文｜趙 崢

｜內(nèi)容提要

新冠肺炎疫情防控，是對我國應(yīng)急治理水平的一次檢驗，也是進一步推進應(yīng)急治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要契機。通過疫情防控，充分彰顯了我國近年來國家應(yīng)急管理體系特別是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)方面的成效。疫情防控過程中積累的應(yīng)急治理重要經(jīng)驗需要長期堅持，顯現(xiàn)出的問題與短板也亟待解決和補足，這突出體現(xiàn)在基層社區(qū)應(yīng)急治理、基本民生物資保障和地方應(yīng)急處置三個方面。

基層社區(qū)已經(jīng)成為疫情防控的“哨點”“卡點”“支點”，但應(yīng)急治理體系仍需健全；“寓治理于服務(wù)”在疫情防控中得以充分體現(xiàn)，但基本民生物資保障機制有待完善；嚴(yán)格的防疫措施具有成效，但地方應(yīng)急處置能力仍需提升。

應(yīng)把疫情防控作為提升應(yīng)急治理效能的重要契機，在防控實踐中檢驗應(yīng)急治理成效，以疫情防控中暴露的應(yīng)急治理突出問題和面臨的挑戰(zhàn)為切入點，通過完善基層社區(qū)治理體系、優(yōu)化民生物資保障機制、提高地方應(yīng)急處置能力，不斷提升應(yīng)急治理效能。

｜以下為正文

新冠肺炎疫情防控，是對我國應(yīng)急治理水平的一次檢驗，也是進一步推進應(yīng)急治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要契機。疫情發(fā)生以來，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，我國舉國動員、全民參與，用實際行動和顯著成效展示了防控疫情的堅實實力和強大能力，彰顯了“中國之制”的制度優(yōu)勢和“中國之治”的治理效能，積累了應(yīng)急治理的寶貴經(jīng)驗。同時，新冠肺炎疫情具有難以預(yù)測、突發(fā)性強、影響范圍廣等特征，疊加其所引發(fā)的社會恐慌、失序等公共安全危機，會進一步放大災(zāi)害風(fēng)險、加大防治難度，更會給經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也對應(yīng)急治理的效果和能力提出了新的要求。

如何更好地應(yīng)對不斷變化的疫情防控形勢，如何更好地提升我國應(yīng)急治理效能，仍面臨許多亟待解決的問題和挑戰(zhàn)。面向未來，應(yīng)充分考慮常態(tài)化疫情防控和平戰(zhàn)結(jié)合需要，在不斷堅持和發(fā)揚已有應(yīng)急治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，主動應(yīng)對挑戰(zhàn)，破解突出問題，創(chuàng)新體制機制，不斷提升應(yīng)急治理效能。

一、堅持疫情防控中應(yīng)急治理的寶貴經(jīng)驗

應(yīng)急治理是一項系統(tǒng)工程。應(yīng)急治理效能往往是治理理念、組織機制、實施戰(zhàn)略綜合集成的結(jié)果。面對突如其來的新冠肺炎疫情影響，我國始終堅持人民至上、生命至上，堅持聯(lián)防聯(lián)控和群防群治統(tǒng)一，統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展，有效遏制了疫情的快速蔓延，較早地恢復(fù)了經(jīng)濟社會有序發(fā)展，積累了應(yīng)對大規(guī)模突發(fā)公共衛(wèi)生事件的寶貴經(jīng)驗，為持續(xù)提升應(yīng)急治理效能奠定了堅實基礎(chǔ)。

（一）治理理念：人民至上、生命至上 

把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，是疫情防控的根基所在，更是我國應(yīng)急治理的基本理念。疫情發(fā)生以來，黨和政府堅持以人民為中心，提出“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療”的“四早”和“集中患者、集中專家、集中資源、集中救治”的“四集中”原則，外防輸入、內(nèi)防擴散，在控制傳染源、切斷傳播鏈、抑制疫情擴散中發(fā)揮了巨大作用。全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)和相關(guān)部門及時完善救治方案，全力提高收治率和治愈率、降低感染率和病死率，最大程度保護了人民生命安全和身體健康，我國感染人數(shù)、發(fā)病人數(shù)、重癥人數(shù)和死亡人數(shù)都保持在較低水平。面對阿爾法、貝塔、伽馬、德爾塔、奧密克戎等不斷出現(xiàn)的新冠病毒變異株造成的嚴(yán)峻形勢，我國始終堅持人民至上、生命至上的理念，充分彰顯了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度的顯著優(yōu)勢，也為提升應(yīng)急治理效能提供了明確的價值導(dǎo)向和思路指引。

（二）在治理組織上，堅持聯(lián)防聯(lián)控和群防群治相統(tǒng)一

應(yīng)急治理效能的形成需要依靠高效的組織機制。從我國疫情防控的實際來看，聯(lián)防聯(lián)控和群防群治的統(tǒng)一，“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合，有效組織動員了各方力量，顯著提升了應(yīng)急治理效能，是我國應(yīng)急治理的重要組織機制。一方面，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，“全國一盤棋”的聯(lián)防聯(lián)控機制圍繞疫情防控需要，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一調(diào)度救治資源，強化了部門間、地區(qū)間協(xié)作和配合，確保了全國疫情防控工作思想統(tǒng)一、步調(diào)一致、運轉(zhuǎn)有序，既有效發(fā)揮專業(yè)部門的作用，又強化屬地管理原則和地方政府責(zé)任，疫情防控整體性更高、覆蓋面更廣、執(zhí)行力更強。另一方面，疫情防控是一場人民戰(zhàn)爭。全國各地廣泛動員群眾、組織群眾、凝聚群眾，基層城鄉(xiāng)社區(qū)建立人民防線，黨政干部、公安警察、社區(qū)干部、小區(qū)物管、志愿者紛紛上街入戶，實施網(wǎng)格化、地毯式管理，形成了橫到邊、縱到底、全覆蓋、無死角的疫情防控工作格局。廣大人民群眾積極響應(yīng)黨的號召，自覺遵從疫情防控安排，體現(xiàn)了群防群治的強大凝聚力和戰(zhàn)斗力。

（三）在治理戰(zhàn)略上，堅持統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展

如何認(rèn)識重大突發(fā)事件和經(jīng)濟社會長期發(fā)展的關(guān)系，選擇什么樣的實施戰(zhàn)略，往往直接影響應(yīng)急治理效能。從歷史經(jīng)驗來看，疫情發(fā)展的不同階段、不同的疫情防控水平，對經(jīng)濟社會發(fā)展造成的成本和風(fēng)險也有所不同，需要充分考量短期應(yīng)急與長期發(fā)展需要，實施不同的應(yīng)急治理戰(zhàn)略。疫情發(fā)生以來，我國始終堅持努力把疫情對人民生命財產(chǎn)造成的損失降到最低。同時，根據(jù)疫情形勢變化和防控成效，不斷優(yōu)化疫情防控舉措，擇機采取分區(qū)分級防控、推動非疫情防控重點地區(qū)企事業(yè)單位復(fù)工復(fù)產(chǎn)，加大宏觀政策調(diào)節(jié)和民生保障力度，保持群眾正常生產(chǎn)生活平穩(wěn)有序，創(chuàng)新社會治理、防范社會風(fēng)險、化解社會矛盾，如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會、實現(xiàn)“十四五”良好開局，促進經(jīng)濟和社會有序恢復(fù)和穩(wěn)定發(fā)展。在疫情防控中，我國努力用最小的代價實現(xiàn)最大的防控效果，最大限度減少疫情對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響，既體現(xiàn)了強大的應(yīng)急治理效能，又為長期發(fā)展提供了廣闊的空間和持續(xù)的保障。

二、重視疫情防控中應(yīng)急治理面臨的突出挑戰(zhàn)

此次疫情防控，充分彰顯了我國近年來國家應(yīng)急管理體系特別是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)方面的成效。與此同時，疫情防控過程中積累的應(yīng)急治理重要經(jīng)驗需要長期堅持，顯現(xiàn)出的問題與短板也亟待解決和補足。面對疫情快速擴散的新特點、病毒變異難以及時研判的新形勢、廣大人民群眾對疫情防控工作的新需求，當(dāng)前疫情防控暴露出我國應(yīng)急治理體制機制仍存在不少問題，提升應(yīng)急治理效能仍面臨諸多挑戰(zhàn)，突出體現(xiàn)在基層社區(qū)應(yīng)急治理、基本民生物資保障和地方應(yīng)急處置三個方面。

（一）基層社區(qū)已經(jīng)成為疫情防控的“哨點”“卡點”“支點”，但應(yīng)急治理體系仍需健全

基層社區(qū)是疫情防控的基本單元。從疫情防控實踐來看，面對不斷出現(xiàn)的新冠病毒變異株造成的嚴(yán)峻形勢，城鄉(xiāng)社區(qū)作為外防輸入、內(nèi)防擴散的首道防線，在推進聯(lián)防聯(lián)控、群防群控中發(fā)揮了重要作用，在常態(tài)化疫情防控中的作用更不可替代。具體來看，基層社區(qū)是疫情防控的重要 “哨點”。阻斷疫情傳播要做到早發(fā)現(xiàn)、早治療。全國約62萬個居民社區(qū)作為群眾居住生活最集中場所和與群眾聯(lián)系最密切的基層組織末梢，最容易發(fā)現(xiàn)和識別疫情?；鶎由鐓^(qū)是疫情防控的關(guān)鍵 “卡點”。社區(qū)人員密集、人員復(fù)雜、人流量大，是疫情傳播的重點，也是疫情防控的難點?？刂撇《緜鞑?、防控疫情，最有效的手段就是限制人員流動，將疫情擴散的風(fēng)險在第一時間控制，社區(qū)也就成為落實管控隔離措施的基本盤。從值守路口、出入登記、測量體溫，到入戶排查、宣傳防控、消毒殺菌，所有這些抗疫方針都需在社區(qū)具體落實，從而有效切斷疫情蔓延渠道?；鶎由鐓^(qū)是疫情防控的核心“支點”。社區(qū)已經(jīng)成為廣泛動員居民、業(yè)委會、社會組織等多方主體協(xié)同參與疫情防控的平臺，也是服務(wù)居民的直接依托。但同時我們也看到，在疫情防控中，基層社區(qū)應(yīng)急治理仍存在一些短板和不足。

一是組織協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)性“失靈”。當(dāng)前，基層社區(qū)普遍實行網(wǎng)格化管理體系，即“二級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)、五級樓組”，在日常社區(qū)治理中運轉(zhuǎn)良好。但在疫情沖擊下，其過長的科層組織鏈條結(jié)構(gòu)帶來的信息傳遞低效率和部門聯(lián)接的脆弱性暴露出來，出現(xiàn)縱向上傳下達不暢、橫向部門協(xié)同受阻的問題。在一些疫情相對嚴(yán)重的地區(qū)，部分社區(qū)之間、社區(qū)與上級部門之間信息聯(lián)絡(luò)不夠及時高效，使得社區(qū)防控信息數(shù)據(jù)需要重復(fù)排查、多頭上報，影響了工作效率，加之暴增的其他業(yè)務(wù)量，使得社區(qū)有限的行政資源不敷使用。同時，由于沒有平行的社區(qū)居民自治組織協(xié)調(diào)系統(tǒng)進行補位，基層社區(qū)工作者普遍超負(fù)荷運轉(zhuǎn)。部分基層社區(qū)工作人員反映，每天工作12-18小時、24小時待命已是常態(tài)。同時，由于責(zé)任“下沉”而權(quán)力“不沉”，導(dǎo)致社區(qū)工作人員成為“夾心餅”，常常兩頭受氣。

二是應(yīng)急管理體系還不完善。雖然疫情發(fā)生已近三年，但部分基層社區(qū)對應(yīng)急管理工作的重要意義和作用認(rèn)識還不夠到位，社區(qū)的應(yīng)急動員響應(yīng)機制和能力建設(shè)在平時或多或少被忽視。相當(dāng)一部分基層社區(qū)未針對疫情防控建立專門預(yù)案。部分基層社區(qū)應(yīng)急管理預(yù)案缺乏結(jié)合本社區(qū)實際情況的細(xì)則，更新不夠及時，缺乏靈活性和機動性。部分社區(qū)相關(guān)應(yīng)急管理動員和應(yīng)急演練相對不足，面對疫情的快速變化，預(yù)案只能停留在紙上，很難推進實施。

三是社會組織“缺位”現(xiàn)象突出。一方面，社區(qū)、社會組織、社工“三社聯(lián)動”沒有固定的載體或者穩(wěn)定的資源作為支點，形成不了常態(tài)化的聯(lián)動模式，基層社區(qū)較難吸引和調(diào)動社會組織參與。另一方面，社會組織在資源供給結(jié)構(gòu)上過于單一，高度依賴政府資源，以基金會支持、個人捐助和服務(wù)收費等市場資源為首要資金來源的機構(gòu)較少。這些組織機構(gòu)對其他社會資源挖掘不夠充分，致使他們在自主開發(fā)供給潛在的社會需求和服務(wù)方面缺乏主觀能動性。

四是社區(qū)人員專業(yè)技能不足。基層社區(qū)工作者的社會地位偏低且自我認(rèn)同感欠佳，人員流動過于頻繁且專業(yè)人才缺乏。社區(qū)工作者普遍缺少防控專業(yè)、應(yīng)急管理和群眾工作等技能。同時，基層社區(qū)在平時缺少對有專業(yè)技能志愿者的發(fā)掘和招募，以老年人為主的志愿者隊伍在戰(zhàn)疫關(guān)鍵時刻往往不能充分發(fā)揮作用。

五是社區(qū)信息化實用性不強。在本輪疫情中，一些建設(shè)多年的“智慧社區(qū)”平臺明顯“中看不中用”。很多社區(qū)雖然引進和安裝了各類智能管理設(shè)施、設(shè)備，但對于此類硬件投入也只是進行了單一模塊的應(yīng)用，缺少對適應(yīng)社區(qū)抗疫防疫工作功能的開發(fā)和利用。一些智慧社區(qū)的建設(shè)目前還停滯在設(shè)備投入和設(shè)施堆砌的發(fā)展階段，缺少系統(tǒng)性思維和連通性意識，硬件設(shè)施對應(yīng)的軟件系統(tǒng)相互獨立，無法實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)聯(lián)通共享和統(tǒng)一管理，直接影響了社區(qū)智慧治理的工作效能。還有一些基層社區(qū)即使建立了所謂的“智慧平臺”，也由于缺乏日常運營和維護，實際活躍用戶數(shù)量并不多，在疫情防控中較難發(fā)揮作用。在此次疫情防控過程中，很多社區(qū)仍然主要依靠“一張紙”“一支筆”等形式開展疫情信息統(tǒng)計、數(shù)據(jù)監(jiān)測、人員排查等防控工作，就是這類問題的集中體現(xiàn)。

（二）“寓治理于服務(wù)”在疫情防控中得以充分體現(xiàn)，但基本民生物資保障機制有待完善

“寓治理于服務(wù)”，不僅適用于“平時”，也適用于“戰(zhàn)時”。在正常狀況下，公共服務(wù)保障能力 是體現(xiàn)政府治理水平的重要指標(biāo)。在應(yīng)急狀況下，服務(wù)產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量更是疫情嚴(yán)重地區(qū)群 眾最為關(guān)心的問題，關(guān)系人心安定和抗疫成敗，也是體現(xiàn)應(yīng)急治理效能的重要標(biāo)尺之一。面對復(fù)雜多變的疫情防控形勢，特別是在幾次關(guān)鍵的抗疫阻擊戰(zhàn)中，我國充分發(fā)揮了社會主義制度“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，“全國一盤棋”統(tǒng)籌疫情防控與民生保障。但同時，我們也應(yīng)該看到，面對日益變化的疫情形勢和應(yīng)急狀態(tài)下集中性、突發(fā)性的民生物資需求，我國基本民生物資生產(chǎn)供應(yīng)、調(diào)配、運輸配送能力仍需提高，部分疫情嚴(yán)重地區(qū)還出現(xiàn)了局部性物資供給不足與管理調(diào)度混亂等問題，這就需要進一步暢通基本民生物資從生產(chǎn)到消費的重點環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點，完善適應(yīng)應(yīng)急需要的基本民生物資保障機制。

一是基本民生物資“源頭”生產(chǎn)供應(yīng)能力仍需提升。民生保障源頭在供給。部分地區(qū)缺少對重要民生物資生產(chǎn)企業(yè)和銷售企業(yè)分區(qū)分類管理機制，導(dǎo)致其難以快速復(fù)工復(fù)產(chǎn)，影響相關(guān)農(nóng)副產(chǎn)品和生鮮蔬果的生產(chǎn)，以及商場超市的“出店經(jīng)營”。應(yīng)急生活物資儲備體系不完善，國家、省、市、縣四級應(yīng)急物資儲備行業(yè)尚未建立倉儲網(wǎng)絡(luò)體系，部分地區(qū)倉網(wǎng)布局不合理，標(biāo)準(zhǔn)和專用化程度較低，管理效率不高，儲備系統(tǒng)在疫情中發(fā)揮作用不夠突出。

二是基本民生物資供需調(diào)配能力相對不足。部分地區(qū)對民生物資需求的監(jiān)測引導(dǎo)機制不夠完善，不能及時摸底蔬菜等重點生活必需品貨源底數(shù)，不能及時發(fā)布市場供應(yīng)和保供穩(wěn)價信息，進而達到引導(dǎo)供銷、穩(wěn)定預(yù)期的目的。應(yīng)急生活物資跨區(qū)域信息共享不足，導(dǎo)致“菜籃子”“米袋子”局部供求失衡，產(chǎn)銷對接不暢。市場調(diào)節(jié)作用發(fā)揮不夠，部分地區(qū)生活物資調(diào)配偏重政府宏觀調(diào)控，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用不夠，導(dǎo)致價格過度扭曲的調(diào)配低效率。

三是基本民生物資“終端”運輸配送機制亟待加強。面對疫情新形勢，部分地區(qū)缺乏對疫情防控與民生保障的綜合考量，道路運輸防疫檢查層層加碼，簡單以貨車車籍地作為限制通行的依據(jù)，導(dǎo)致一些貨車的通行受堵，制約了物資調(diào)送效率。部分疫情嚴(yán)重地區(qū)實施地方封控政策，對基本生活物資配送考慮不足，對疫情風(fēng)險區(qū)內(nèi)批發(fā)市場、大型商超、社區(qū)菜店、電商倉儲等物資流通節(jié)點、網(wǎng)點全部或大面積關(guān)閉，并缺乏分區(qū)分類“解封”機制，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)物資配送網(wǎng)絡(luò)成為“斷網(wǎng)”。同時缺少把跨域運送到指定地點的民生物資配送到居民小區(qū)門口“最后一公里”以及將生活所需的物資及時安全送達居民家中“最后一百米”的配送應(yīng)急預(yù)案，缺少對電商平臺末端配送能力的支持激勵機制，保障民生物資的末端配送能力不足。

（三）嚴(yán)格的防疫措施具有成效，但地方應(yīng)急處置能力仍需提升

面對疫情新形勢，各地按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于疫情防控工作的總體部署，推動實施“動態(tài)清零”，普遍采取更加嚴(yán)格的防疫措施，在應(yīng)對新一輪疫情沖擊中取得了較好的防疫成效。但一些地區(qū)采取的部分舉措 “硬核”過度，出現(xiàn)了“靜態(tài)管理”不規(guī)范、“強硬隔離”措施頻發(fā)、“層層加碼”形式多樣等現(xiàn)象，不僅影響了防疫目標(biāo)的達成，還帶來了其他負(fù)面影響，亟需強化監(jiān)督管理，確保地方應(yīng)急處置措施合法合理，提升地方應(yīng)急處置能力。

一是“靜態(tài)管理”有待規(guī)范。面對隱蔽性更強、傳播速度更快、防控難度更大的奧密克戎變異毒株，各地逐步將實行“靜態(tài)管理”作為防疫首選措施和常規(guī)動作。經(jīng)驗表明，為實現(xiàn)“動態(tài)清零”，科學(xué)實行“靜態(tài)管理”不失為快速斬斷疫情傳播鏈的一種有效途徑，但如對其“時效度” 的把握不足則可能引發(fā)較大次生危害。從目前情況看，部分地區(qū)隨機實行全域封控，群眾往往措手不及，容易引發(fā)次日社會面秩序混亂。部分地區(qū)長期實行靜態(tài)管理，引發(fā)群眾不滿。同時，“一例封城”增多，一些地方在檢測出一例新冠感染病例后對城區(qū)采取了“靜態(tài)管理”措施。“靜態(tài)管理”是疫情防控的重要舉措，但同時也對統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展工作造成較大壓力，對這一政策的使用要慎之又慎，鼓勵各地區(qū)在疫情防控的緊急關(guān)頭既要采取果斷管控措施，又要堅持原則底線，防止政策濫用。

二是“強硬隔離”措施多發(fā)。本輪疫情來勢迅猛，一些地方法治意識不強，相關(guān)工作人員對疫情防控相關(guān)法律法規(guī)了解不夠，在相關(guān)政策制定、發(fā)布和執(zhí)行中又缺少專業(yè)法律指導(dǎo)和審核機制，只重視措施的防疫效果，忽略了措施的法律邊界，認(rèn)為應(yīng)急情況下采取非常規(guī)手段是必要的、合理的，有意無意使用了“強硬”手段。一些簡單粗暴的“硬隔離”措施，雖然在一定程度上暫時達到了防控目的，但涉嫌違法，甚至侵犯了居民的人身自由權(quán)，埋下了安全隱患。如，一些地方采用鑰匙上交、鐵絲鎖門、打孔插棍等各種“落鎖封控”手段；一些地方對居民片區(qū)、樓棟以拉網(wǎng)、封板、將門鎖牢焊死等方式進行“強硬隔離”等。這些行為與《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定存在一定程度的沖突，也有違《消防法》的規(guī)定，一旦發(fā)生意外突發(fā)事件、火災(zāi)事故等，居民無法及時逃離，有可能造成傷亡事故。

三是“層層加碼”形式多樣。一些地區(qū)極端化、機械化理解和執(zhí)行中央防疫政策和要求，疫情防控 “一刀切”，既違背了“科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策”的精神，又給基層的防疫工作增加了不必要的壓力，造成了防疫資源的大量浪費。如，擅自定義風(fēng)險地區(qū)，提升風(fēng)險管控級別；不遵守全國健康碼標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)地方單獨的“健康碼”，自行設(shè)定“顯碼”和“賦碼”規(guī)則；隨機要求全員核酸檢測，隨意擴大核酸檢測的地域范圍、人員范圍及頻次；擅自延長國家規(guī)定的涉疫人員隔離觀察時間；擅自采取斷路、毀道等方式，破壞公共交通網(wǎng)絡(luò)；濫用消毒液造成生態(tài)環(huán)境的二次污染等。

三、在疫情防控中提升應(yīng)急治理效能的建議

疫情具有短期性和非常態(tài)性，而經(jīng)濟社會發(fā)展則具有周期性和穩(wěn)定性。在不確定性中通過一些方式方法的運用增強確定性，不僅是人類面對各類風(fēng)險和挑戰(zhàn)的重要途徑，也是應(yīng)急治理的重要方向。從人類經(jīng)濟社會發(fā)展歷程來看，無論是鼠疫、霍亂、天花還是“非典”、禽流感，傳染病疫情都具有暴發(fā)、擴散、控制、消退的規(guī)律性，會在疫情發(fā)生周期內(nèi)對人類健康造成極大影響。但人類可以主動把握疾病發(fā)生、傳播特征，提升應(yīng)急治理效能，避免重大疫情風(fēng)險，降低重大疫情損害，防范、應(yīng)對和化解重大災(zāi)害和危機。未來，各類不確定的自然風(fēng)險仍然存在，我國經(jīng)濟社會發(fā)展還會面臨各種重大突發(fā)事件沖擊；疫情引發(fā)的社會生產(chǎn)生活變革對應(yīng)急治理也提出了新的要求。在這種情況下，及時總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)重要問題，積極應(yīng)對挑戰(zhàn)，完善平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急治理機制，提升應(yīng)急治理效能，至關(guān)重要。我們應(yīng)把疫情防控作為提升應(yīng)急治理效能的重要契機，在疫情防控實踐中檢驗應(yīng)急治理成效，以疫情防控中暴露的應(yīng)急治理突出問題和面臨的挑戰(zhàn)為切入點，立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，通過完善基層社區(qū)治理體系、優(yōu)化民生物資保障機制、提高地方應(yīng)急處置能力，不斷提升應(yīng)急治理效能。

（一）以“五個突破”完善基層社區(qū)應(yīng)急治理體系

一是以“扁平化行政組織+靈活居民自治組織”實現(xiàn)組織協(xié)調(diào)體系的突破。探索“撤街道、并社區(qū)”，建立合署辦公、聯(lián)勤聯(lián)動等機制，實現(xiàn)社區(qū)治理組織的扁平化，將原屬街道辦的大量資金和人員直接下沉到社區(qū)，減少決策和決定的環(huán)節(jié)，加強防疫、戰(zhàn)疫的快速響應(yīng)機制和決策機制。通過責(zé)任清單、任務(wù)清單、準(zhǔn)入清單規(guī)范條線事項，同時依法保障實施。借鑒此次上海疫情中，因一張“每日疫情播報”而引起廣泛關(guān)注的海棠名苑小區(qū)的做法，根據(jù)社區(qū)應(yīng)急管理需要，社區(qū)居民自發(fā)組建不同功能領(lǐng)導(dǎo)小組——藥品保障組、緊急就業(yè)報備組、防疫物資采購組、防疫物資專管組等，形成不同于原有五級樓組的另一套基于業(yè)主自治的組織體系。兩套組織體系的組合，是建立在信任關(guān)系上的合作，大大提升了組織協(xié)同效率，實現(xiàn)了對封閉小區(qū)的高效管理。

二是以“預(yù)案規(guī)范建設(shè)+常態(tài)化演練”實現(xiàn)應(yīng)急管理能力突破。把社區(qū)應(yīng)急預(yù)案納入國家分級預(yù)案管理體系，在區(qū)級政府的指導(dǎo)下，結(jié)合社區(qū)實際，建立簡單實用、便于實施的應(yīng)急管理預(yù)案。當(dāng)前，尤其要借鑒發(fā)生疫情小區(qū)應(yīng)急管理經(jīng)驗，做好應(yīng)對疫情的應(yīng)急管理預(yù)案，同時根據(jù)疫情最新變化形勢，做好預(yù)案的更新調(diào)整，以確保預(yù)案的有效性和可執(zhí)行性。整合好各部門下沉在社區(qū)的各類應(yīng)急動員資源，完善社區(qū)應(yīng)急動員響應(yīng)機制，加強社區(qū)應(yīng)急演練，有條件的地方可以為社區(qū)設(shè)置應(yīng)急演練專項經(jīng)費。通過開展社區(qū)教育、加強社區(qū)宣傳等方式，普及社區(qū)應(yīng)急管理和防護常識，引導(dǎo)社區(qū)居民增強自我防護意識和防護能力。

三是以“聯(lián)動長效機制建設(shè)+專業(yè)社區(qū)組織培養(yǎng)”實現(xiàn)多元共治突破。搭建“三社聯(lián)動”的常態(tài)化載體。推進社區(qū)自組織模式，積極構(gòu)建基層政府干部與社區(qū)自組織群體之間的溝通平臺，促使社區(qū)自組織充分發(fā)揮治理作用，形成不同的防疫服務(wù)層級，體現(xiàn)社區(qū)自治組織開展防控工作的強大力量。大力培育扎根于社區(qū)的專業(yè)化社會組織，創(chuàng)新其資金來源，不斷增強社區(qū)專業(yè)化社會組織參與應(yīng)急治理的動力、能力和活力。

四是以“社區(qū)職業(yè)體系+人才激勵機制創(chuàng)新” 實現(xiàn)社區(qū)工作隊伍專業(yè)化突破。加快建立社區(qū)工作者職業(yè)培養(yǎng)教育體系，設(shè)置崗位等級序列，提升社區(qū)工作者隊伍專業(yè)化水平。創(chuàng)新激勵機制，通過完善津貼增長機制、設(shè)立人才專項基金等，提高基層工作人員福利待遇。探索賦予優(yōu)秀基層工作人員部分緊缺優(yōu)質(zhì)公共資源的優(yōu)先享有權(quán)，讓基層社區(qū)工作充滿吸引力、保障力、創(chuàng)新力，讓基層社區(qū)工作人員有干頭、有盼頭、有奔頭。

五是以“一體建設(shè)+功能優(yōu)化”實現(xiàn)社區(qū)“智治”突破。探索建設(shè)部門、街鎮(zhèn)、社區(qū)上下貫通、左右銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動的一體化數(shù)據(jù)中心和集中統(tǒng)一的基層信息數(shù)據(jù)庫，著力打通數(shù)據(jù)壁壘。深化應(yīng)用場景創(chuàng)新，根據(jù)疫情防控需要，依托“網(wǎng)絡(luò)化+大數(shù)據(jù)”的方式，統(tǒng)籌管理和服務(wù)需求，建立和完善社區(qū)線上疫情防控服務(wù)平臺，整合各類社區(qū)治理資源，為社區(qū)居民提供掃碼認(rèn)證、數(shù)字身份、人臉識別等便捷高效的防控管理渠道，并在此基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)拓展基本生活物資保障等服務(wù)功能。

（二）聚焦“三個鏈條”，完善基本民生物資保障機制

一是聚焦“供應(yīng)鏈”，完善基本民生物資生產(chǎn)供應(yīng)機制。建立民生物資供應(yīng)鏈平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機制，優(yōu)化重要應(yīng)急生活物資產(chǎn)能保障和區(qū)域布局。強化政府與企業(yè)在民生物資供給領(lǐng)域的分工合作，遴選一批優(yōu)秀企業(yè)建立合作關(guān)系，建立企業(yè)數(shù)據(jù)庫和戰(zhàn)時合作備忘錄，疫情發(fā)生時，企業(yè)自動進入戰(zhàn)時狀態(tài)，根據(jù)政府指導(dǎo)和戰(zhàn)時民生物資需求調(diào)整產(chǎn)品生產(chǎn)和供給，以應(yīng)對短期內(nèi)可能出現(xiàn)的生活物資供應(yīng)短缺。建立現(xiàn)代民生物資儲備體系，科學(xué)調(diào)整物資儲備的品類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，提升儲備能力。推進民生物資倉儲的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，在實物儲備的基礎(chǔ)上，增加技術(shù)儲備和生產(chǎn)能力儲備。創(chuàng)新供給模式，推動發(fā)展“新業(yè)態(tài)”“新零售”，實現(xiàn)“農(nóng)超無縫對接”“供求無縫對接”，促進產(chǎn)銷協(xié)同。

二是聚焦“調(diào)配鏈”，完善基本民生物資調(diào)配機制。依托大數(shù)據(jù)、云計算等新一代信息技術(shù)，建立集信息采集、分析與發(fā)布等功能于一體的綜合信息系統(tǒng)，采集多源數(shù)據(jù)，對民生物資需求、供給、價格等多元指標(biāo)進行實時動態(tài)監(jiān)測分析。建立民生物資保障調(diào)度平臺，用于收集、統(tǒng)計、分析、監(jiān)控、調(diào)度各類物資的產(chǎn)能、產(chǎn)量、庫存以及運輸?shù)惹闆r，借助人工智能等技術(shù)和專家團隊推演最佳物資調(diào)度路徑和方案，提升生活物資保障的有效性和時效性。建立產(chǎn)銷對接機制，組織協(xié)調(diào)民生物資主產(chǎn)區(qū)與疫情重點城市、重點地區(qū)高效精準(zhǔn)對接，建立“一對一”保障機制，促進產(chǎn)銷對接，組織超市、批發(fā)市場積極采購滯銷果蔬等生活物資。

三是聚焦“物流鏈”，完善基本民生物資運輸配送機制。督促各地把糧油、蔬菜、水果、肉蛋奶、水產(chǎn)品等農(nóng)產(chǎn)品納入常態(tài)化疫情防控重點保障物資范圍，對重點物資運輸車輛優(yōu)先發(fā)放全國統(tǒng)一的通行證，對跨區(qū)域通行不得隨意限制或擅自勸返。推動全域封閉地區(qū)盡快設(shè)立“菜籃子”產(chǎn)品中轉(zhuǎn)調(diào)運站、接駁區(qū)或分撥場，采取“換人不換車”“一車一消殺”等方式，解決跨區(qū)運輸問題。實行通信行程卡“白名單”管理模式，在嚴(yán)格落實健康監(jiān)測和核酸檢測等措施的基礎(chǔ)上，不對進出全域封閉地區(qū)的貨車司乘人員實施隔離。推廣部分地區(qū)的保供“白名單”經(jīng)驗，批發(fā)市場、配送中心、物流中心、電商大倉、中央廚房等流通節(jié)點應(yīng)開盡開，讓商業(yè)保供體系在落實防疫措施的前提下能夠基本運行。在政策扶持、交通運輸、衛(wèi)生防疫、員工復(fù)工等方面對生活保供類電商及快遞企業(yè)給予重點支持和保障。以社區(qū)為單位，建立由社區(qū)干部、物業(yè)人員、志愿者和其他專業(yè)人員組成的生活物資保障社區(qū)服務(wù)隊伍，加快形成社區(qū)采購配送“微循環(huán)”，有效提高生活必需品入戶效率，實現(xiàn)社區(qū)“最后一百米”配送服務(wù)無盲點、不斷檔。

（三）規(guī)范“動態(tài)清零”中的“硬核過度”，提升地方應(yīng)急處置能力

一是盡快建立實行全國統(tǒng)一的“靜態(tài)管理” 標(biāo)準(zhǔn)。及時系統(tǒng)總結(jié)疫情發(fā)生以來我國實施“靜態(tài)管理”的經(jīng)驗教訓(xùn)，擇優(yōu)匯集形成全國性預(yù)案指南。對“靜態(tài)管理”劃分若干等級，明確實施不同等級“靜態(tài)管理”的基本原則、主體及權(quán)責(zé)、啟動條件、解封依據(jù)和工作重點。明確相關(guān)等級 “靜態(tài)管理”的上報、實施、解除、恢復(fù)和接受監(jiān)督的程序。建立實施“靜態(tài)管理”的評估機制，必須經(jīng)專業(yè)評估通過，才能上報申請實施該政策。重點落實好針對老人、兒童、病患、孕婦等特殊群體的配套保障措施，讓各地有據(jù)可依，避免盲目“加碼”，最大限度平衡防疫和群眾生活、經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。

二是加強對疫情防控的法治引導(dǎo)和監(jiān)督。加強對基層依法防疫的宣傳教育，增強廣大干部群眾的法治意識。加強涉及疫情防控通告、政策的合法性審查。探索防疫部門引進法律顧問團隊，鼓勵地方司法部門積極為當(dāng)?shù)匾咔榉揽卮胧┨峁┓芍?，?guī)避政策出臺的法律風(fēng)險，涉及衛(wèi)生防疫、應(yīng)急處置和復(fù)工復(fù)產(chǎn)等防疫相關(guān)文件宜優(yōu)先審核，主動幫助起草單位查找制定依據(jù)。暢通違法違規(guī)防疫的舉報渠道，建議各地設(shè)立相關(guān)專線，鼓勵群眾積極反映相關(guān)問題。加大對違法防疫和執(zhí)法過度的審查和懲處力度。

三是完善激勵相容的疫情問責(zé)引導(dǎo)機制。堅決貫徹執(zhí)行中央關(guān)于疫情防控的各項政策，將對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來。對地方政府在疫情防控過程中的具體舉措進行監(jiān)督問責(zé)，出現(xiàn)“層層加碼”等過度防疫情況時，要以教育指導(dǎo)、通報批評等方式追究責(zé)任，引導(dǎo)基層干部在實際工作中敢于擔(dān)當(dāng)，按照嚴(yán)格政策規(guī)定行動。調(diào)整完善疫情防控問責(zé)機制，激勵與問責(zé)雙管齊下，可以靜態(tài)管理預(yù)案指南為依據(jù)，對早日實現(xiàn)“動態(tài)清零”的地區(qū)予以表彰，對落實不力、違反規(guī)定的追責(zé)，形成雙向激勵機制。

作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所綜合研究室主任、研究員