自1998年確立土地用途管制制度以來，管制的核心內(nèi)容是嚴控農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，通過耕地占補平衡制度有效彌補了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中耕地轉(zhuǎn)為建設用地的損失。與完善的耕地轉(zhuǎn)為建設用地制度相對應，耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，在土地調(diào)查、規(guī)劃、用途管制上缺乏系統(tǒng)的制度安排。全國第三次國土調(diào)查結(jié)果顯示，10年間，全國耕地地類減少了1.13億畝。從地類轉(zhuǎn)換角度看，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝，即耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地是耕地減少的主要原因。為實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，新修訂的《土地管理法實施條例》，首次在法規(guī)層面提出了耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的管制要求，進一步完善了耕地用途管制內(nèi)容?！蹲匀毁Y源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）明確了耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設施建設用地的初步框架。

耕地用途管制同其他用途管制相同，本質(zhì)是通過公權(quán)對私權(quán)約束，滿足最大公共利益的公權(quán)力行使。當前國內(nèi)外相關(guān)研究多聚焦在國土空間區(qū)域管控、自然生態(tài)空間管控、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地管制層面，對基于糧食安全的耕地用途管制，特別是耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設施建設用地的管控機制研究較少，耕地用途管制缺乏系統(tǒng)性制度設計。本文通過歸納分析耕地用途管制內(nèi)涵、規(guī)則，系統(tǒng)分析耕地用途管制存在的突出問題，提出完善耕地用途管制建議，以期為完善最嚴格的耕地保護制度提供參考。

1.耕地用途管制內(nèi)涵

現(xiàn)有管理規(guī)定和文獻資料均未系統(tǒng)定義耕地用途管制內(nèi)涵。國外相關(guān)實踐更多基于用途分區(qū)的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設用地管制，比如日本、美國、加拿大的“土地使用分區(qū)管制”,英國的“土地規(guī)劃許可制”,法國、韓國的“建設開發(fā)許可制”等，但基本不涉及農(nóng)業(yè)使用范疇的耕地用途管制。我國基于糧食安全和耕地資源國情考慮，將耕地用途管制內(nèi)容，由耕地轉(zhuǎn)為建設用地，拓展至園地、林地等其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設施建設用地范疇，是基于糧食安全底線思維和耕地減少問題導向，綜合行政邏輯和技術(shù)邏輯確定的當前耕地保護必要措施。筆者從糧食安全視角，將耕地用途管制定義為：國家為了夯實糧食安全根基，協(xié)調(diào)保護耕地資源和保障經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系，合理配置耕地資源，以現(xiàn)狀耕地為管控本底，確定耕地用途限制條件，并對建設活動、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)建設占用耕地做出許可決定。 

從法律角度看，基于耕地農(nóng)村集體所有和國家所有兩種形式，及“對比牽制”現(xiàn)代法學思想，耕地用途管制是行政管理權(quán)在耕地管理的主要表現(xiàn)，是國家為了保證耕地資源合理利用，采取的一項具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的法律制度。從經(jīng)濟學角度看，耕地用途管制是耕地利用出現(xiàn)“市場失靈”時，為避免耕地資源配置偏離利用效益最大化，社會消費公正原則遭到破壞，而采取的行政、經(jīng)濟等各種手段，對耕地用途進行的規(guī)制。從管理學角度看，耕地的公有制性質(zhì)決定了其公共產(chǎn)品屬性，耕地用途管制實質(zhì)是，政府為處理好發(fā)展和保護關(guān)系，促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展，采取多種措施對耕地用途進行調(diào)劑的行為，是國家調(diào)劑耕地這一公共產(chǎn)品的重要手段。

2.耕地用途管制規(guī)則

現(xiàn)行耕地用途管制在不同政策中明確相關(guān)管制規(guī)則。在用途管制層面，耕地用途管制主要通過規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、協(xié)調(diào)生態(tài)建設、嚴控建設占用、嚴防損毀和破壞耕地等方式實現(xiàn)；在土地管理鏈條層面，國土空間規(guī)劃、土地利用計劃、用地許可等均體現(xiàn)了耕地用途管制內(nèi)容；在地類管制層面，主要體現(xiàn)在耕地轉(zhuǎn)為建設用地、耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設施建設用地的管制。

筆者基于土地管理鏈條，將不同管理環(huán)節(jié)與耕地用途管制匹配，以此解釋耕地用途管制規(guī)則。一是關(guān)于規(guī)劃管控。國土空間規(guī)劃通過劃定“三線”，統(tǒng)籌了農(nóng)業(yè)、生態(tài)、建設空間，強化耕地源頭管控和保護。管制內(nèi)容包括落實到地塊的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務，建設用地控制總量、生態(tài)保護紅線及落實到地塊的生態(tài)退耕規(guī)劃控制等。二是關(guān)于計劃管理。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，實行耕地轉(zhuǎn)為園地、林地等其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設施建設用地年度規(guī)模、布局和時序控制；建設占用上，實行耕地轉(zhuǎn)為建設用地年度計劃控制；生態(tài)建設上，實行生態(tài)退耕計劃管理。三是關(guān)于用地許可。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設上，耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設施建設用地的，須經(jīng)過批準；在建設占用上，耕地轉(zhuǎn)為建設用地需依法進行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，涉及臨時用地占用耕地的，須由市級或者市級以上自然資源主管部門審批。

耕地“非農(nóng)化”“非糧化”是近年來耕地減少的主要原因，特別是針對耕地轉(zhuǎn)為園地、林地等其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設施建設用地是當前耕地管制的重點。國家層面區(qū)分耕地用途，實行差別化管制措施，其中，在耕地上挖湖造景和種植草皮、修建河渠、水庫綠化帶的一律禁止；退耕還林還草還濕還湖、修建鐵路和公路綠化帶、實施國土綠化、工商資本流轉(zhuǎn)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，以及建設農(nóng)田防護林、農(nóng)村道路、養(yǎng)殖設施和破壞耕作層的種植設施使用耕地的，需經(jīng)相關(guān)行政部門批準或符合相應建設標準等。

不同耕地管制情形下，管控規(guī)則不同，梳理各管制要求，可將耕地用途管制規(guī)則分為：耕地占補平衡、耕地進出平衡、按耕地原地類管理、到期或不再使用復墾為耕地、不需補充耕地5類。耕地占補平衡適用于耕地轉(zhuǎn)為建設用地，對于依法依規(guī)辦理用地手續(xù)的，需在用地報批前先行落實補充耕地；對于違法違規(guī)建設占用耕地的，直接凍結(jié)所在區(qū)域補充耕地指標。耕地進出平衡適用于耕地轉(zhuǎn)為園地、林地等其他農(nóng)用地和設施農(nóng)業(yè)建設用地，其中，對于水利水電淹沒區(qū)用地落實耕地進出平衡區(qū)別對待，需先行落實耕地進出平衡補充耕地。按耕地原地類管理，適用于在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件前提下，部分光伏扶貧項目中光伏光陣等占用耕地的情形，另外，一些直接利用耕地耕作層種植的簡易農(nóng)業(yè)設施用地亦可按照原地類管理。到期或不再使用復墾為耕地適用于臨時用地、設施農(nóng)業(yè)用地占用耕地情形。不需補充耕地適用于國家安排的生態(tài)退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒情形。

1.耕地用途管制內(nèi)涵有待進一步界定

現(xiàn)行“用途+地類”耕地雙重管控方式，完全依賴于國土調(diào)查認定的現(xiàn)狀耕地地類。國土空間規(guī)劃確定的耕地保有量落實到地塊管控，耕地地類轉(zhuǎn)換依據(jù)國土調(diào)查認定的耕地現(xiàn)狀地類，耕地監(jiān)管也是依據(jù)國土變更調(diào)查成果作為核定依據(jù)。而國土調(diào)查中對耕地的認定，是基于某一時點，在參考地上農(nóng)業(yè)種植類型等基礎(chǔ)上對地類的判定，這與“藏糧于地”戰(zhàn)略的耕地生產(chǎn)能力保護銜接不夠。比如，部分原地類為耕地的園林、林地，耕地耕作層并未破壞，有些生產(chǎn)能力還要大于現(xiàn)狀耕地，但認定為園地、林地后，意味著降低了管控強度，不利于日常保護；國土調(diào)查基于某一時點的地類認定，與南方一年二熟、三熟作物種植用途變化難以匹配，直接影響到調(diào)查地類舉證和后期耕地監(jiān)管。綜上，基于國土調(diào)查現(xiàn)狀耕地的用途管制是耕地生產(chǎn)能力保護，還是某一時點耕地現(xiàn)狀地類保護內(nèi)涵值得商榷，因而耕地用途管制內(nèi)涵有待進一步界定。

2.耕地用途管制缺乏系統(tǒng)性制度設計

一是耕地用途管制政策分散在不同政策點位中，缺乏系統(tǒng)設計。耕地用途管制包括耕地轉(zhuǎn)為建設用地、其他農(nóng)用地、未利用地，以及非耕地轉(zhuǎn)為耕地等內(nèi)容。目前耕地用途管制規(guī)定較為分散，散落在法律法規(guī)、黨中央和國務院政策文件、相關(guān)規(guī)范性文件中，尚未形成制度體系。另外，一些非耕地轉(zhuǎn)為耕地管制更多體現(xiàn)在對新增耕地的技術(shù)性認定上，缺乏嚴格的管控規(guī)則，比如是否允許在規(guī)劃集中建設區(qū)新增耕地、污染建設用地復墾為耕地的管控要求等。二是耕地用途管制政策間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足。耕地進出平衡和耕地占補平衡分別作為耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設施建設用地、建設用地彌補措施，兩者補充耕地來源相近、目的相同，均為實現(xiàn)耕地總量平衡，從降低用地管理成本考慮，有待進一步理清并統(tǒng)籌兩者關(guān)系。另外，農(nóng)業(yè)設施建設用地應納入建設用地總量管控，但并未明確是否按照建設用地管理規(guī)則進行管理，涉及占用耕地的，彌補措施又與其他農(nóng)用地情形相同，政策間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

3.耕地用途管制強制性約束相關(guān)聯(lián)的耕地保護公平性考慮不足

耕地具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)多功能性，不同功能反映出不同的財產(chǎn)屬性。耕地用途管制拓展至耕地與非耕地全地類轉(zhuǎn)換管制，提升了管制強度，提高了耕地總量管控效率，同時也影響到耕地利用者的財產(chǎn)權(quán)益，帶來系列耕地保護公平性問題。主要體現(xiàn)在，忽視耕地保護主體由于耕地利用限制而承擔的經(jīng)濟機會成本損失，也導致了承擔不同耕地保護任務量的地區(qū)間發(fā)展機會不公平。比如，現(xiàn)有管制措施剝奪了承包方在耕地上自行種植一些更高經(jīng)濟效益經(jīng)濟作物的權(quán)利，這與《農(nóng)村土地承包法》給予的耕地承包方自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利不相符；國土空間規(guī)劃按照現(xiàn)狀耕地確定區(qū)域耕地保有量，耕地增加和減少地區(qū)耕地保護利益失衡，當前尚未提出明確的區(qū)域間橫向補償措施。

1.堅持以是否破壞耕地耕作層作為耕地用途管制依據(jù)

耕地調(diào)查和管理由“平面”交叉式改為“立體”分層式管理模式，即將耕地調(diào)查與耕地用途管制實行分層管理。耕地調(diào)查作為耕地用途管制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，作為基底數(shù)據(jù)管理，并根據(jù)現(xiàn)狀情況及時更新；耕地用途管制在耕地現(xiàn)狀調(diào)查基礎(chǔ)上，與耕地現(xiàn)狀平行設置單獨的耕地用途管制層。借鑒農(nóng)業(yè)設施建設用地判定規(guī)則，耕地用途管制層不再依據(jù)現(xiàn)狀地類，而是依據(jù)是否破壞耕地耕作層作為耕地管制依據(jù)，耕地地類發(fā)生變化，但不涉及耕作層破壞的，僅作為現(xiàn)狀地類標注，不作為用途管制對象，以此進一步落實“大食物觀”要求和“藏糧于地”戰(zhàn)略，降低農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)頻繁動態(tài)調(diào)整中的耕地管理成本。

2.構(gòu)建耕地用途管制制度體系

一是加快制定《耕地保護法》，設立耕地用途管制章節(jié)，明確農(nóng)業(yè)空間管控規(guī)則、耕地與非耕地相互轉(zhuǎn)換管制規(guī)則，尤其在法律層面提出耕地轉(zhuǎn)為園地、林地等其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設施建設用地管控要求，包括增設行政許可、明確耕地不同流出情形的“進出平衡”責任主體、資金來源、指標調(diào)劑、獎懲措施等，為強化耕地用途管制提供法律依據(jù)。二是與用地預審和建設用地報批涉及的《建設項目用地預審管理辦法》、《建設用地審查報批管理辦法》相對應，增加耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設施建設用地管制“管理辦法”，進一步明確耕地“進出平衡”落實中“進”和“出”的范圍和核定要求，以及“平衡”的測算方法等。吸納各省典型經(jīng)驗，提出耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設施建設用地取得程序?；诟乜偭科胶饪傄?，合并耕地占補平衡和“進出平衡”，簡化差別化管理要求，降低用地管理成本。三是修訂《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，將耕地“進出平衡”情況作為考核的重要內(nèi)容，倒逼各地規(guī)范、有序開展農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

3.堅持耕地用途管控性保護和補償性保護并行

強化耕地用途管控性保護，提升管控效率的同時，同步開展耕地保護補償，確保耕地保護主體和區(qū)域公平性。一是統(tǒng)籌多渠道財政資金，重點針對耕地正外部性內(nèi)部化的普及性耕地保護補償，圍繞耕地保護和糧食安全目標，補償對象固化為耕地所有者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和糧食生產(chǎn)者。二是加強土地政策供給，創(chuàng)新耕地資源要素市場化路徑，借鑒城鄉(xiāng)增減掛鉤指標和補充耕地指標市場化交易做法，推動國土空間規(guī)劃剛性分解的耕地保護責任等耕地資源要素市場化區(qū)域間交易。政府部門重在搭建指標交易平臺，制定交易規(guī)則，實施交易市場監(jiān)管等保障工作，通過區(qū)域間耕地要素市場化交易，籌集耕地保護資金、倒逼耕地主動性保護、實現(xiàn)區(qū)域間耕地保護公平性。