作者：

姚心偉

北京市君致律師事務(wù)所

01

國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的背景和意義

國(guó)企混改是國(guó)有企業(yè)向混合所有制企業(yè)改進(jìn)，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激活國(guó)有資產(chǎn)存量的一種有效途徑。單一的公有制企業(yè)，企業(yè)間資本流動(dòng)性較差、資本的利用率較低，國(guó)有資本的功能不能充分發(fā)揮。通過(guò)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，使得國(guó)有資本和民營(yíng)資本之間互相進(jìn)入、相互滲透，可以激發(fā)國(guó)有企業(yè)的活力，在提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率的同時(shí)，保證了各類經(jīng)濟(jì)主體能公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展。

隨著國(guó)企混改的全面深入推進(jìn)，通過(guò)混合所有制改革逐步優(yōu)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體結(jié)構(gòu)和布局，從而進(jìn)一步推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的步伐。針對(duì)國(guó)企混合改革過(guò)程中存在的問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)采取相應(yīng)的措施，充分運(yùn)用法律手段給予保障，才能夠促進(jìn)混改的穩(wěn)步有序進(jìn)行。

國(guó)有企業(yè)混改通常會(huì)保留國(guó)有資本的控股地位，常見(jiàn)的最低標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)控股，即公有制股東持股的比例不低于半數(shù)，其他非公有制經(jīng)濟(jì)成分合計(jì)不超過(guò)公有制股東，以確保國(guó)資在企業(yè)管控中擁有決定權(quán)?；旌纤兄聘母锊僮髂Ｊ讲煌蓹?quán)結(jié)構(gòu)也隨之不同。目前，關(guān)于國(guó)企混改的操作模式主要包括以下幾類：

02

國(guó)有企業(yè)混合所有制改革存在的法律問(wèn)題探究

1.立法方面

法治社會(huì)一切均應(yīng)依法行事，縱觀我國(guó)現(xiàn)有法律體系，涉及國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)公司法》《國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕54號(hào)）、《國(guó)有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)暫行辦法》（財(cái)資〔2016〕4號(hào)）、《關(guān)于國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見(jiàn)》（國(guó)資發(fā)改革[2016]133號(hào)）等。上述法律法規(guī)雖有條款涉及國(guó)企混改，但由于國(guó)企混改涉及多方的要求、混改模式規(guī)定、監(jiān)管審批、資產(chǎn)交易、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、員工持股退出等情況存在亂象，上述法律法規(guī)中對(duì)混改過(guò)程中涉及的問(wèn)題缺少系統(tǒng)、詳細(xì)的規(guī)范，造成進(jìn)行混改的企業(yè)在部分方案制定上無(wú)政策可尋。

2.混改過(guò)程中交易行為的法律問(wèn)題

國(guó)有企業(yè)混改過(guò)程中不可避免的將產(chǎn)生國(guó)有資產(chǎn)交易的經(jīng)濟(jì)行為，交易行為的有效性成為了國(guó)企混改成功與否的關(guān)鍵。關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)交易，一直遵守“重視監(jiān)管、謹(jǐn)慎行使，凡交易必須審批”“場(chǎng)內(nèi)交易為原則、場(chǎng)外交易為例外”等原則，以防止國(guó)有資產(chǎn)流失。國(guó)有企業(yè)無(wú)論是縱向的管理體系還是橫向的行業(yè)體系，均存在著多級(jí)別監(jiān)管的現(xiàn)象，一項(xiàng)簡(jiǎn)單的國(guó)有資產(chǎn)交易有可能涉及多個(gè)審批部門，只有經(jīng)過(guò)各層級(jí)股東、監(jiān)管部門的審批才能保證國(guó)有資產(chǎn)交易的合法性和有效性。但目前國(guó)企混改相關(guān)法規(guī)有待完善，計(jì)劃實(shí)行混改的企業(yè)無(wú)法確定自身的行為是否需要審批或需要哪些監(jiān)管部門審批。作為上級(jí)監(jiān)管部門由于無(wú)政策法規(guī)可遵循，對(duì)于企業(yè)上報(bào)的交易行為也無(wú)法明確自身的審批權(quán)限，造成了企業(yè)混改的審批行為缺少法律指引的情況，對(duì)于整體混改工作的進(jìn)度帶來(lái)不小的影響。

3.員工持股的法律問(wèn)題

企業(yè)混改最終目的是提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值，同時(shí)讓企業(yè)員工共享混改利益和成果。因此，企業(yè)混改并不是完成混改后就可以高枕無(wú)憂的，混改完成后能否達(dá)到預(yù)期的改革效果才是應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。一方面，在國(guó)企混改方案制定中可能由于缺少專業(yè)指引，從而增加了國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，國(guó)有企業(yè)混改完成后民營(yíng)資本進(jìn)入，對(duì)國(guó)企傳統(tǒng)的管理制度、員工關(guān)系帶來(lái)一定沖擊，間接影響到原有職工利益。企業(yè)混改完成后，可能存在部分職工因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展需要而被迫處于待業(yè)狀態(tài)。若企業(yè)并未嚴(yán)格按照法律法規(guī)和政策的要求對(duì)職工進(jìn)行妥善安置，制定員工安置方案。若存在損害職工的利益的情況，由此可能會(huì)給企業(yè)帶來(lái)一定的社會(huì)問(wèn)題以及負(fù)面評(píng)價(jià)，員工安置及員工持股方案的制定也是混改工作中主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。針對(duì)各種員工持股形式存在的問(wèn)題總結(jié)如下：

4.股東退出機(jī)制的法律問(wèn)題

在企業(yè)混改實(shí)踐中，對(duì)于中小股東權(quán)益的保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)不健全，使得實(shí)踐當(dāng)中對(duì)中小股東的法律救濟(jì)具有一定的難度，缺乏保護(hù)中小股東權(quán)益的法律環(huán)境。目前進(jìn)行的企業(yè)混改當(dāng)中，因大股東侵害中小股東合法權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生，嚴(yán)重影響到中小投資者參與國(guó)企混改的動(dòng)力。從而對(duì)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益來(lái)看，最終國(guó)有資產(chǎn)非但不能實(shí)現(xiàn)增值，甚至出現(xiàn)價(jià)值下降的情況，這本質(zhì)上是國(guó)有資產(chǎn)的一種流失。中小股東與大股東在現(xiàn)實(shí)管理上難以實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等。在進(jìn)行混改的企業(yè)當(dāng)中，中小股東權(quán)利地位相對(duì)較弱，無(wú)法對(duì)公司經(jīng)營(yíng)管理產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，合法權(quán)益的保護(hù)得不到保障。盡管《公司法》規(guī)定了在一定條件下股東擁有股份回購(gòu)請(qǐng)求權(quán)，合理的價(jià)格本應(yīng)是股東收購(gòu)股權(quán)的根本落腳點(diǎn)，但由于實(shí)際操作成本較高，導(dǎo)致部分有異議的中小股東放棄爭(zhēng)議，以低于市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓股份，其本質(zhì)仍然是由國(guó)資大股東和中小股東在公司運(yùn)營(yíng)決策等方面不平等地位所決定的。關(guān)于異議股東行使股權(quán)回購(gòu)請(qǐng)求權(quán)利具體程序步驟，《公司法》沒(méi)有明確規(guī)定，缺乏程序保障，增加實(shí)踐中保護(hù)中小股份的難度。

03

小結(jié)

國(guó)有企業(yè)混合所有制改革是我國(guó)深化國(guó)有企業(yè)改革、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要實(shí)現(xiàn)方式。我們應(yīng)以此為初衷，依法有序地推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混改工作，防范混改中出現(xiàn)的各項(xiàng)法律風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，平衡混改參與各方的利益，以確保國(guó)有企業(yè)混合所有制改革能達(dá)到保障國(guó)有資本保值增值、擴(kuò)大國(guó)有資本功能、激發(fā)企業(yè)活力的初衷。

在幫助企業(yè)制定混改方案時(shí)，要注意非國(guó)有資本與國(guó)有資本享有同股同權(quán)，在國(guó)有企業(yè)控制權(quán)分配過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)公平公正。不能單單考慮國(guó)有股東的利益，也應(yīng)考慮中小股東權(quán)益。完善員工管理制度，建立有效的監(jiān)管機(jī)制，保證決策效率。避免監(jiān)察機(jī)制流于形式。同時(shí)嚴(yán)格規(guī)范企業(yè)混改過(guò)程和行為，確保混改完成后企業(yè)和職工的利益得到保障。在方案設(shè)計(jì)當(dāng)中讓企業(yè)成為資本與勞動(dòng)者共同利益體，只有企業(yè)和員工存在共同的利益方向，才能夠激發(fā)員工的工作積極性，為企業(yè)創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)效益。此外，還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格根據(jù)《公司法》等相關(guān)法律制度，從而有效保障員工的持股資格條件，并且有效避免員工的持股資格條件高于外部相關(guān)投資者的持股條件，盡可能地杜絕影響股權(quán)公平性的情況。