作者：康峰  高薇

城投公司一般承擔著所在區(qū)域的開發(fā)建設職能，相應區(qū)域內鄉(xiāng)村地區(qū)相關業(yè)務也在其職能范圍之內。為更好落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，完成區(qū)域建設發(fā)展任務，城投公司在“十四五”時期必須重視鄉(xiāng)村發(fā)展，推動鄉(xiāng)村產業(yè)轉型升級，結合地方情況開展全域土地綜合整治相關業(yè)務。同時，開展好全域土地綜合整治業(yè)務有助于城投公司拓寬現(xiàn)金流，強化產業(yè)鏈上下游協(xié)同效應，對于城投公司未來的發(fā)展具有重要意義。

2021年中央一號文件釋放了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的積極信號，“十四五”規(guī)劃將“規(guī)范開展全域土地綜合整治”作為實施鄉(xiāng)村建設行動的一項重點內容。同時，隨著近年來國家對于城投公司相關政府債務管控力度的逐漸加強以及《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）的出臺，城投公司原先的地方政府投融資平臺功能被逐漸削弱，加快城投公司市場化業(yè)務轉型勢在必行。作為我國各地未來城鄉(xiāng)建設任務的主要承擔者和投融資渠道的開拓者，城投公司參與鄉(xiāng)村振興、全域土地綜合整治業(yè)務，更易享受政策傾斜。

城投公司具有豐富的業(yè)務運作經驗，業(yè)務范圍涵蓋工程建設、投融資、園區(qū)運營、房地產開發(fā)、公共服務等，部分集團公司更是圍繞所在區(qū)域形成了專業(yè)化程度高、產業(yè)優(yōu)勢互補、上下游配套業(yè)務齊全的一體化產業(yè)鏈。相較于運作全域土地綜合整治業(yè)務的社會投資人，城投公司開展全域土地綜合整治業(yè)務不僅有自身多項業(yè)務豐富的運作經驗作支撐，還可以有效增加城投公司的業(yè)務量，實現(xiàn)各業(yè)務板塊的聯(lián)動，這是社會投資人較難實現(xiàn)的一點。在開展全域土地綜合整治業(yè)務方面，城投公司在前期業(yè)務開展方面也具備更加成熟的產業(yè)運作經驗。

早期城投公司的定位是地方政府的投融資平臺，在資金渠道拓寬方面發(fā)揮了重要作用。之后城投公司逐步承擔起地方基礎設施建設職能，為所在區(qū)域的建設提供了助力?，F(xiàn)階段城投公司立足于所在區(qū)域的總體發(fā)展戰(zhàn)略和產業(yè)轉型任務，無論在組織架構、管控體系和制度保障方面，還是在具體運作中的協(xié)調能力、統(tǒng)籌能力以及執(zhí)行力度上，城投公司均體現(xiàn)了國有企業(yè)的優(yōu)勢。全域土地綜合整治業(yè)務板塊的布局離不開區(qū)域內人力、自然資源、融資渠道等要素，城投公司在資源整合上可以充分發(fā)揮國有企業(yè)的優(yōu)勢，例如在融資渠道上積極利用現(xiàn)有融資來源，為全域土地綜合整治業(yè)務提供資金保障；在資產清點方面通過與國資、財政溝通，對負責全域土地綜合整治業(yè)務的子公司有序進行資產注入，壯大資產體量等。

城投公司應以滿足市場需求為導向，以鄉(xiāng)村資源，產業(yè)基礎，人文歷史等優(yōu)勢為依托，以項目策劃和產業(yè)運作為要，在繼續(xù)從事傳統(tǒng)農業(yè)農村基礎設施建設、土地整理和增減掛業(yè)務的同時，集中主要精力因地制宣地選擇適合本地的項目和產業(yè)類型。

首先，城投公司應以產業(yè)提升為基礎，采取規(guī)模集群，一二三產業(yè)融合開發(fā)的思路，集中連片規(guī)劃建設開發(fā)高標準農田項目，同時考慮融入農業(yè)新科技、美麗鄉(xiāng)村建設、農事服務、休閑農業(yè)等農文旅要素，以展示美麗鄉(xiāng)村、智慧鄉(xiāng)村、生態(tài)鄉(xiāng)村的特點，整合涉農資金，吸引社會資本投入，打造功能完備的農業(yè)綜合開發(fā)現(xiàn)代生態(tài)農業(yè)示范區(qū)，發(fā)揮標桿引領作用，為產業(yè)興旺夯實基礎。

其次，圍繞市場完善功能，針對當前我國大部分縣域內農業(yè)機械和特色農產品交易已具備相當規(guī)模，但配套設施不足、管理松散，特別是針對特色農產品的種植養(yǎng)殖、加工、銷售既未形成一個完整的產業(yè)鏈，也無市場帶動和窗口展示的現(xiàn)狀，城投公司可考慮規(guī)劃建設特色農產品交易和冷鏈大市場、農業(yè)機械交易大市場等，為提升區(qū)域農業(yè)社會化服務夯實基礎。

再次，圍繞區(qū)域生態(tài)補齊短板，堅持源頭減量、過程控制、末端利用的治理路徑，以發(fā)展有機肥等農業(yè)服務業(yè)產業(yè)為導向，以畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場等建設或改造為重點，推廣節(jié)水養(yǎng)殖、發(fā)酵飼料等綠色新技術新模式，建設功能完善的規(guī)模養(yǎng)殖場糞污外理、農用有機肥生產、沼液儲運等配套設施，全面推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用、秸稈等農業(yè)廢棄物綜合利用，加快構建種養(yǎng)結合，農牧循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展新格局。

從解決項目建設資金問題，以及充分發(fā)揮城投公司在創(chuàng)新全域土地綜合整治投融資模式的角度出發(fā)。

首先，建議各地政府要健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機制，加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強、總量持續(xù)增加。同時要充分發(fā)揮各地“農投”類城投公司在項目融資、引導和培育新興產業(yè)等方面的重大作用。發(fā)揮城投公司在“融，投、建、管”一體化方面的作用，協(xié)助政府提升財政資金使用效率和公用服務質量，把全域土地綜合整治涉及的“規(guī)劃、融資、投資、建設、運營”等各項職能，由城投公司統(tǒng)籌實施，資金集中規(guī)劃、項目集中管理，進一步發(fā)揮市場化的效率，實現(xiàn)效能提升和物有所值。

其次，構建并完善“一表兩池”，實現(xiàn)項目的動態(tài)投融資平衡機制。其中，“一表”是指現(xiàn)金流量表。城投公司應逐步建立并完善基于項目的資金動態(tài)平衡機制。通過開展項目投資建設運營策劃以及配套的投融資規(guī)劃，充分考慮到自有資金、資產注入、涉農資金整合利用、政策性資金支持等因素，對項目現(xiàn)金流缺口進行財務測算，實現(xiàn)長期動態(tài)的平衡。“兩池”則指資金池和資產池。各級地方政府應集合土地收益、基金收益、地方政府債券、專項補貼、土地資產注入等方式構建資金池全面支持全域土地綜合整治項目建設。特別是將項目實施涉及的土地收益、基金收入及村居土地綜合治理新增用地指標跨區(qū)域交易收益注入城投公司，以此完善資金池的建設。同時優(yōu)先安排土地整理的項目，確保新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設增減掛鉤指標的適度增長規(guī)模，后期交易收益滿足村居建設與還本付息所需資金需求，創(chuàng)新資產池的建設。

無論從資金、技術還是人才等多個方面，對于目前正外干轉型時期或未完全實現(xiàn)市場化轉型的“農投類”城投公司而言，開展更加專業(yè)化的“三農”產業(yè)，選擇強化與外部機構合作是上策。

除了資金問題，農業(yè)項目的產業(yè)鏈薄弱與供應鏈缺失是造成農業(yè)產業(yè)項目落地難的又一重要原因。城投公司應在地方政府主導的總體框架下，積極爭取地方政府支持并聯(lián)合社會資本共建主導產業(yè)和優(yōu)勢產業(yè)的產業(yè)鏈和供應鏈條。

接下來可以考慮采取與社會資本共同建設諸如農業(yè)產業(yè)示范園區(qū)模式，在園區(qū)內形成完整的產業(yè)集中，以此起到引領示范作用。同時對產業(yè)進行孵化培育，帶動周邊農民參與產業(yè)中來，不斷發(fā)展壯大產業(yè)規(guī)模，構建和完善產業(yè)體系，進而由產業(yè)集中形成產業(yè)集聚。待產業(yè)規(guī)模達到一定程度時，形成對資本的吸引效應，引進央企、外埠國企和社會資本進一步壯大產業(yè)規(guī)模進而形成產業(yè)集群。