對強制拆除決定提起復議期間是否停止執(zhí)行

編寫｜山東省青島市市北區(qū)人民法院　田麟

—

山東省青島市市北區(qū)人民法院于2021年1月18作出(2020)魯0203行初153號行政判決：確認被告青島市市北區(qū)綜合行政執(zhí)法局2019年6月3日至6月5日強制拆除青島市萍鄉(xiāng)路14號房屋的行為違法。

宣判后，原、被告均提起上訴。山東省青島市中級人民法院于2021年5月13日作出(2021)魯02行終247號行政判決：駁回上訴，維持原判。

原告不服，申請再審，山東省高級人民法院于2021年12月17日作出(2021)魯行申2630號行政裁定：駁回青島海泰鏡業(yè)有限公司的再審申請。

法院生效裁判認為：本案系因被告強制拆除違法建筑過程中引起的糾紛，被告在行政執(zhí)法過程中先后作出了《限期拆除決定書》和《強制拆除決定書》。其中，《限期拆除決定書》為被告認定涉案建筑為違法建筑，并責令原告限期拆除的最終處理決定，該決定書被告已經(jīng)送達給原告，且告知了原告復議和訴訟的權利，但原告在法定期限內(nèi)對于《限期拆除決定書》既未提起行政復議也未提起行政訴訟，該決定書已經(jīng)具有不可爭力。《強制拆除決定書》系因原告未自行拆除違法建筑，被告決定實施強制執(zhí)行前的法律文書，被告亦已送達原告，原告對該《強制拆除決定書》不服，曾提起行政訴訟，但法院生效判決已經(jīng)確認《強制拆除決定書》合法有效，故原告對于《限期拆除決定書》和《強制拆除決定書》所提的異議并非本案審查的范圍。

從原告訴訟請求看，是對被告2019年6月3日至6月5日強制拆除青島市萍鄉(xiāng)路14號房屋的行為不服。前已述及，被告強制拆除涉案建筑具有合法的依據(jù)，但具體實施強制拆除的行為與強制拆除的依據(jù)分屬不同的行政行為，故本案審查的重點是被告具體實施強制拆除這一行政強制執(zhí)行行為的合法性。

一是原告提出，被告2019年5月8日作出《強制拆除決定書》，6月3日即實施拆除，違反《行政強制法》第四十四條關于“當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除”的規(guī)定，屬于程序違法。法院認為，原告系對該法條的誤讀。關于當事人在法定期限不申請行政復議或者提起行政訴訟，其復議和訴訟的對象應當是指行政機關作出的限期拆除的行政決定，還是指行政機關作出的強制拆除決定？我們認為，這里的復議或者訴訟對象應當是指行政機關作出的限期拆除決定，只要對限期拆除行政決定未提出行政復議或訴訟，且未自行履行拆除義務，到期行政機關即可作出催告通知，依法進入行政強制執(zhí)行程序。如果行政機關作出強制拆除決定，當事人對強制拆除決定不服，申請行政復議或者提起行政訴訟，依然應當不停止強制執(zhí)行程序。本案中，被告作出《限期拆除決定書》后，原告在法定期限內(nèi)既未提起行政復議也未提起行政訴訟，被告到期后實施強制執(zhí)行，并不違法。

二是關于原告認為被告適用法律依據(jù)錯誤，不應當適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的意見。法院認為，《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》第三條規(guī)定，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查行政行為合法性時，實體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的除外。根據(jù)《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會對關于違反規(guī)劃許可、工程建設強制性標準建設、設計違法行為追訴時效有關問題的意見》，違法建筑屬于違法行為的持續(xù)狀態(tài)，違法行為終了之日就是依法作出處理之日，因此，應當適用作出行政處罰時有效的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。本案中，被告適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有關執(zhí)行程序的規(guī)定對原告強制執(zhí)行，亦無不當。

三是關于原告提出被告未提供證據(jù)證明市北區(qū)人民政府“責成”其作出強制拆除決定，屬程序違法的問題。對此，法院認為，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施?！鼻鄭u市市北區(qū)人民政府發(fā)布的《青島市市北區(qū)人民政府關于相對集中行政處罰權實施綜合行政執(zhí)法的公告》中，明確市北區(qū)綜合行政執(zhí)法局作為綜合行政執(zhí)法主體，在本行政區(qū)域內(nèi)集中行使包含法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的相關行政強制權及執(zhí)法監(jiān)督檢查權。根據(jù)上述規(guī)定，青島市市北區(qū)人民政府已經(jīng)通過公告的形式將相關行政強制權交由市北區(qū)綜合行政執(zhí)法局行使，屬于履行了責成程序。

四是關于原告提出被告在拆除過程中未對現(xiàn)場物品進行清點，也未制作物品清單，屬程序違法的問題，法院采納了原告的觀點。在拆除涉案房屋過程中，被告并未提交有效證據(jù)證明已對涉案房屋內(nèi)的物品進行清點保存、妥善處理，該行為違反法定程序。

1.關于原告對強制拆除決定進行復議和訴訟期間，行政機關實施強制拆除行為是否違法的問題。行政機關作出強制拆除決定后，即使當事人對強制拆除決定不服，申請復議或者提起行政訴訟，行政機關依然可以實施強制執(zhí)行行為，并不違法。該問題的提出源于對《行政強制法》第四十四條的不同理解。該條規(guī)定，當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。據(jù)此，有人認為，在對《限期拆除決定》和《強制拆除決定》的復議和訴訟期間均應當停止執(zhí)行。一審法院認為，《行政強制法》第四十四條中所稱復議和訴訟的對象應當是指行政機關作出的限期拆除決定，而非強制拆除決定。根據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，行政機關對于認定的違法建筑應當依法作出限期拆除決定，該限期拆除決定屬于一個具有可執(zhí)行性的行政決定，當事人不服提起行政復議或行政訴訟的，因建筑物的拆除具有不可逆性，為防止有爭議的建筑物被錯誤拆除會損害當事人的合法權益，故應當停止強制執(zhí)行，待行政復議或行政訴訟確認限期拆除決定合法有效后，當事人仍未按照限期拆除決定確定的期限自動履行的，行政機關履行催告程序后，可以作出強制拆除決定，對強制拆除決定仍然不服提起復議或訴訟的，不停止執(zhí)行。如果允許當事人對限期拆除決定和強制拆除決定接連提起復議或訴訟，期間均停止執(zhí)行，違建的拆除期限將會大大延長，既降低了行政效率，也可能損害公共利益。本案中，被告作出限期拆除決定書后，原告在法定期限內(nèi)既未提起行政復議也未提起行政訴訟，被告到期后實施強制執(zhí)行，雖然強制執(zhí)行決定仍在訴訟期限內(nèi)，但并不違法。二審法院也支持了一審法院的上述觀點。

2.關于行政機關是否應經(jīng)過縣級以上地方人民政府“責成”方可實施強制拆除行為，“責成”方式如何認定的問題。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施?！庇纱丝梢?，經(jīng)縣級以上地方人民政府進行責成后，城管機關方可實施強制拆除，未經(jīng)依法責成程序，城管機關實施強制拆除屬于程序違法。關于責成的形式，相關法律法規(guī)并未明確規(guī)定，實踐中各地做法不一，存在“個案責成”和“概況性責成”兩種方式，即縣級以上人民政府“一案一責成”或者以規(guī)范性文件形式整體責成相關部門行使。例如《北京市禁止違法建設若干規(guī)定》即規(guī)定應當針對個案進行責成，而廈門市翔安區(qū)2008年9月作出的《關于同意廈門市翔安區(qū)城市管理行政執(zhí)法局對違法建設采取強制措施的批復》則整體責成城管執(zhí)法部門采取強制拆除等措施。具體采用“一案一責成”還是“概況性責成”可以根據(jù)各地的實際情況和地方性法律、法規(guī)執(zhí)行。本案中，青島市市北區(qū)人民政府發(fā)布的《青島市市北區(qū)人民政府關于相對集中行政處罰權實施綜合行政執(zhí)法的公告》中明確市北區(qū)綜合行政執(zhí)法局作為綜合行政執(zhí)法主體，在本行政區(qū)域內(nèi)集中行使包含法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的相關行政強制權及執(zhí)法監(jiān)督檢查權，其內(nèi)容屬于對違法建筑的拆除采取“概況性責成”方式。故被告履行了責成程序，原告所稱被告實施被訴強制拆除行為未經(jīng)責成程序，屬程序違法的理由不成立，法院不予采納。

3.關于行政機關強制拆除違法房屋過程中，未對房屋內(nèi)的物品進行清點保存、妥善處理，是否違法的問題。根據(jù)正當法律程序和比例原則的要求，行政機關在履行職務過程中可能給公民、法人或者其他組織造成損害的，應選擇對相對人權益最小侵害的方式進行，即使行政相對人違法在先，行政機關糾正違法行為也應當嚴格按照法定程序履行職責。在依法實施強制拆除行為時，強制拆除的對象是違法建筑本身，雖然違法建筑不是合法財產(chǎn)，但違法建筑內(nèi)卻可能存在當事人的合法財產(chǎn)，行政機關應當尊重當事人的合法財產(chǎn)權，負有對被拆除違法建筑內(nèi)合法財產(chǎn)清點登記及妥善保管、移交之義務。從被告提交的拆除視頻看，強制拆除開始后，原告辦公室內(nèi)尚有魚缸、辦公桌椅等物品，被告執(zhí)法人員雖然口頭告知原告工作人員自行找搬家公司搬離，但并無后續(xù)證據(jù)證明上述物品最終是由原告工作人員自行搬離還是由被告強制搬離。況且，強制執(zhí)行開始后，被告即應當以公證、見證的方式，對強制執(zhí)行現(xiàn)場的物品進行清點登記、制作現(xiàn)場筆錄，然后讓當事人將自行搬離的物品在清單上簽字確認，即使當事人不配合簽字，也應由見證人簽字確認并寫明拒簽情況；如果屬于被告強制搬離的物品，則應登記造冊，妥善保管。本案中，被告未對強制執(zhí)行現(xiàn)場的物品清點登記，屬于程序違法。