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導讀：近日，十三屆全國人大常委會第十七次委員長會議建議，十三屆全國人大常委會第七次會議審議關于再次延長授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定期限的決定草案的議案。這意味著農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革三項改革試點工作或將再度延期。 改革時間線 1 2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發(fā)《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。 2 2015年2月17日，十二屆人大常委會審議并通過了國務院關于提請審議《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》，允許北京市大興區(qū)、天津市薊縣等33個試點縣級行政區(qū)暫時調整實施土地管理法等法律規(guī)定。 3 2017年11月4日，十二屆人大常委會通過決定，33個農村土地制度改革試點單位的試點期限延長一年至2018年12月31日。 原國土資源部于2015年部署展開“三塊地”改革試點(33個縣域試點分別是：北京市大興區(qū)、天津市薊縣、河北省定州市、山西省澤州縣、內蒙古自治區(qū)和林格爾縣、遼寧省海城市、吉林省長春市九臺區(qū)、黑龍江省安達市、上海市松江區(qū)、江蘇省常州市武進區(qū)、浙江省義烏市、浙江省德清縣、安徽省金寨縣、福建省晉江市、江西省余江縣、山東省禹城市、河南省長垣縣、湖北省宜城市、湖南省瀏陽市、廣東省佛山市南海區(qū)、廣西壯族自治區(qū)北流市、海南省文昌市、重慶市大足區(qū)、四川省郫縣、四川省瀘縣、貴州省湄潭縣、云南省大理市、西藏自治區(qū)曲水縣、陜西省西安市高陵區(qū)、甘肅省隴西縣、青海省湟源縣、寧夏回族自治區(qū)平羅縣、新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市)，但當時每個試點縣域只探索一項改革，全國共有15個縣域試點宅基地改革，15個縣域試點農村集體經營性建設用地改革，3個縣域試點征地制度改革。 2016年9月之后，原國土資源部開始在試點地區(qū)嘗試聯動改革，試圖將“三塊地”改革打通。 這次的聯動改革取得了一定的成績：一是土地征收制度，集體經營性建設用地入市以及宅基地制度改革等“三塊地”的試點試驗取得了一定成效；二是明確了對農民土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權等三項權利的維護；三是摸索出了賦予農戶更加完整的宅基地用益物權，適度盤活利用空閑的農房及宅基地的較為成熟的路徑。 但是這次聯動改革的時間尚短，受地方政治生態(tài)環(huán)境影響較大，取得的成效有一定程度的局限性，并不能在全國范圍內廣泛推廣適用。個人認為，這也是兩次改革試點延期的原因之一。 對改革主體(農民)而言，最突出的問題， 是在這次改革中，并未被當作土改利好的受益對象。  大多數試點，在“三塊地”土地制度改革過程中，都出現了本末倒置的情況：首先，農民太窮最主要的原因是缺少財產性收入，在原有制度之下，農民的房子，土地只能閑著，不能買賣，農民沒有財產處置權；其次，城鄉(xiāng)居民權利的不平衡已經成為最尖銳的矛盾點，政策的長期傾斜帶來了倒金字塔的人口流向，但流動到城鎮(zhèn)的農村居民難以真正地融入其中。結果，開展土改以后，土地制度改革仍不以農民為主體，土改的利好走向模糊化、前景不明朗；就宅基地改革而言，改革過程中侵害農民利益的做法很多，有些地方甚至出現農民進城后宅基地被強制收回的現象；忽視培育喚醒農民主體自力更生的能力，原本是為了建立健全土地流轉市場的改革事業(yè)，卻搞成了統(tǒng)一調度統(tǒng)一分配的偽土改，進行得還轟轟烈烈。 土地制度改革究竟以誰為主體？毫無疑問是農民。 忽視農民群體意愿的改革，必死無疑！ 農民必須受益！ 對改革對象(土地)而言，最突出的問題， 是在這次改革中，幾乎沒有發(fā)揮應有的、潛力巨大的經濟屬性。  資源要素，尤其是土地要素，之所以有巨大的價值可以挖掘，就是因為有完整的市場以供流通。土地不應該變成藏品，只有在流轉中才能發(fā)揮出應有的價值。但是，就目前的情況來看，土地流轉市場、流轉機制等完成情況，并沒有長足進展。 在改革過程中凸現出來的最大的土地問題，就是土地流轉市場的不成熟和土地流轉制度的不健全。眾所周知，土地市場絕不可能成為完全市場，因為土地市場會受到很多法律制度、規(guī)劃和用途管制的制約，但即便如此，改革試點的農村土地市場的市場配置程度仍非常低。在這一點上，城市土地市場的市場化程度很高，這也是城市地價較農村地價高的原因之一。 “三塊地“改革，必須立足土地資源的資源屬性，根據土地資源的經濟屬性和經濟規(guī)律，建立健全與之相適應的土地市場。 土地必須放活！ 對改革主導者(政府)而言，最突出的問題， 是在這次改革中，忽視了方案落地、責任落實的重要性。  這次的“三塊地”改革不同于歷史上數次改革，這次的改革背景已經改變，國民經濟水平相較以往，已經有了質的飛躍，這也催生出了這次改革中政府的問題：改革方案飄在空中、責任遠離干部。 以往的土改，無論是新中國成立前的三次改革，還是新中國成立后的五次改革，都是建立在老百姓與干部系在一條繩子上的牢固基礎之上，干部了解實際情況、百姓以此獲得溫飽，改革幾乎都是貼合實際需求且進展比較順利。這次“三塊地”試點工作伊始，各級政府就出現并且一直沒有得到根治的問題，就是不接地。 試點領導拍腦袋敲定政策、各方專家憑空造方案、基層干部盲目聽從落實，導致改革試點的最初進展幾近烏煙瘴氣，農民叫苦不迭，城市資本躲得飛快，各類土地資源更是喪失稟賦性質。 土地改革必須堅持實事求是的原則，深入了解農村環(huán)境、農民意愿、農地情況，才能取得效果，達到改革的真正目的。 責任必須落實！ 系統(tǒng)化改革尚需時間 盡管“三塊地”改革已經開始打通，但是形成系統(tǒng)化的成果還需要時間。改革延期，是為了進一步深入推進改革試點，更好地總結試點經驗，為法律修改打好基礎；農村土地制度改革關系重大，從試點情況來看，有關部門和試點地區(qū)積極落實中央確定的改革方案，效果比較顯著；同時，通過試點也反映出一些新問題，這些問題目前尚未形成十分成熟的解決方案，有必要延長試點授權期限。 “改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和綜合效益顯化尚需時間?！?/span>  市場化機制亟待建立 現行改革框架下改革的思路要調整，重點是瞄準市場化機制的建立，在設立產權交易平臺的基礎上設計一套合理的市場化機制；從全國尺度上考慮，可能要劃定農業(yè)保護區(qū)，保護區(qū)內外的改革要有不同的方案，農業(yè)保護區(qū)內部實行嚴格的耕地保護，建設用地要減量化，保護區(qū)外部包括宅基地改革應該逐步放開；兼行考慮，著眼于解決農村宅基地利用的效率問題。  機構大部化新增要求 2018年3月，為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，中華人民共和國第十三屆人大會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，批準成立中華人民共和國自然資源部。 新部委的成立，在繼續(xù)扎實推進土地改革工作的同時，也對“三塊地”土地改革做出了新標準；對農地、宅基地、建設用地的全面權籍調查、統(tǒng)一數據入庫、靈活要素配置等改革重點工作提出了新要求；在落實所有權、保障資格權、放活使用權基礎之上，對所有權、資格權、使用權等權能界限、法理區(qū)分等內容進一步細化明晰。    |
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