【原】“有利于行政相對(duì)人原則”，何時(shí)用、怎么用？

農(nóng)業(yè)A執(zhí)法 2022-05-20 發(fā)布于江蘇

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常有同事在討論爭(zhēng)議問(wèn)題時(shí)提到“有利于當(dāng)事人”原則。怎么理解“有利于當(dāng)事人原則”？除了最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》提到“適用新法對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益更為有利的”之外，法律或司法解釋并未明確規(guī)定“有利于當(dāng)事人”原則。

筆者理解，不能簡(jiǎn)單的將“有利于當(dāng)事人原則”理解為“遇到爭(zhēng)議問(wèn)題，怎么對(duì)當(dāng)事人有利就怎么辦”。“有利于當(dāng)事人原則”的適用，不是無(wú)條件的。可以理解為，在法律規(guī)定存在多種解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先考慮選擇適用有利于行政相對(duì)人的解釋。

比如，計(jì)算貨值金額時(shí)，當(dāng)事人購(gòu)進(jìn)涉案產(chǎn)品的價(jià)格是15元。已銷(xiāo)售的部分單價(jià)有25元的，也有20元的，對(duì)于剩余未銷(xiāo)售又無(wú)標(biāo)價(jià)的部分，怎么認(rèn)定其銷(xiāo)售價(jià)格？有同事說(shuō)那就按20元認(rèn)定，這樣做有利于當(dāng)事人。筆者理解，這么做有道理，有合理性。但也不一定全這么做，實(shí)務(wù)中還可以按已銷(xiāo)售部分按其比例折算后的均價(jià)計(jì)算，如江西欣眾醫(yī)藥有限公司與南昌市食品藥品監(jiān)督管理局藥品行政處罰二審行政判決書(shū)。還有同事認(rèn)為，照這么說(shuō)，也可以按其進(jìn)價(jià)計(jì)算；筆者理解，這種做法不符合常理，除非當(dāng)事人能舉證。

也就是說(shuō)，行政執(zhí)法中，對(duì)具體某個(gè)事實(shí)的認(rèn)定或某個(gè)程序的把握，在法律有明確規(guī)定、無(wú)疑義的情況下，不能適用“有利于當(dāng)事人原則”。如，貨值金額按銷(xiāo)售價(jià)格計(jì)算，這是法律明確規(guī)定的，不能“突破”法律規(guī)定這個(gè)底線，否則就是“亂作為”，甚至是濫用職權(quán)。

還要注意，適用“有利于當(dāng)事人原則”，是指在行政執(zhí)法的框架內(nèi)適用。一旦涉及到涉嫌是否構(gòu)成刑事犯罪的某些事實(shí)認(rèn)定或判斷，筆者認(rèn)為，萬(wàn)萬(wàn)不可按“有利于當(dāng)事人原則”處理，而應(yīng)當(dāng)交由司法機(jī)關(guān)認(rèn)定。比如，對(duì)于使用某個(gè)農(nóng)藥或獸藥，是不是屬于刑法中的禁用行為的判斷；再比如，對(duì)是否存在主觀故意的判斷。

本文整理了最高院的6個(gè)裁判案例，歸集了2個(gè)高院的案例。從這幾份行政裁判文書(shū)的內(nèi)容來(lái)看，主要在幾個(gè)方面：

（1）新舊法的選擇適用。第6個(gè)案例中，最高院認(rèn)為，最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（法[2004]96號(hào)）第三部分規(guī)定了“實(shí)體從舊、程序從新”并有利于行政相對(duì)人的原則，對(duì)于發(fā)生在新法施行之前的行政行為應(yīng)當(dāng)從有利于保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的角度選擇法律及司法解釋適用。

（2）對(duì)于同一位階但具體規(guī)定不同的法律適用。實(shí)體處理方面，如第7個(gè)和第8個(gè)案例，江蘇高院和甘肅高院均在案例中支持適用有利于行政相對(duì)人的法律對(duì)當(dāng)事人予以處罰。程序處理方面，如部規(guī)章與省規(guī)章對(duì)聽(tīng)證標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不一致時(shí)如何選擇。

但是，這兩個(gè)案例的思路與最高院發(fā)布的指導(dǎo)案例（139號(hào)）上海海鑫晶山建材開(kāi)發(fā)有限公司訴上海市金山區(qū)環(huán)境保護(hù)局行政處罰決定案裁判思路不一致。上海海鑫晶山建材開(kāi)發(fā)有限公司訴上海市金山區(qū)環(huán)境保護(hù)局行政處罰決定案裁判要旨指出，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者堆放、處理固體廢物產(chǎn)生的臭氣濃度超過(guò)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)適用處罰較重的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》對(duì)其進(jìn)行處罰，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主張應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)其進(jìn)行處罰的，人民法院不予支持”。

《環(huán)境行政處罰辦法》第九條規(guī)定，“當(dāng)事人的一個(gè)違法行為同時(shí)違反兩個(gè)以上環(huán)境法律、法規(guī)或者規(guī)章條款，應(yīng)當(dāng)適用效力等級(jí)較高的法律、法規(guī)或者規(guī)章；效力等級(jí)相同的，可以適用處罰較重的條款?！绷硗?，2021年實(shí)施的《行政處罰法》，也規(guī)定了“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！?/span>

（3）某些案件事實(shí)存疑情況下如何認(rèn)定事實(shí)的適用。如第5個(gè)案例。

1.（2020）最高法行申8910號(hào)案中，最高院認(rèn)為：

一審判決參照鲅魚(yú)圈區(qū)政府兩次委托評(píng)估的估價(jià)報(bào)告，本著有利于行政相對(duì)人的原則，以?xún)纱卧u(píng)估中較高的數(shù)額確定對(duì)任連春土地附屬物及室內(nèi)裝修、樹(shù)木等損失的賠償，已經(jīng)最大化地保障了任連春的合法利益。雖任連春主張公證虛假，但沒(méi)有相關(guān)證據(jù)予以證實(shí)，故不予采信。

2.（2020）最高法行申8853號(hào)案中，最高院認(rèn)為：

本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)為李悌樂(lè)起訴是否超過(guò)法定的起訴期限。案涉強(qiáng)制拆除行為發(fā)生于2017年12月17日，此時(shí)間段涉及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》新舊司法解釋分別規(guī)定的1年、2年起訴期限的銜接問(wèn)題。

從有利于行政相對(duì)人合法權(quán)益保護(hù)的角度出發(fā)，應(yīng)先適用原司法解釋規(guī)定的2年起訴期限，但從新司法解釋施行日期2018年2月8日起算，起訴期限最遲不超過(guò)1年，即至2019年2月。

故李悌樂(lè)于2019年4月提起行政訴訟，超過(guò)了法定起訴期限。

3.（2019）最高法行申12545號(hào)案中，最高院認(rèn)為：

關(guān)于李仲龍?zhí)崞鸨景冈V訟是否超過(guò)起訴期限的問(wèn)題。根據(jù)“實(shí)體從舊、程序從新，兼顧有利于行政相對(duì)人”的一般原則，行政機(jī)關(guān)在2015年5月1日前作出具體行政行為，行政相對(duì)人此時(shí)知道其內(nèi)容，而在2018年2月8日后才對(duì)該具體行政行為提起行政訴訟的，實(shí)踐中，人民法院會(huì)依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)起訴期限進(jìn)行審查。

換言之，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知行政相對(duì)人訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從行政相對(duì)人知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)二年。

根據(jù)原審法院查明的事實(shí)，新城公司與李仲龍于2010年3月24日訂立案涉協(xié)議，李仲龍此時(shí)已經(jīng)知道案涉協(xié)議的內(nèi)容。李仲龍于2018年6月6日向長(zhǎng)沙中院提起本案訴訟，且未舉證證明起訴期限內(nèi)存在行政訴訟法第四十八條規(guī)定的情形，其起訴顯然已超過(guò)起訴期限。

4.（2019）最高法行申1950號(hào)案中，最高院認(rèn)為：

針對(duì)行政相對(duì)人不知道起訴期限的行政行為提起行政訴訟的，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《執(zhí)行解釋》）規(guī)定的起訴期限為行政相對(duì)人知道行政行為之日起二年，2018年2月8日施行的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《適用解釋》）則規(guī)定為一年。

涪銀公司所訴行為發(fā)生及其知道該行為時(shí)均在《執(zhí)行解釋》有效時(shí)，起訴則是在《適用解釋》施行后，涉及到新舊司法解釋如何銜接的問(wèn)題。

“實(shí)體從舊、程序從新，兼顧有利于行政相對(duì)人”是處理此類(lèi)問(wèn)題的一般原則，雖然理論上對(duì)于起訴期限是程序性?xún)?nèi)容還是實(shí)體性?xún)?nèi)容尚存在不同認(rèn)識(shí)，但從有利于行政相對(duì)人的立場(chǎng)出發(fā)，本案應(yīng)適用被訴行為發(fā)生時(shí)有效的《執(zhí)行解釋》，即起訴期限為二年，一審裁定根據(jù)《適用解釋》確定起訴期限，屬于適用法律錯(cuò)誤，二審裁定予以糾正是正確的。

5.（2018）最高法行申253號(hào)案中，最高院認(rèn)為：

根據(jù)依法行政的基本要求，沒(méi)有法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益或者增加行政相對(duì)人義務(wù)的決定；在法律規(guī)定存在多種解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先考慮選擇適用有利于行政相對(duì)人的解釋。

依據(jù)納稅人經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的實(shí)質(zhì)而非表面形式予以征稅的情形樣態(tài)復(fù)雜，脫法避稅與違法逃稅的法律評(píng)價(jià)和后果并不相同，且各地對(duì)民間借貸的利息收入征收相關(guān)稅款的實(shí)踐不一。

稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)基于實(shí)質(zhì)課稅原則核定、征繳稅款，但加收滯納金分仍應(yīng)嚴(yán)格依法進(jìn)行。根據(jù)《稅收征收管理法》第三十二條、第五十二條之規(guī)定，加收滯納金的條件為：納稅人未按規(guī)定期限繳納稅款且自身存在計(jì)算錯(cuò)誤等失誤，或者故意偷稅、抗稅、騙稅的。

因此，對(duì)于經(jīng)核定依法屬于稅收征收范圍的民間借貸行為，只要不存在惡意逃稅或者計(jì)算錯(cuò)誤等失誤，稅務(wù)機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查也未發(fā)現(xiàn)納稅人存在偷稅、抗稅、騙稅等情形，而僅系納稅義務(wù)人對(duì)相關(guān)法律關(guān)系的錯(cuò)誤理解和認(rèn)定的，稅務(wù)機(jī)關(guān)按實(shí)質(zhì)課稅的同時(shí)并不宜一律征繳滯納金甚至處罰。

本案莆田地稅稽查局依據(jù)實(shí)質(zhì)課稅原則認(rèn)定涉案系民間借貸關(guān)系而非房屋買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，并因此決定征繳相應(yīng)稅款并無(wú)不當(dāng)，且決定加收相應(yīng)滯納金亦有一定法律依據(jù)。

但是，考慮到有關(guān)民間借貸征稅立法不具體，以及當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)實(shí)施稅收征收管理的實(shí)際情況，莆田地稅稽查局仍宜參考《稅收征收管理法》第五十二條第一款有關(guān)“因稅務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任，致使納稅人、扣繳義務(wù)人未繳或者少繳稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)在三年內(nèi)可以要求納稅人、扣繳義務(wù)人補(bǔ)繳稅款，但是不得加收滯納金”的規(guī)定精神，在實(shí)際執(zhí)行被訴稅務(wù)處理決定時(shí)予以充分考慮；并在今后加大對(duì)稅法相關(guān)規(guī)定的宣傳和執(zhí)行力度。

此外，行政審判對(duì)行政行為合法性的審查主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的證據(jù)、事實(shí)和法律規(guī)范，稅務(wù)機(jī)關(guān)雖然對(duì)實(shí)質(zhì)課稅原因以及應(yīng)納稅所得額認(rèn)定等事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任，但納稅義務(wù)人在稅收調(diào)查、核定和征收等行政程序中，仍負(fù)有主動(dòng)或應(yīng)要求的協(xié)助義務(wù)，以厘清是非曲直，并主張對(duì)其有利的扣除、充抵、減免的有利情節(jié)；否則將可能承擔(dān)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其不利的認(rèn)定或者推定。

6.（2018）最高法行申11441號(hào)案中，最高院認(rèn)為：

適用1年起訴期限違反了有利于行政相對(duì)人的法律適用原則，不利于當(dāng)事人訴權(quán)的行使。

最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（法[2004]96號(hào)）第三部分規(guī)定了“實(shí)體從舊、程序從新”并有利于行政相對(duì)人的原則，對(duì)于發(fā)生在新法施行之前的行政行為應(yīng)當(dāng)從有利于保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的角度選擇法律及司法解釋適用。

故雖然起訴期限屬于程序性規(guī)定還是實(shí)體性規(guī)定尚有爭(zhēng)議，但在《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定的起訴期限較長(zhǎng)的情形下，本案也應(yīng)從有利于保護(hù)行政相對(duì)人行使訴權(quán)的角度，適用該司法解釋有關(guān)2年起訴期限的規(guī)定，即使不能，亦應(yīng)自《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》施行后從施行日起重新計(jì)算1年起訴期限，而不應(yīng)如二審法院簡(jiǎn)單地認(rèn)定本案超出法定起訴期限。

7.(2016)蘇行申10號(hào)案中，江蘇高院認(rèn)為：

針對(duì)申請(qǐng)人金鹿合作社涉案購(gòu)買(mǎi)飼料添加劑氯化鈉的行為（以下簡(jiǎn)稱(chēng)涉案購(gòu)買(mǎi)行為），被申請(qǐng)人大豐鹽務(wù)局適用《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》等鹽業(yè)監(jiān)管法律規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)鹽業(yè)監(jiān)管規(guī)定）對(duì)申請(qǐng)人作出第22號(hào)《行政處罰決定書(shū)》。但同一位階的《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》等關(guān)于飼料添加劑監(jiān)管法律規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)飼料添加劑監(jiān)管規(guī)定）明確將飼料添加劑納入該類(lèi)法律規(guī)范的監(jiān)管范圍，且對(duì)涉案購(gòu)買(mǎi)行為的定性及處理后果與鹽業(yè)監(jiān)管規(guī)定并不相同，未設(shè)處罰規(guī)定。

因?qū)ι暾?qǐng)人的涉案購(gòu)買(mǎi)行為，適用同一位階不同的法律規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管會(huì)導(dǎo)致不同的法律后果，在無(wú)其他特別規(guī)定的情形下，基于信賴(lài)保護(hù)原則，相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)適用有利于行政相對(duì)人的法律規(guī)定。

故被申請(qǐng)人適用鹽業(yè)監(jiān)管規(guī)定對(duì)申請(qǐng)人作出第22號(hào)《行政處罰決定書(shū)》，屬適用法律錯(cuò)誤。原審法院根據(jù)鹽業(yè)監(jiān)管規(guī)定對(duì)大豐鹽務(wù)局作出第22號(hào)《行政處罰決定書(shū)》的合法性進(jìn)行評(píng)判，亦屬適用法律錯(cuò)誤。

8.（2017）甘行終363號(hào)案中，甘肅高院認(rèn)為：

關(guān)于張生發(fā)利用網(wǎng)絡(luò)預(yù)約軟件聯(lián)系客戶非法運(yùn)營(yíng)的法律適用問(wèn)題。

本案中，2016年10月26日，上訴人張生發(fā)利用網(wǎng)絡(luò)軟件平臺(tái)注冊(cè)時(shí)，因其駕齡不滿三年，借用他人身份資料進(jìn)行注冊(cè)，在未取得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可證》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員證》的情況下，從事網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)不符合《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)暫行辦法）第十八條“線上提供服務(wù)的駕駛員與線下實(shí)際提供服務(wù)的駕駛員一致”的規(guī)定，其行為屬于非法營(yíng)運(yùn)行為。

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》已于2016年7月14日經(jīng)交通運(yùn)輸部第15次部務(wù)會(huì)議通過(guò)，并經(jīng)工業(yè)和信息化部、公安部等7部委同意，自2016年11月1日起施行。該暫行辦法對(duì)從事網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者、網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛和駕駛員以及網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為、監(jiān)督檢查及法律責(zé)任均作出了明確的規(guī)定。

而本案上訴人張生發(fā)的行為發(fā)生于2016年10月26日，上訴人市城運(yùn)處對(duì)張生發(fā)作出行政處罰在《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》生效之后，即2016年的11月3日，適用交通運(yùn)輸部《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》第四十七條第一項(xiàng)“對(duì)未取得出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可，擅自從事出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，處5000元以上20000元以下罰款”的規(guī)定，對(duì)上訴人張生發(fā)予以處罰的。

根據(jù)行政訴訟“實(shí)體從舊，程序從新”的原則，即行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法實(shí)施以前,行政行為作出在新法施行以后，實(shí)體問(wèn)題適用舊法規(guī)定，程序問(wèn)題適用新法規(guī)定。但適用新法對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益更為有利的除外。

因《暫行辦法》對(duì)未取得經(jīng)營(yíng)許可，擅自從事或者變相從事網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，在處罰幅度上高于交通運(yùn)輸部公布的《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》規(guī)定的罰款數(shù)額。

鑒于本案上訴人行為無(wú)論是依據(jù)《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》，還是適用《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》，均屬非法營(yíng)運(yùn)，均應(yīng)受到行政處罰。行政處罰行為的作出適用《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》比適用《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》更為有利于行政相對(duì)人。因此，上訴人市城運(yùn)處適用交通運(yùn)輸部《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》第四十七條第一項(xiàng)規(guī)定，作出被訴的行政處罰決定并無(wú)不妥。