編者按：此文根據(jù)《最高人民法院典型行政案件裁判觀點(diǎn)與文書(shū)指導(dǎo)》整理，做了適當(dāng)歸并，內(nèi)容與原文稍有不同。

1.上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)、本級(jí)人民政府對(duì)所屬部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督行不，一般不屬行政訴訟受案范圍。

（2016）最高法行申1820號(hào)認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款第六項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn) 權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)，公民、法人或者其他組織因此提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。此處的法定職責(zé)，系指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章等規(guī)定，具有針對(duì)行政管理相對(duì)人申請(qǐng)直接進(jìn)行處理、直接解決行政管理相對(duì)人訴求的職責(zé)，不應(yīng)包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)、本級(jí)人民政府對(duì)所屬工作部門(mén)的層級(jí)監(jiān)督、內(nèi)部管理職責(zé)。行政管理相對(duì)人申請(qǐng)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，一般應(yīng)當(dāng)向直接具有管轄職權(quán)，能夠直接解決其具體請(qǐng)求的行政機(jī)關(guān)提出。行政管理相對(duì)人對(duì)具有管轄職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的處理不滿(mǎn)意，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)人民政府投訴、舉報(bào)、反映，要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)人民政府監(jiān)督、督促具有相應(yīng)管轄職權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)；上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)人民政府也有權(quán)依據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》及相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)處理。但行政管理相對(duì)人對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)人民政府的處理不服，以上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)人民政府為被告，要求人民法院責(zé)令上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)人民政府履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)的，一般不屬人民法院行政訴訟的監(jiān)督范疇。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第三條第一款第八項(xiàng)（對(duì)應(yīng)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第（八）項(xiàng)）之規(guī)定，行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的起訴，人民法院可以逕行裁定駁回起訴。因此，針對(duì)原告以上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)人民政府為被告而提起的不履行法定職責(zé)違法之訴或者要求履行法定職責(zé)之訴，人民法院如無(wú)需實(shí)體審查即能得出被告明顯不具有訴請(qǐng)履行法定職責(zé)的，可以逕行裁定駁回起訴，而無(wú)需進(jìn)入實(shí)體審理后再作出駁回其訴訟請(qǐng)求的實(shí)體判決，以保障各方權(quán)益，減輕司法成本，引導(dǎo)訴訟權(quán)利正確行使。

類(lèi)似案例：（2017）最高法行申143號(hào)、（2017）最高法行申1129號(hào)、（2016）最高法行申87號(hào)

2.上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間作出的請(qǐng)示、批復(fù)等內(nèi)部行政行為，通常不產(chǎn)生外部法律效力，不屬于行政訴訟受案范圍。

（2016）最高法行申275號(hào)認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十九條（對(duì)應(yīng)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第十九條）規(guī)定“當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書(shū)上署名的機(jī)關(guān)為被告”。本案中，強(qiáng)制拆除王某宏房屋的法律依據(jù)以及對(duì)王某宏權(quán)利有實(shí)際影響的是宣城管強(qiáng)拆字[2013]第13024號(hào)強(qiáng)制拆除決定，該決定才是對(duì)外發(fā)生法律效力的文書(shū)，署名機(jī)關(guān)應(yīng)是宣城市城市管理行政執(zhí)法局，而非宣城市人民政府。故王某宏認(rèn)為宣城市人民政府對(duì)宣城市城市管理行政執(zhí)法局的請(qǐng)示作出了批準(zhǔn)決定，加蓋了公章，其可以對(duì)宣城市人民政府作出的批準(zhǔn)強(qiáng)拆決定行為提起行政訴訟，無(wú)法律依據(jù)。

3.行政機(jī)關(guān)根據(jù)法院執(zhí)行裁定作出的、未設(shè)定相對(duì)人新的權(quán)利義務(wù)的告知行為，不屬于行政訴訟受案范圍。

（2017）最高法行申190號(hào)認(rèn)為，本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是蔡某鳳等人的起訴是否符合法定的起訴條件。首先，根據(jù)現(xiàn)已查明的事實(shí)，黃浦區(qū)政府作出的黃府執(zhí)通（2015）005號(hào)執(zhí)行通知書(shū)，主要內(nèi)容是告知施某萍（戶(hù)），上海市黃浦區(qū)人民法院（2015）黃浦行審字第4號(hào)行政裁定已經(jīng)準(zhǔn)許對(duì)黃房管拆（2014）0040號(hào)房屋拆遷裁決的執(zhí)行，根據(jù)生效裁定，要求被通知人按照房屋拆遷裁決書(shū)執(zhí)行，搬離房屋，并辦理交接手續(xù)。該執(zhí)行通知書(shū)僅是告知人民法院生效裁定和此前作出的行政裁決的內(nèi)容，未對(duì)相對(duì)人設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，沒(méi)有獨(dú)立的決定事項(xiàng)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條第二款第六項(xiàng)（對(duì)應(yīng)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第十項(xiàng)）規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服對(duì)其權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為提起行政訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。其次，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第九條、第十條規(guī)定，申請(qǐng)機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行房屋拆遷裁決，人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行。本案執(zhí)行通知書(shū)作出后，黃浦區(qū)政府實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，系在人民法院行政裁定的范圍之內(nèi)。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)。蔡某鳳等人起訴時(shí)也未訴稱(chēng)，強(qiáng)制執(zhí)行行為存在擴(kuò)大執(zhí)行范圍或者違法采取執(zhí)行措施的情形?；谏鲜鰞牲c(diǎn)，蔡某鳳等人的起訴不符合法定條件，一審裁定不予立案，二審裁定駁回其上訴，并無(wú)不當(dāng)。

注：市縣人民政府根據(jù)人民法院準(zhǔn)許強(qiáng)制執(zhí)行補(bǔ)償決定的裁定實(shí)施的強(qiáng)制搬遷行為，不屬于可訴的行政行為，但原告主張超出行政裁定執(zhí)行范圍造成財(cái)產(chǎn)損失的除外。

3.行政機(jī)關(guān)作出的會(huì)議紀(jì)要不直接設(shè)定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)、不直接對(duì)外發(fā)生法律效力的，通常不屬于行政訴訟受案范圍。

（2016）最高法行申2711號(hào)認(rèn)為，會(huì)議紀(jì)要作為行政機(jī)關(guān)用于記載和傳達(dá)有關(guān)會(huì)議情況和議定事項(xiàng)的內(nèi)部公文，通常不對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響。只有在其轉(zhuǎn)化為對(duì)外發(fā)生效力的行政行為時(shí)，才具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力。判斷會(huì)議紀(jì)要是否屬于行政訴訟的受案范圍，主要審查其是否對(duì)行政管理相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響。本案中，日照市政府第6次市長(zhǎng)辦公會(huì)議形成的案涉《會(huì)議紀(jì)要》，僅是原則同意日照市教育局關(guān)于一佳合作學(xué)校改革調(diào)整的工作思路和對(duì)其操作過(guò)程提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。該會(huì)議紀(jì)要應(yīng)屬上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部指導(dǎo)行為，對(duì)再審申請(qǐng)人世紀(jì)佳聯(lián)公司的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接影響，原審認(rèn)為案涉會(huì)議紀(jì)要不屬于行政訴訟受案范圍，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。

4.行政機(jī)構(gòu)撤并、內(nèi)部人員分流、人事檔案交接等事項(xiàng)，不屬于人民法院行政訴訟主管工作的范圍。

（2016）最高法行申1744號(hào)認(rèn)為，機(jī)構(gòu)的撤銷(xiāo)或合并以及因此而作出的人員分流等決定均系行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，依法不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。干部檔案的移交涉及行政機(jī)關(guān)之間的工作銜接，同樣屬于行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部行為，依法不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

5.歷史遺留的落實(shí)政策性的房地產(chǎn)糾紛，不屬于人民法院主管工作的范圍。

（2017）最高法行申5號(hào)認(rèn)為，根據(jù)法發(fā)（1992）38號(hào)《最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問(wèn)題的通知》第三條規(guī)定，參照《城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部印發(fā)<關(guān)于城市私有房屋社會(huì)主義改造遺留問(wèn)題的處理意見(jiàn)>的通知》，對(duì)社會(huì)主義改造等歷史遺留的落實(shí)政策性質(zhì)的房地產(chǎn)糾紛，不屬于人民法院主管工作的范圍，當(dāng)事人為此而提起的訴訟，人民法院應(yīng)依法裁定不予立案或者駁回起訴。

6.行政相對(duì)人對(duì)信訪(fǎng)答復(fù)意見(jiàn)提起的不履行職責(zé)等訴訟請(qǐng)示，不屬于行政訴訟受案范圍。

（2017）最高法行申682號(hào)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行法定職責(zé)，不履行法定職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但這并不意味著行政機(jī)關(guān)所有不履行職責(zé)的行為都屬于行政訴訟受案范圍，也不意味著人民法院能夠通過(guò)司法審查方式來(lái)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行所有其應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。由于行政權(quán)的復(fù)雜性以及行政職責(zé)來(lái)源的多樣性，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)行為是否應(yīng)予司法監(jiān)督和審查，要結(jié)合行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的性質(zhì)以及相應(yīng)職責(zé)的不同來(lái)源予以綜合判斷，同時(shí)還要考慮當(dāng)事人申請(qǐng)履行職責(zé)所保護(hù)的權(quán)利是否屬于行政訴訟法保護(hù)的權(quán)利范圍和權(quán)利種類(lèi)。本案中，信訪(fǎng)復(fù)核意見(jiàn)所處理的糾紛，本質(zhì)上是事業(yè)單位與其工作人員之間因工資、社會(huì)保險(xiǎn)等引發(fā)的糾紛，本身并不屬于行政訴訟的受案范圍。翁某華訴請(qǐng)東臺(tái)市政府和富安鎮(zhèn)政府履行的相關(guān)義務(wù)，也非來(lái)源于法律規(guī)定，而系上級(jí)行政機(jī)關(guān)的信訪(fǎng)復(fù)核意見(jiàn)中的要求。如人民法院將此類(lèi)案件納入行政訴訟受案范圍，則必然會(huì)涉及對(duì)信訪(fǎng)復(fù)核意見(jiàn)合法性的評(píng)價(jià)以及對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)是否履行了信訪(fǎng)復(fù)核意見(jiàn)的內(nèi)容的判斷等，此實(shí)際上是將信訪(fǎng)事項(xiàng)又重新導(dǎo)入司法訴訟程序，最終可能形成信訪(fǎng)和訴訟的不正當(dāng)循環(huán)，因此人民法院原則上不應(yīng)將信訪(fǎng)事宜納入行政訴訟受案范圍。且當(dāng)事人既然已經(jīng)選擇通過(guò)信訪(fǎng)方式來(lái)維護(hù)權(quán)利，對(duì)信訪(fǎng)復(fù)核意見(jiàn)是否滿(mǎn)意、是否全部得到落實(shí)，仍應(yīng)通過(guò)信訪(fǎng)程序來(lái)解決。

類(lèi)似案例：（2016）最高法行申364號(hào)

7.行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢(xún)等過(guò)程性行為，一般不屬于行政復(fù)議受理范圍和行政訴訟受案范圍。

（2017）最高法行申4409號(hào)認(rèn)為，可申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為，應(yīng)當(dāng)是行政主體直接設(shè)定行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)或者對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生影響、對(duì)外發(fā)生法律效果的行為，也即行政管理活動(dòng)的最終行政決定。一般不包括行政主體在作出最終行政決定過(guò)程中針對(duì)程序性事項(xiàng)所作的決定和處理。此類(lèi)針對(duì)程序性事項(xiàng)所作的行為以及過(guò)程性行為雖具有一定法律意義，也會(huì)間接影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，但它的法律效果是依附并被最終的行政決定所吸收，除非過(guò)程性行為具有獨(dú)立的價(jià)值且對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響。對(duì)過(guò)程性行為合法性的評(píng)價(jià)，可以在對(duì)最終的行政決定合法性評(píng)價(jià)中一并進(jìn)行，過(guò)程性、程序性行為存在違法情形的，可能會(huì)導(dǎo)致最終的行政決定被認(rèn)定為違法。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十八條、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條、第七十條、第七十四條的規(guī)定，行政行為是否符合法定程序是行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院審查行政行為合法性的重要方面，行政行為違反法定程序的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院有權(quán)予以撤銷(xiāo)并可責(zé)令重作；行政行為程序輕微違法，但對(duì)當(dāng)事人權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，人民法院可以判決確認(rèn)違法而不撤銷(xiāo)行政行為。因此，行政主體在行政程序中所作的程序性行為以及過(guò)程性行為的合法性問(wèn)題，可以在對(duì)最終的行政決定的合法性審查中予以解決。對(duì)于是在最終行政決定作出后，甚至行政相對(duì)人已對(duì)最終的行政行為申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟的情況下，當(dāng)事人再對(duì)過(guò)程性行為、程序性行為單獨(dú)提起行政訴訟，顯然已不再具有訴的利益，不再具備訴訟的必要性和實(shí)效性。因此，行政主體程序性行為、過(guò)程性行為，通常不能單獨(dú)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起訴訟，除非該程序性行為具有事實(shí)上的最終性，并影響公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。本案中，再審申請(qǐng)人沈某華認(rèn)為無(wú)錫市公安局批準(zhǔn)延長(zhǎng)辦案期限行為違法，向江蘇省公安廳申請(qǐng)行政復(fù)議。無(wú)錫市公安局批準(zhǔn)延長(zhǎng)辦案期限，屬辦理治安行政處罰案件中的程序性行為，不直接對(duì)沈某華增加義務(wù)或減損權(quán)利，即使存在超過(guò)辦案期限的問(wèn)題，也只能在針對(duì)行政處罰所提起的案件中進(jìn)行審查，而不能單獨(dú)就行政處罰案件辦案期限問(wèn)題申請(qǐng)行政復(fù)議。

8.行政機(jī)關(guān)簽訂的招商引資協(xié)議，可以認(rèn)為屬于行政協(xié)議。

（2017）最高法行再99號(hào)認(rèn)為，本院認(rèn)為：本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)包括三個(gè)方面：一、本案招商引資協(xié)議是否為行政協(xié)議；二、本案糾紛解決應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序；三、本案應(yīng)否適用《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定處理。

一、關(guān)于本案招商引資協(xié)議是否為行政協(xié)議的問(wèn)題

協(xié)議是經(jīng)過(guò)談判、協(xié)商而制定的共同承認(rèn)、共同遵守的文件。利用協(xié)議來(lái)約定權(quán)利義務(wù)是各種社會(huì)主體普遍采用的手段。平等的民事主體間簽訂的協(xié)議，屬民事協(xié)議；引發(fā)的糾紛，按照民事救濟(jì)程序解決。隨著行政管理方式的多樣化和行政管理理念從高權(quán)命令向協(xié)商、合作的轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，通過(guò)協(xié)商一致的方式約定其與行政管理相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，此種協(xié)議也被統(tǒng)稱(chēng)為行政協(xié)議（行政契約、行政合同）；由此引發(fā)的糾紛，一般通過(guò)行政救濟(jì)程序解決?！缎姓V訟法》第十二條第一款規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的。”《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《適用解釋》）第十一條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議?！币虼耍姓f(xié)議一般包括以下要素：一是協(xié)議有一方當(dāng)事人必須是行政主體；二是該行政主體行使的是行政職權(quán)；三是協(xié)議目的是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益或者行政管理目標(biāo)；四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于行政管理的復(fù)雜性以及雙方當(dāng)事人協(xié)議約定內(nèi)容的多樣性，判斷一項(xiàng)協(xié)議是屬于行政協(xié)議還是屬于民事協(xié)議，不能僅看其名稱(chēng)，也不能僅依據(jù)其中的少數(shù)或者個(gè)別條文來(lái)判定，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合以上要素和協(xié)議的主要內(nèi)容綜合判斷。

對(duì)本案的招商引資協(xié)議而言：

（一）協(xié)議的一方當(dāng)事人海陵工業(yè)園管委會(huì)是行政機(jī)關(guān)。海陵工業(yè)園管委會(huì)是經(jīng)江蘇省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立，作為海陵區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理的行政機(jī)構(gòu)；協(xié)議權(quán)利義務(wù)的最終承擔(dān)者系海陵區(qū)政府，因此具備協(xié)議訂立一方必須是行政主體的形式特征。

（二）海陵工業(yè)園管委會(huì)在協(xié)議中處分的雖有民事機(jī)關(guān)法人的職權(quán)但主要是行政職權(quán)。根據(jù)《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》第八條、第九條規(guī)定，以及江蘇省人民政府蘇政復(fù)〔2006〕35號(hào)《省政府關(guān)于同意設(shè)立南京棲霞經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等34家省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的批復(fù)》，海陵工業(yè)園管委會(huì)屬于海陵區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，具有“制定開(kāi)發(fā)區(qū)的總體規(guī)劃和發(fā)展計(jì)劃，按規(guī)定負(fù)責(zé)審批或者審核開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的投資建設(shè)項(xiàng)目，負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)公用設(shè)施的建設(shè)和管理，對(duì)市屬各有關(guān)部門(mén)設(shè)在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的分支機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，依法行使海陵區(qū)政府授予的其他職權(quán)，代表海陵區(qū)政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理”等法定職責(zé)。招商引資協(xié)議約定海陵工業(yè)園管委會(huì)行使的職權(quán)和義務(wù)，如有關(guān)土地出讓金價(jià)格的確定、二期項(xiàng)目開(kāi)發(fā)用地的預(yù)留、配套平整土地、給予政策補(bǔ)貼、幫助減免相應(yīng)稅費(fèi)、對(duì)開(kāi)發(fā)、利用土地及未來(lái)改變土地用途時(shí)的同意并逐級(jí)上報(bào)審批、對(duì)斯托爾公司可能存在的違法用地行為的監(jiān)督管理和行政處罰等，均屬《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定以及海陵區(qū)政府所授予的行政管理職權(quán)。

（三）協(xié)議的目的是為了公共利益?！督K省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》第三條第二款規(guī)定：“開(kāi)發(fā)區(qū)旨在發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，引進(jìn)外資、先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)設(shè)備、人才和科學(xué)管理方式，以興辦外商投資、出口創(chuàng)匯、高新技術(shù)項(xiàng)目為主，相應(yīng)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)與省內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，促進(jìn)對(duì)外開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展?！闭猩桃Y協(xié)議正是為了實(shí)現(xiàn)上述目的，為了實(shí)現(xiàn)公共利益需要而簽訂。協(xié)議約定，斯托爾公司將主要從事智能電腦針織機(jī)械的生產(chǎn)、制造和銷(xiāo)售業(yè)務(wù)，企業(yè)總投資5000萬(wàn)美元，注冊(cè)資本3000萬(wàn)美元；斯托爾公司將從當(dāng)?shù)貙W(xué)校招錄職業(yè)技工300名，解決部分就業(yè)問(wèn)題；條件成熟時(shí)，斯托爾公司還將二期項(xiàng)目擴(kuò)產(chǎn)，海陵工業(yè)園管委會(huì)同時(shí)預(yù)留100畝土地用于保障投資。協(xié)議的如約履行，將相應(yīng)提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)生產(chǎn)總量，提高政府財(cái)稅收入，部分解決就業(yè)問(wèn)題，有助于對(duì)外開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。這些顯然是為了促進(jìn)社會(huì)公共利益，而非海陵工業(yè)園管委會(huì)以及海陵區(qū)政府自身的法人利益。

（四）協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)。協(xié)議雖有海陵工業(yè)園管委會(huì)借款給斯托爾公司，支付國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招拍掛成交價(jià)與5萬(wàn)元/畝基數(shù)差額部分的約定，但協(xié)議的主要內(nèi)容仍然為行政法上的權(quán)利義務(wù)。協(xié)議約定，斯托爾公司負(fù)擔(dān)保證所使用土地為擬申報(bào)項(xiàng)目的工業(yè)用地性質(zhì)，不擅自改變土地用途，如需改變土地使用用途，應(yīng)征得海陵工業(yè)園管委會(huì)同意并報(bào)上級(jí)有權(quán)部門(mén)批準(zhǔn)，重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金并辦理登記等義務(wù)；海陵工業(yè)園管委會(huì)則相應(yīng)負(fù)擔(dān)對(duì)斯托爾公司申請(qǐng)變更土地使用用途進(jìn)行審核上報(bào)的義務(wù)；協(xié)議還約定，斯托爾公司待協(xié)議生效后，負(fù)擔(dān)及時(shí)申請(qǐng)外資企業(yè)工商注冊(cè)登記，辦理計(jì)劃、測(cè)量、規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、交通、消防、財(cái)政、人防、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)行政審批、繳納相關(guān)配套費(fèi)用的義務(wù)；海陵工業(yè)園管委會(huì)則相應(yīng)負(fù)擔(dān)協(xié)助斯托爾公司辦理完成其申請(qǐng)的行政審批和登記手續(xù)，爭(zhēng)取政策補(bǔ)貼，幫助減免建設(shè)規(guī)費(fèi)等義務(wù)；協(xié)議并約定，斯托爾公司需服從海陵工業(yè)園管委會(huì)及當(dāng)?shù)卣芾恚皶r(shí)向海陵工業(yè)園管委會(huì)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅，以及以土地摘牌之日后24個(gè)月為起始時(shí)間，連續(xù)三年企業(yè)入庫(kù)稅收分別達(dá)到人民幣10萬(wàn)元/畝、15萬(wàn)元/畝時(shí)，申請(qǐng)相應(yīng)稅費(fèi)減免獎(jiǎng)勵(lì)等；海陵工業(yè)園管委會(huì)則需對(duì)斯托爾公司依法納稅進(jìn)行監(jiān)管，積極爭(zhēng)取和利用有關(guān)招商引資政策，將斯托爾公司投產(chǎn)后五年內(nèi)所繳納國(guó)稅、地稅、基金等稅費(fèi)，視情形對(duì)斯托爾公司進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以及在斯托爾公司設(shè)立新企業(yè)注冊(cè)后一個(gè)月內(nèi)配套安排25套住宅房屋，用于斯托爾公司引進(jìn)高管人才，并幫助解決相關(guān)高管人才子女就學(xué)問(wèn)題，幫助協(xié)調(diào)泰州地區(qū)有關(guān)職業(yè)技術(shù)學(xué)校與斯托爾公司簽訂就業(yè)安置協(xié)議等。這些權(quán)利義務(wù)雖有部分民事權(quán)利義務(wù)性質(zhì)，但更多約定涉及地方政府不同職能部門(mén)的行政職權(quán)，分別受多部行政法律規(guī)范調(diào)整，具有明顯的行政法上的權(quán)利義務(wù)特征。而事實(shí)上，此類(lèi)約定也系海陵工業(yè)園管委會(huì)代表海陵區(qū)政府進(jìn)行的行政允諾。

總之，本案招商引資協(xié)議一方為行政主體，協(xié)議目的符合公共利益需要，海陵工業(yè)園管委會(huì)行使的主要是《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定的行政職權(quán)，協(xié)議內(nèi)容除包括相關(guān)民事權(quán)利義務(wù)約定外，還包括大量難以與協(xié)議相分離的行政權(quán)利義務(wù)約定，依法屬于《適用解釋》第十一條第一款規(guī)定的行政協(xié)議范疇。一審法院僅以雙方約定的部分內(nèi)容，即認(rèn)定招商引資協(xié)議僅系形成借款與贈(zèng)與的民事法律關(guān)系，而不具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，屬于認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。

二、關(guān)于本案糾紛解決應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序的問(wèn)題

我國(guó)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的法院制度，不存在普通法院與行政法院的管轄區(qū)分，人民法院內(nèi)部?jī)H系分庭管理，民事和行政審判庭也非以自己名義獨(dú)立對(duì)外行使審判權(quán)，而是統(tǒng)一以人民法院名義行使審判權(quán)。因而，民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，一般僅具有法理分工和管轄指引功能。審理行政協(xié)議案件既要適用行政法律規(guī)范，也要適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。實(shí)踐中，民事協(xié)議可能交由行政審判庭審理，行政協(xié)議也可能交由民事審判庭審理。區(qū)分民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，更多應(yīng)考慮審判的便利性、糾紛解決的有效性、裁判結(jié)果的權(quán)威性以及上下級(jí)法院間裁判標(biāo)準(zhǔn)的一致性，也應(yīng)考慮何種訴訟更有利于對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和公共利益的維護(hù)。

本案協(xié)議有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)的約定與行政權(quán)利義務(wù)的約定互相交織、難以完全分離。海陵工業(yè)園管委會(huì)代表海陵區(qū)政府所作的權(quán)利義務(wù)的約定，涉及多個(gè)行政管理領(lǐng)域，多項(xiàng)行政管理職能，人民法院對(duì)此類(lèi)約定的合法性、有效性進(jìn)行審查，既要考慮是否確屬當(dāng)事人之間真實(shí)自愿和協(xié)商一致，還應(yīng)考慮行政管理領(lǐng)域的具體法律規(guī)定，約定對(duì)地方政府及其職能部門(mén)的約束力，以及合同的相對(duì)性原則的適用等。與民事訴訟程序相比，行政訴訟程序更有利于全面審查協(xié)議中有關(guān)稅收承諾、土地出讓價(jià)款承諾、行政許可承諾等諸項(xiàng)涉及行政法律規(guī)范之適用條款的合法性與合約性；而協(xié)議包含的工商、質(zhì)監(jiān)、房管、建設(shè)、交通等多個(gè)行政許可審批事項(xiàng)的約定，適用行政訴訟程序?qū)徖硪哺鼮檫m宜。尤其重要的是，本案斯托爾公司作為一審原告，在訴訟請(qǐng)求、訴訟類(lèi)型及訴訟標(biāo)的等問(wèn)題上依法具有選擇權(quán)，其有權(quán)就招商引資協(xié)議的全部或部分內(nèi)容提起訴訟。如果斯托爾公司在一審訴訟期間或者根據(jù)一審法院的指引，選擇通過(guò)民事訴訟解決本案糾紛，亦無(wú)不可。在此情形下，上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人選擇權(quán)，而不宜僅因協(xié)議定性問(wèn)題推翻下級(jí)法院生效裁判。但鑒于斯托爾公司因訴訟管轄等方面考慮，堅(jiān)持選擇行政訴訟程序?qū)で缶葷?jì)，則人民法院應(yīng)同樣予以尊重，并作為行政案件立案和審理。

三、關(guān)于本案應(yīng)否適用《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定處理的問(wèn)題

2015年5月1日前的法律規(guī)范未明確規(guī)定招商引資協(xié)議屬于民事協(xié)議，本案招商引資協(xié)議也未約定選擇民事訴訟程序解決糾紛。二審法院雖未否定招商引資協(xié)議的行政協(xié)議屬性，也未否定本案可以作為行政案件受理，但其以本案的招商引資協(xié)議簽訂在2015年5月1日之前、而自2015年5月1日起實(shí)施的修改后的《行政訴訟法》始將行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍為由，駁回斯托爾公司的上訴，維持一審裁定。對(duì)于二審法院上述裁定理由是否適當(dāng)，需要對(duì)《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定是否具有溯及力，加以準(zhǔn)確地判斷和把握。對(duì)此，《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要〉的通知》（法〔2004〕96號(hào)）對(duì)有關(guān)新舊法律適用以及法不溯及既往問(wèn)題作了明確規(guī)定。根據(jù)該紀(jì)要第三條規(guī)定，在存在新舊法律銜接問(wèn)題的情況下，人民法院審查行政行為的合法性，實(shí)體問(wèn)題適用舊法規(guī)定，程序問(wèn)題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：（一）法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的；（二）適用新法對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益更為有利的；（三）按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)適用新法的實(shí)體規(guī)定的?！缎姓V訟法》是我國(guó)行政訴訟程序的基本法，根據(jù)上述適用法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)《行政訴訟法》修改后的條款，除非明確規(guī)定不溯及既往或者因條款性質(zhì)不適宜溯及既往的，原則上對(duì)有關(guān)受案范圍、審理程序、裁判種類(lèi)等屬于法院裁判職權(quán)專(zhuān)屬事項(xiàng)的規(guī)定，人民法院均應(yīng)當(dāng)適用新的規(guī)定進(jìn)行裁判。由于《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)是有關(guān)行政訴訟受案范圍的規(guī)定，屬于人民法院行使裁判職權(quán)專(zhuān)屬事項(xiàng)，依法即具有溯及力。因此，二審法院認(rèn)為《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定不溯及既往的理由不能成立。申言之，對(duì)形成于2015年5月1日之前的行政協(xié)議，如果協(xié)議雙方未明確約定爭(zhēng)議解決適用仲裁或者民事訴訟途徑的，作為協(xié)議一方的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，人民法院依法應(yīng)當(dāng)立案受理。

9.行政協(xié)議的受案范圍，不限于《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的四種情形。

（2017）最高法行再49號(hào)認(rèn)為，行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)過(guò)程中與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的協(xié)議。就爭(zhēng)議類(lèi)型而言，除《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)所列舉的四種行政協(xié)議爭(zhēng)議外，還包括協(xié)議訂立時(shí)的締約過(guò)失，協(xié)議成立與否，協(xié)議有效無(wú)效，撤銷(xiāo)、終止行政協(xié)議，請(qǐng)求繼續(xù)履行行政協(xié)議、采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施、承擔(dān)賠償和補(bǔ)償責(zé)任以及行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、指揮、解釋等行為產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議。將行政協(xié)議爭(zhēng)議僅理解為《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的四種情形，既不符合現(xiàn)行法律及司法解釋的規(guī)定也在理論上難于自圓其說(shuō)，且在實(shí)踐中容易造成不必要的混亂。

（一）從現(xiàn)行行政訴訟法、合同法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定看，對(duì)行政協(xié)議的起訴不僅限于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)列舉的四種情形，而應(yīng)包括所有的行政協(xié)議爭(zhēng)議。1.依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效”規(guī)定，行政協(xié)議作為行政行為的重要組成部分，如其有上述規(guī)定情形，公民、法人或者其他組織申請(qǐng)確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效；2.依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十五條第二款“原告請(qǐng)求解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無(wú)效，理由成立的，判決解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無(wú)效，并根據(jù)合同法等相關(guān)法律規(guī)定作出處理”規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以依法請(qǐng)求解除行政協(xié)議或者確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效；3.依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十四條“人民法院審查行政機(jī)關(guān)是否依法履行、按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議是否合法，在適用行政法律規(guī)范的同時(shí)，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范”及《合同法》第五十四條“下列合同，當(dāng)事人一方有權(quán)請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者撤銷(xiāo)：（一）因重大誤解訂立的；（二）在訂立合同時(shí)顯失公平的。一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對(duì)方在違背真實(shí)意思的情況下訂立的合同，受損害方有權(quán)請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者撤銷(xiāo)。當(dāng)事人請(qǐng)求變更的，人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)不得撤銷(xiāo)”規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以依法請(qǐng)求變更或者撤銷(xiāo)行政協(xié)議。綜上，公民、法人或者其他組織可以依法向人民法院請(qǐng)求變更、撤銷(xiāo)及解除行政協(xié)議或者確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效等，而不應(yīng)僅限于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的四種情形。

（二）從理論和實(shí)踐上看，將《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)列舉之外的行政協(xié)議爭(zhēng)議不納入行政訴訟的受案范圍，可能會(huì)出現(xiàn)以下問(wèn)題：一是如將相關(guān)行政協(xié)議爭(zhēng)議納入民事訴訟，既造成了同一性質(zhì)的協(xié)議爭(zhēng)議由行政民事分別受理并審理的混亂局面，又增加了行政裁判和民事裁判不一致的風(fēng)險(xiǎn)，不利于徹底化解行政協(xié)議糾紛；二是如相關(guān)行政協(xié)議爭(zhēng)議不納入行政訴訟的受案范圍，又因其行政性民事訴訟不予受理，極易造成行政訴訟和民事訴訟均不受理的尷尬局面，亦有悖于現(xiàn)代行政訴訟為公民、法人或者其他組織提供無(wú)漏洞、有效的司法保護(hù)的主要宗旨；三是將相關(guān)行政協(xié)議爭(zhēng)議排除出行政訴訟的受案范圍，意味著有關(guān)行政協(xié)議爭(zhēng)議游離行政法制軌道，既不能及時(shí)有效地依法解決相關(guān)行政爭(zhēng)議，也不利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

故而，不應(yīng)將“行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或違法變更、解除協(xié)議”四種情形設(shè)定為提起行政協(xié)議行政訴訟的受理?xiàng)l件，原審法院對(duì)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條規(guī)定作狹義的文義理解，屬于適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予糾正。

注：行政訴訟法第十二條第一款第（十一）項(xiàng)：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的。