目前，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，實現一條紅線管控重要生態(tài)空間的基本思路已經明確。生態(tài)保護紅線管控重要生態(tài)空間，除生態(tài)保護紅線之外的其他生態(tài)空間也需進行管控，實現生態(tài)空間分區(qū)管控，共同維護區(qū)域生態(tài)安全。如何劃定生態(tài)空間？除生態(tài)保護紅線之外的其他生態(tài)空間如何管控？如何實現生態(tài)空間分區(qū)管控？ 這些已成為現階段生態(tài)環(huán)境保護與管理和構建“三線一單”需要破解的主要問題。

生態(tài)空間分區(qū)管控思路
    生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務或生態(tài)產品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等區(qū)域，是保障區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性、完整性，提供生態(tài)服務功能的主要區(qū)域。生態(tài)保護紅線是維護區(qū)域生態(tài)安全的最小范圍，是生態(tài)空間中生態(tài)服務功能最重要的區(qū)域和最核心的部分。僅僅依靠生態(tài)保護紅線不能確保區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務功能的穩(wěn)定， 還需要對生態(tài)空間尤其是重點生態(tài)功能區(qū)進行保護。因此，生態(tài)空間分區(qū)管控基本思路主要是對生態(tài)保護紅線、生態(tài)空間內生態(tài)保護紅線之外的其他區(qū)域實施分區(qū)管控。
    其具體技術操作流程為：首先，按照《生態(tài)保護紅線劃定指南》，開展區(qū)域生態(tài)功能重要性評估（水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙、生物多樣性保護）和生態(tài)環(huán)境敏感性評估（水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化）， 識別生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。其次，綜合考慮維護區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)完整性、穩(wěn)定性要求，結合構建區(qū)域生態(tài)安全格局的需要，基于重要生態(tài)功能區(qū)、保護區(qū)和其他有必要實施保護的陸域、水域和海域，考慮農業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間，銜接土地利用和城市建設邊界， 劃定生態(tài)空間。生態(tài)空間原則上按限制開發(fā)區(qū)域管理。再次，按照《生態(tài)保護紅線劃定指南》，在生態(tài)空間中明確生態(tài)保護紅線。最后形成以“生態(tài)保護紅線——除生態(tài)保護紅線之外的生態(tài)空間”共同組成的生態(tài)空間分區(qū)管控體系。
 
生態(tài)空間分區(qū)管控的濟南實踐
    濟南市地處魯中南低山丘陵與魯西北沖積平原的交接帶上。南部為泰山山地，北部為黃河平原，黃河從西向東穿城而過，具備“山、泉、湖、河、城”獨特風貌。2017 年4 月，濟南市被環(huán)境保護部確定為開展“三線一單” 四個試點城市之一，其 “三線一單”工作主要以濟南市環(huán)境總體規(guī)劃為載體開展。在工作過程中，濟南市以生態(tài)保護紅線為核心，開展區(qū)域生態(tài)評價，在此基礎上識別生態(tài)空間、劃定生態(tài)保護紅線，建立了生態(tài)空間分區(qū)管控體系。從生態(tài)保護的角度為環(huán)境管理與準入提供了依據。

區(qū)域生態(tài)評價
    按照《生態(tài)保護紅線劃定指南》，針對濟南市主導的生態(tài)功能類型（水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙、生物多樣性維護）和生態(tài)環(huán)境敏感性類型（水土流失和土地沙化），運用模型評估法和凈初級生產力定量指標評估法，利用地理信息系統(tǒng)軟件進行模型運算。將生態(tài)功能重要性分為一般重要、重要和極重要三個等級，將生態(tài)環(huán)境敏感性分為一般敏感、敏感和極敏感三個等級。最后，識別出濟南水源涵養(yǎng)功能、水土保持功能、防風固沙功能、生物多樣性維護功能極重要和重要區(qū)域，水土流失和土地沙化極敏感和敏感區(qū)域。

生態(tài)空間劃定
    濟南市南部山區(qū)部分區(qū)域為《全國生態(tài)功能區(qū)劃》（修編）中劃定的63 個重要生態(tài)功能區(qū)的魯中山區(qū)土壤保持重要區(qū)。濟南黃河濕地等水陸交接帶區(qū)域為《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護規(guī)劃綱要》劃定的全國19 處生態(tài)脆弱區(qū)之一。根據生態(tài)評價結果，對生態(tài)服務功能極重要和重要區(qū)域， 生態(tài)環(huán)境極敏感和敏感區(qū)域進行疊加合并，并與各類重要生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)域（2 個省級及以上自然保護區(qū)、8 處省級及以上森林公園、6 處省級及以上濕地公園、5 處省級及以上風景名勝區(qū)、5 處省級及以上地質公園、42 個重要水源保護地、24 處重點強滲透帶、4 條保泉生態(tài)控制線）進行校驗，識別出以提供生態(tài)服務和生態(tài)產品為主導功能的重要生態(tài)區(qū)域。
    以構建生態(tài)功能保障基線和維護區(qū)域生態(tài)安全格局為目標，綜合考慮濟南區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)完整性，結合土地利用現狀，銜接城鎮(zhèn)空間、農業(yè)空間，合理扣除獨立細小斑塊，將生態(tài)服務功能重要區(qū)域、敏感區(qū)域和生態(tài)保護重要區(qū)域納入生態(tài)空間。初步明確濟南市生態(tài)空間類型主要包括：飲用水水源地一級和二級保護區(qū)、重要河流水系、泉水直接補給區(qū)、重點滲透帶、保泉四線生態(tài)控制線、重要湖庫、具有重要生態(tài)服務功能的草地、具有重要生態(tài)服務功能的林地，總面積約為1872.11 平方公里，約占全市總面積的23.41%。

生態(tài)保護紅線劃定
    根據《生態(tài)保護紅線劃定指南》，按照定性分析與定量評估相結合方法，按照《山東省生態(tài)保護紅線規(guī)劃（2016-2020 年）》，在生態(tài)空間內劃定生態(tài)保護紅線。濟南市生態(tài)保護紅線主要包括：2 個省級及以上自然保護區(qū)、8 個省級及以上森林公園、5 個省級及以上風景名勝區(qū)、6 個省級及以上濕地公園、5 個省級及以上地質公園， 11 個重要水源保護地、泉域地下水強滲透帶、水源涵養(yǎng)、水土保持和生物多樣性維護極重要區(qū)等，總面積約509.91 平方公里，占濟南市國土總面積的6.38%。

除生態(tài)保護紅線之外的生態(tài)空間
    根據生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線劃定結果，得出除生態(tài)保護紅線之外的其他生態(tài)空間，其類型主要包括飲用水水源地二級保護區(qū)、重要河流水系、泉水直接補給區(qū)、保泉四線生態(tài)控制線、重要湖庫、具有重要生態(tài)服務功能的草地、具有重要生態(tài)服務功能的林地，總面積約為1362.2 平方公里，約占濟南市國土總面積的17.03%。該區(qū)域內原則上按限制開發(fā)區(qū)域的要求進行管理，嚴格控制各類開發(fā)利用活動對生態(tài)空間的占用和擾動。

表1 濟南市生態(tài)空間分區(qū)管控體系
 

 

生態(tài)空間分區(qū)管控
    根據生態(tài)空間、生態(tài)保護紅線劃定結果，建立濟南“生態(tài)保護紅線——除生態(tài)保護紅線之外其他生態(tài)空間” 共同組成的生態(tài)空間分區(qū)管控體系，形成空間布局、資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設、產業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的基本依據。
明確生態(tài)空間，劃定生態(tài)保護紅線是構建“三線一單”生態(tài)環(huán)境空間分區(qū)的重要組成部分，是將生態(tài)文明理念轉化為空間落地量化的環(huán)境硬約束，利用底線思維引導發(fā)展，提高環(huán)境保護管理水平的重要手段和基礎支撐之一。本文以濟南為例，重點對生態(tài)空間分區(qū)管控思路和實踐情況進行了積極探索，支撐強化了“三線一單” 劃框子、定規(guī)則的作用和要求。但是，目前生態(tài)空間劃定還存在一些不足，如生態(tài)空間中生態(tài)服務功能重要的部分區(qū)域同時也是農業(yè)空間中農業(yè)生產的主要分布區(qū)域，如農田、園地等，還需要與農業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間的劃定進行系統(tǒng)對接，而不是孤立地單獨劃定，確保做到三類空間的無縫銜接，形成合力，共同構建科學適度有序的國土空間布局體系，促進城市有序發(fā)展。

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