度安排進(jìn)行規(guī)范，其中省級(jí)城市需要國(guó)家層面的制度建設(shè)，省級(jí)以下城市還需要省級(jí)層面的制度保障。

在更高層次進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以制度建設(shè)自上而下破除制約城市數(shù)據(jù)要素跨界要素流動(dòng)的外部障礙，重點(diǎn)聚焦以下四個(gè)方面：一是推動(dòng)國(guó)家與省級(jí)層面政府?dāng)?shù)據(jù)交換共享平臺(tái)與城市層面平臺(tái)聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)自上而下流動(dòng)；二是確立數(shù)據(jù)確權(quán)原則與路徑，為保障城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)中的政府權(quán)益與企業(yè)權(quán)益提供指導(dǎo)；三是制定數(shù)據(jù)要素流通交易規(guī)則，建立數(shù)據(jù)用途和用量控制制度，同時(shí)制定數(shù)據(jù)定價(jià)體系；四是抓住立規(guī)重點(diǎn)，將城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)四種模式納入國(guó)家或省級(jí)層面的法律法規(guī)，在概念內(nèi)涵、部門職責(zé)等方面形成制度化規(guī)范，便于城市政府決定數(shù)據(jù)免費(fèi)或收費(fèi)、針對(duì)不同數(shù)據(jù)合理選擇跨界流動(dòng)模式。

五、結(jié)論

進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，實(shí)現(xiàn)城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)，對(duì)于推進(jìn)城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型、建設(shè)數(shù)字中國(guó)具有重要意義。本文提出城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)四種模式并基于全國(guó)眾多城市中篩選出的20個(gè)典型實(shí)踐案例，深入剖析四種模式的推進(jìn)邏輯，指出未來(lái)城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)的創(chuàng)新路徑。本文理論貢獻(xiàn)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是提出城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)四種模式，包括政府?dāng)?shù)據(jù)免費(fèi)進(jìn)入市場(chǎng)、政府?dāng)?shù)據(jù)有償進(jìn)入市場(chǎng)、企業(yè)數(shù)據(jù)有償用于治理和企業(yè)數(shù)據(jù)免費(fèi)用于治理，為相關(guān)研究提供類型化分析依據(jù)和整體性研究視角；二是進(jìn)一步指出四種模式本質(zhì)上分別為新型公共服務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、政府采購(gòu)行為與政府服務(wù)管理，其推進(jìn)邏輯分別是政企共建生態(tài)、政企合作共贏、政企議價(jià)博弈與政府統(tǒng)籌引領(lǐng)，對(duì)相關(guān)研究深入剖析跨界主體、方式、內(nèi)容與目標(biāo)具有重要參考價(jià)值；三是針對(duì)性提出未來(lái)城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)的創(chuàng)新路徑，對(duì)各城市推進(jìn)全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐提供有力指導(dǎo)與啟示。當(dāng)然，城市數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)是一個(gè)涉及多元主體的復(fù)雜議題，本文僅僅考慮了政府與企業(yè)之間的跨界流動(dòng)，沒(méi)有納入社會(huì)主體，下一步將納入社會(huì)數(shù)據(jù)全面剖析數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)的內(nèi)在邏輯，以進(jìn)一步豐富數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)研究。

參考文獻(xiàn)：

（略）

作者簡(jiǎn)介：

張會(huì)平，男，博士，電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授，研究方向?yàn)閿?shù)據(jù)要素治理、數(shù)字經(jīng)濟(jì)與城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

馬太平，男，電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槌鞘袛?shù)據(jù)治理、數(shù)字政府與數(shù)據(jù)要素流動(dòng)。

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城市推進(jìn)數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)的協(xié)同治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21XGL005）。

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來(lái)自： mini9559 > 《智慧治理》

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