本文為呂斌教授在2020/2021中國城市規(guī)劃年會(huì)暨2021中國城市規(guī)劃學(xué)術(shù)季的“學(xué)術(shù)對話二十七：市縣發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃”會(huì)議上所作題為《推動(dòng)傳統(tǒng)“藍(lán)圖式”土地利用規(guī)劃范式向治理型規(guī)劃轉(zhuǎn)變》的主題報(bào)告，以下為大家分享報(bào)告的主要內(nèi)容。

呂  斌

中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授

呂斌教授首先從國家規(guī)劃體系改革背景下國土空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系角度進(jìn)行了闡述。他提出我國正在構(gòu)建新的中國特色的國土空間規(guī)劃體系，本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)任務(wù)在空間上的體現(xiàn)，而市縣國土空間規(guī)劃則更需要充分體現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)及支撐重大項(xiàng)目在空間上的動(dòng)態(tài)訴求。

發(fā)展規(guī)劃不是一個(gè)固定的程式或模式，從國家和區(qū)域尺度上可以分兩大類，即經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向和承載力導(dǎo)向。經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向除了宏觀的目標(biāo)之外，非常重要的就是項(xiàng)目導(dǎo)向。1982年開始1984年編制完成的我國第一個(gè)國土規(guī)劃綱要——京津唐地區(qū)國土規(guī)劃綱要的主管部門就是設(shè)在國家計(jì)委（現(xiàn)在國家發(fā)改委的前身）內(nèi)的國土局，具有明顯的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向、項(xiàng)目導(dǎo)向的特點(diǎn)。還有一類就是以承載力為導(dǎo)向的，或者說生態(tài)目標(biāo)導(dǎo)向的規(guī)劃，例如像德國、挪威等國家的國土空間規(guī)劃。然而即使早期采取經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的發(fā)展規(guī)劃的那些資本主義市場經(jīng)濟(jì)國家或區(qū)域，發(fā)展到一定時(shí)期也會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。比如日本就是最典型的，當(dāng)年日本第一次到第三次全國綜合發(fā)展規(guī)劃曾是典型的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向、項(xiàng)目導(dǎo)向，但是到第四次，特別是從第五次開始，直到最近的第六次和第七次，明顯轉(zhuǎn)為以生態(tài)承載力為導(dǎo)向，應(yīng)對公共服務(wù)短板、老齡化等民生問題為重點(diǎn)。

我國960萬平方公里，幅員遼闊，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有地域差異，規(guī)劃的導(dǎo)向也不應(yīng)該都是同一個(gè)模式。國土空間規(guī)劃如何落實(shí)發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)，確實(shí)是需要探索的。發(fā)展規(guī)劃除了研究宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑之外，也需要研究空間問題，尤其是關(guān)于空間的承載力和空間的治理問題。如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與空間治理的協(xié)同共享，既不做重復(fù)重疊的虛功又高效銜接，這是我們當(dāng)下國土空間規(guī)劃中需要深入探索的。

市縣國土空間規(guī)劃同樣是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)任務(wù)在空間上的體現(xiàn)。盡管我國市縣具有上位屬性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，比如五年規(guī)劃、中長期發(fā)展規(guī)劃等，但是市縣國土空間規(guī)劃需要體現(xiàn)、落實(shí)發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)，以及支撐重大項(xiàng)目在空間上的動(dòng)態(tài)訴求。然而這在當(dāng)前某些地區(qū)遇到了挑戰(zhàn)，即發(fā)展規(guī)劃的某些目標(biāo)和任務(wù)，包括一些項(xiàng)目落地有難度，并且還可能出現(xiàn)了一些與要素管控規(guī)劃之間的沖突。這使一些城市感覺到壓力和挑戰(zhàn)?，F(xiàn)在以“三調(diào)”為基礎(chǔ)劃定的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界這三條控制線的剛性要求是非常強(qiáng)的，然而在市縣一級如何落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，應(yīng)從底線思維、問題導(dǎo)向出發(fā)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色高質(zhì)量發(fā)展的正確理念，探索空間精細(xì)化治理的有效路徑。

根據(jù)自然資源部發(fā)布的市級國土空間總體規(guī)劃編制指南，呂教授認(rèn)為新時(shí)代的國土空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以自然地理格局為基礎(chǔ)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和治理導(dǎo)向，尤其要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和治理導(dǎo)向。問題導(dǎo)向怎么做，需要去探索符合國情和省情市情的方法，來確?？臻g安全，保證中華民族永續(xù)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，提高空間效率，滿足人民群眾高品質(zhì)生活需要。國土空間規(guī)劃的邏輯，可以概括為三大任務(wù)：

一是通過雙評價(jià)等技術(shù)體系，找到并解決國土空間問題；

二是通過風(fēng)險(xiǎn)評估來統(tǒng)籌國家安全與發(fā)展，更好地應(yīng)對不確定性；

三是統(tǒng)籌三條控制線，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，發(fā)揮比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)整體最優(yōu)。

實(shí)現(xiàn)以上三大任務(wù)的關(guān)鍵，就要突出底線思維和問題導(dǎo)向，盡快建立適合我國國情、省情、市情的治理型規(guī)劃范式。

在此基礎(chǔ)上，呂教授提出了四點(diǎn)具體建議。

第一，盡快實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)藍(lán)圖式的土地利用規(guī)劃范式向治理型規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，并能在空間上落實(shí)發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)。這種規(guī)劃范式的改革是我國規(guī)劃第一線的從業(yè)者和規(guī)劃教育工作者同仁們共同的使命和責(zé)任。

第二，不僅僅要考慮國土、城市、社區(qū)三個(gè)尺度和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、空間、組織管理多個(gè)維度的協(xié)調(diào)，也要重視和強(qiáng)調(diào)多部門的協(xié)同，真正體現(xiàn)多規(guī)合一。多規(guī)合一，絕不是誰吞并誰，也不是簡單的拼湊。當(dāng)下的國土空間規(guī)劃編制通常有一個(gè)總體規(guī)劃，然后有若干相關(guān)的、必要的、根據(jù)各自市縣情況設(shè)立的專項(xiàng)規(guī)劃。然而目前常常出現(xiàn)的問題是，許多專項(xiàng)規(guī)劃盡管都是非常專業(yè)的團(tuán)隊(duì)在編制，但是跟國土空間總體規(guī)劃的銜接卻較弱。這里涉及到兩個(gè)層面的問題：一是主持總體規(guī)劃的團(tuán)隊(duì)對專項(xiàng)規(guī)劃提出的要求不明確，或者沒有要求；二是專項(xiàng)規(guī)劃的編制團(tuán)隊(duì)，不太清楚國土空間總體規(guī)劃最需要傳導(dǎo)專項(xiàng)規(guī)劃的什么成果，特別是那些專項(xiàng)規(guī)劃的成果怎么落到空間上，怎么從治理的角度，從多目標(biāo)的角度來更好發(fā)揮專項(xiàng)規(guī)劃的作用。專項(xiàng)規(guī)劃的主持編制者確實(shí)都是很專業(yè)的團(tuán)隊(duì)，但是如何把專項(xiàng)規(guī)劃做得有用，并有效地傳導(dǎo)給總體規(guī)劃，還需要下功夫。

第三，要推進(jìn)規(guī)劃技術(shù)的綜合協(xié)調(diào)。我們的規(guī)劃技術(shù)，要從傳統(tǒng)的指標(biāo)計(jì)算轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合的風(fēng)險(xiǎn)評估。無論是極端天氣背景下，還是韌性城市的規(guī)劃，包括所謂的城市體檢，簡單的堆砌指標(biāo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。應(yīng)該加強(qiáng)對綜合防災(zāi)減災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，包括對綜合防災(zāi)減災(zāi)承載力的評價(jià)。這絕對不是一個(gè)指標(biāo)、設(shè)立一些數(shù)字就完了的事情，一定要改變工作模式。在國土空間規(guī)劃雙評價(jià)和城市體檢的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)綜合防災(zāi)減災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)評估體系建設(shè)。

第四，從被動(dòng)的工程防御向主動(dòng)的韌性適應(yīng)轉(zhuǎn)變。國土空間規(guī)劃在為城市發(fā)展目標(biāo)做支撐保障的時(shí)候，要有一種韌性的意識，強(qiáng)調(diào)國土空間的恢復(fù)力和綜合的防御措施，加強(qiáng)韌性國土、韌性城市、韌性社區(qū)的建設(shè)。