行政機(jī)關(guān)簽訂的招商引資投資協(xié)議屬于政府信息

（最高人民法院行政審判庭法官會(huì)議紀(jì)要）

?案情摘要

2015年5月，胡某向甲區(qū)政府申請(qǐng)公開甲區(qū)政府與乙公司。丙公司分別簽訂的招商引資投資協(xié)議。甲區(qū)政府答復(fù)胡某:該兩份協(xié)議與胡某無關(guān)，且涉及商業(yè)秘密，第三方不同意公開，故不予公開。人民法院判決撤銷該答復(fù)并責(zé)令甲區(qū)政府重新答復(fù)。甲區(qū)政府重新答復(fù)胡某:該兩份協(xié)議屬民事合同，不是政府行使行政管理職能單方面制作或獲取的政府信息，不予公開。胡某仍不服，遂訴請(qǐng)撤銷該第二次答復(fù)并判令甲區(qū)政府公開前述協(xié)議。

?法律問題

行政機(jī)關(guān)簽訂的招商引資投資協(xié)議是否屬于《政府信息公開條例》第二條規(guī)定的政府信息?

?不同觀點(diǎn)

甲說：肯定說

案涉招商引資投資協(xié)議屬于政府信息。根據(jù)《政府信息公開條例》第二條的規(guī)定，政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。案涉招商引資投資協(xié)議是甲區(qū)政府在履行行政職責(zé)即招商引資過程中簽訂并保存的信息，屬于政府信息。甲區(qū)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)《政府信息公開條例》的有關(guān)規(guī)定決定是否予以公開。

乙說：否定說

案涉招商引資投資協(xié)議不屬于政府信息。案涉協(xié)議既體現(xiàn)了行政權(quán)的公共性，又具有契約性，并非行政機(jī)關(guān)單方制作的信息，而是由行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人協(xié)商簽訂，是雙方當(dāng)事人意志的體現(xiàn)，如果作為政府信息予以公開將不利于保護(hù)投資人即乙公司、丙公司的合法權(quán)益。

?法官會(huì)議意見

采甲說

根據(jù)《政府信息公開條例》對(duì)政府信息的定義及該條例的立法目的，判斷一份信息是否屬于政府信息的核心要素為，該信息是否系行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中產(chǎn)生。屬于行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作并保存的政府信息的，對(duì)其公開事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)適用《政府信息公開條例》的規(guī)定。

?意見闡述

招商引資投資協(xié)議在實(shí)踐中大量存在，簽訂投資協(xié)議是政府進(jìn)行招商引資的重要工作內(nèi)容之一，投資協(xié)議中主要約定政府對(duì)投資人提供便利或優(yōu)惠政策、投資人進(jìn)行特定項(xiàng)目的投資建設(shè)等內(nèi)容。此類投資協(xié)議一般兼具行政、民事雙重屬性，既是政府為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，履行招商引資職能所簽訂，具有行政性特征，又涉及訂約雙方進(jìn)行平等磋商的合意性內(nèi)容，具有民事合同的特征?；诖祟悈f(xié)議的該種特性，產(chǎn)生了招商引資投資協(xié)議是否屬于政府信息的爭(zhēng)議。要從根本上厘清并解決這類問題，可從政府信息的概念、內(nèi)涵及公開的必要性等方面著手進(jìn)行分析。

一、政府信息的概念和內(nèi)涵

“對(duì)'政府信息’(有的國(guó)家也稱作行政文件、行政文書、行政機(jī)關(guān)的記錄等)進(jìn)行一定的界定，成為各國(guó)在制定信息公開法時(shí)都會(huì)考慮的一個(gè)重要問題。對(duì)于形形色色的'政府信息’進(jìn)行甄別，也是司法審查中一個(gè)令人頭疼的問題。”現(xiàn)有關(guān)于政府信息概念的研究大多圍繞以下三個(gè)方面展開:一是對(duì)政府信息概念界定的重要性和難度方面的研究;二是對(duì)實(shí)踐中所遇有關(guān)政府信息概念界定問題的歸納總結(jié);三是對(duì)政府信息構(gòu)成要素的研究。其中關(guān)于政府信息構(gòu)成要素的研究中，存在“三要素說”“四要素說”“五要素說”等多種觀點(diǎn)。對(duì)此我們認(rèn)為，雖然前述理論研究非常豐富、觀點(diǎn)各異，但在司法實(shí)踐中適用《政府信息公開條例》時(shí)，應(yīng)著眼該條例有關(guān)條文的規(guī)定對(duì)政府信息的概念和內(nèi)涵進(jìn)行理解?！墩畔⒐_條例》第二條規(guī)定:“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”據(jù)此，對(duì)是否屬于政府信息可從以下三個(gè)基本要素進(jìn)行判斷。一是主體要素。政府信息系由行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織制作或獲取并負(fù)責(zé)公開。公開主體包括行政機(jī)關(guān)及前述授權(quán)組織兩類。二是內(nèi)容要素。政府信息系在履行行政管理職能過程中產(chǎn)生。該要素將行政機(jī)關(guān)非為履行行政管理職能而產(chǎn)生的信息排除在外，如行政機(jī)關(guān)以民事主體身份進(jìn)行活動(dòng)中產(chǎn)生的信息等。三是形式要素。政府信息應(yīng)當(dāng)是已制作或獲取的，以一定形式存在的信息。對(duì)于尚不存在的信息，如需要行政機(jī)關(guān)加工、匯總、分析后才能形成的信息等，因不是現(xiàn)存的可以直接公開的信息，不具備政府信息的形式要素，故可不予提供。

在前述三個(gè)基本要素中，內(nèi)容要素是核心要素，體現(xiàn)了政府信息的本質(zhì)。對(duì)于何為履行行政管理職能的問題，《政府信息公開條例》未作明確描述，亦未對(duì)哪些信息不屬于為履行行政管理職能而產(chǎn)生的信息進(jìn)行列舉。實(shí)踐中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息等是否屬于政府信息的問題產(chǎn)生了爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為從“政府無私事”角度出發(fā)，此類信息屬于政府信息;另有觀點(diǎn)認(rèn)為此類信息不具備與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)的特點(diǎn)，故不屬于政府信息。雖然根據(jù)《政府信息公開條例》第十六條的規(guī)定，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)信息不予公開的結(jié)論上并無爭(zhēng)議，但根據(jù)前述兩種觀點(diǎn)在闡述不予公開的理由和邏輯上卻存在不同。前述第一種觀點(diǎn)的推論過程為，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)信息屬于政府信息但屬于豁免公開內(nèi)容，故不予公開;第二種觀點(diǎn)的推論過程為，此類信息不屬于政府信息，故不予公開。此外，對(duì)于過程性信息、涉國(guó)家秘密信息等不予公開的理由，亦存在上述兩種邏輯路徑。對(duì)此我們認(rèn)為，只要是行政機(jī)關(guān)制作或獲取的信息，一般情況下均系其在履行行政管理職能過程中產(chǎn)生的政府信息，只有極少情況下可能存在與其履行行政管理職能完全沒有任何關(guān)系的信息。對(duì)于前述豁免公開的信息以及按照特別法規(guī)定公開的信息等，在性質(zhì)上均屬于政府信息，只不過因符合豁免公開的規(guī)定而不予公開。

在司法實(shí)踐中，以不屬于《政府信息公開條例》第二條規(guī)定的政府信息為由作出裁判的理由主要集中在第一個(gè)要素即主體要素方面，認(rèn)為所涉信息并非行政機(jī)關(guān)等法定主體制作或獲取。對(duì)于第二個(gè)要素即內(nèi)容要素方面，行政機(jī)關(guān)容易出現(xiàn)將政府信息與行政行為相混同的現(xiàn)象，如認(rèn)為只有行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出行政行為過程中產(chǎn)生的信息才屬于政府信息，甚至只將最終的行政決定確定為政府信息。對(duì)此我們認(rèn)為，政府信息既包含了行政行為作出過程中產(chǎn)生的所有信息，也包含了行政機(jī)關(guān)制作或獲取的與其作出行政行為無關(guān)的信息，如依法應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的行政機(jī)關(guān)職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置等信息，只要行政機(jī)關(guān)履行行政管理職能過程中產(chǎn)生并持有的信息均系政府信息。絕大部分情況下，不宜以不符合第二個(gè)要素為由認(rèn)為行政機(jī)關(guān)持有的信息不屬于《政府信息公開條例》第二條規(guī)定的政府信息。對(duì)于不符合第三個(gè)要素即形式要素的情形，司法實(shí)踐中一般以需要加工匯總或案涉申請(qǐng)屬于舉報(bào)、投訴、咨詢事項(xiàng)等為由判決駁回訴訟請(qǐng)求。

二、政府信息公開的必要性

在全球范圍內(nèi)，政府信息公開的歷史可以追溯到近代資本主義革命時(shí)期，政府信息公開是以人民主權(quán)為本源、以知情權(quán)為基礎(chǔ)發(fā)展起來的。1776年瑞典制定了《出版自由法》，是現(xiàn)代最初的信息公開立法。關(guān)于我國(guó)的政府信息公開立法，2003年的國(guó)務(wù)院工作計(jì)劃首次正式提出制定《政府信息公開條例》。2007年1月17日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《政府信息公開條例》，2008年5月1日起施行。對(duì)于政府信息公開的必要性和重大意義，時(shí)任原國(guó)務(wù)院法制辦公室副主任的張穹在就上述2007年《政府信息公開條例》答記者問時(shí)表示，推行政府信息公開，是科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的必然要求;是推進(jìn)社會(huì)主義民主，完善社會(huì)主義法制，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限、辦事程序、辦事結(jié)果監(jiān)督方式等信息能夠?yàn)閺V大群眾知曉，保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于人民群眾監(jiān)督政府部門正確地行使行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)依法行政，防止行政權(quán)利被濫用。政府信息公開便于從制度上、從源頭上預(yù)防和遏制腐敗。

2019年修訂的《政府信息公開條例》第一條規(guī)定:“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，建設(shè)法治政府，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例?！毕噍^于修訂前的2007《政府信息公開條例》，僅將原立法目的中的“促進(jìn)依法行政”調(diào)整為更為全面、準(zhǔn)確的“建設(shè)法治政府”目的，對(duì)其余立法目的并未作出修改。據(jù)此，政府信息公開主要具有三個(gè)方面的立法目的和制度功能。一是保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，即充分保障公民、法人和其他組織對(duì)政府持有信息的知情權(quán)?！瓣P(guān)于知情權(quán)的定義，目前似乎還沒有一個(gè)受到廣泛認(rèn)同的權(quán)威表述。簡(jiǎn)言之，知情權(quán)的基本內(nèi)涵，可以一般化地被理解為公眾了解政府運(yùn)作情況的權(quán)利?！闭畔⒐_專家托比·曼德爾認(rèn)為，知情權(quán)由以下原則所支撐:應(yīng)首先推定的是公民有權(quán)獲取公共機(jī)構(gòu)掌握的廣泛的信息;這一權(quán)利為主動(dòng)公開制度以及簡(jiǎn)單的、低成本的和迅速的申請(qǐng)程序所保證;拒絕公開信息的情形應(yīng)當(dāng)是清楚的、狹窄的、嚴(yán)格的;對(duì)拒絕公開信息的行為存在有效的申訴機(jī)制。具體到《政府信息公開條例》的適用中，公民、法人和其他組織行使知情權(quán)的具體方式為，依據(jù)該條例的規(guī)定獲取政府信息，如認(rèn)為其知情權(quán)受到侵害的，有權(quán)提起行政復(fù)議或行政訴訟。二是提高政府工作的透明度，建設(shè)法治政府。陽光是最好的防腐劑，將政府行為置于陽光之下，讓人民群眾對(duì)政府履職過程中的信息享有知情權(quán)，可以在一定程度上監(jiān)督政府行為，促進(jìn)法治政府建設(shè)。黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，其中關(guān)于建設(shè)法治政府六個(gè)方面的任務(wù)要求中就提出了要全面推進(jìn)政務(wù)公開，以公開為常態(tài)、不公開為例外。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》中提出，要全面主動(dòng)落實(shí)政務(wù)公開，用政府更加公開透明贏得人民群眾更多理解、信任和支持。三是充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。即從信息公開的社會(huì)效果上更好地發(fā)揮政府信息的價(jià)值。

三、招商引資投資協(xié)議屬于政府信息

招商引資投資協(xié)議并無統(tǒng)一的格式或模板，在內(nèi)容上雖千差萬別，但通常會(huì)涉及投資項(xiàng)目、政策優(yōu)惠等內(nèi)容，履行協(xié)議時(shí)通常需通過土地管理、財(cái)稅管理等行政權(quán)行使才能實(shí)現(xiàn)。不排除在部分招商引資投資協(xié)議中，亦存在并未約定任何行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的情形。雖然不同招商引資投資協(xié)議的內(nèi)容有所差別，但此類協(xié)議均具有以下共同特征。首先，在職權(quán)依據(jù)上，此類協(xié)議均系政府在履行招商引資職能過程中簽訂，是政府履行行政管理職能的方式之一。其次，從協(xié)議訂立目的看，均系政府為了吸引投資人在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高人民群眾生活水平。最后，從協(xié)議履行效果看，均可增加稅收，促進(jìn)就業(yè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

綜上所述，招商弓資投資協(xié)議是行政機(jī)關(guān)在履行招商引資職能過程中與投資人簽訂并保存的信息，簽訂主體是行政機(jī)關(guān)，協(xié)議內(nèi)容是有關(guān)履行行政管理職能的事項(xiàng)，形式上系已經(jīng)制作并保存的客觀存在的信息，符合前文所述《政府信息公開條例》第二條規(guī)定的政府信息的主體、內(nèi)容、形式三個(gè)要素特征，屬于政府信息。本案中，甲區(qū)政府與乙公司、丙公司簽訂的招商引資投資協(xié)議符合上述特征，屬于政府信息。

“實(shí)踐中，關(guān)于招商引資合同屬于行政協(xié)議抑或民事合同，理論界與司法實(shí)務(wù)界長(zhǎng)期存在爭(zhēng)辯和探討?！睂?duì)此認(rèn)為，招商引資投資協(xié)議的性質(zhì)問題與此類協(xié)議是否屬政府信息的問題并無內(nèi)在邏輯聯(lián)系。即使將部分招商引資投資協(xié)議認(rèn)定屬民事協(xié)議，亦不能據(jù)此否認(rèn)招商引資投資協(xié)議系行政機(jī)關(guān)在履行招商引資職能過程中簽訂，故不能據(jù)此認(rèn)定招商引資投資協(xié)議并非政府信息。綜上，對(duì)招商引資投資協(xié)議的民事、行政性質(zhì)爭(zhēng)議并不影響對(duì)此類協(xié)議是否屬于政府信息的判定。

四、招商引資投資協(xié)議公開事項(xiàng)屬于《政府信息公開條例》的調(diào)整范圍

政府簽訂的招商引資投資協(xié)議兼具行政性和民事性的雙重屬性。一方面，此類協(xié)議的簽訂是政府出于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目的，履行招商引資行政職能而進(jìn)行，具有一定的行政行為特性;另一方面，此類協(xié)議系訂約各方為達(dá)到各自利益最大化而進(jìn)行平等磋商的結(jié)果，體現(xiàn)了訂約各方的合意，具有一定的民事合同性質(zhì)。由于此類協(xié)議具有前述特征，故有觀點(diǎn)認(rèn)為雖然此類協(xié)議屬于行政機(jī)關(guān)履職過程中產(chǎn)生的信息，但如若對(duì)此類協(xié)議予以公開，可能會(huì)損害到投資人的合法權(quán)益，故應(yīng)將此類協(xié)議排除在《政府信息公開條例》的調(diào)整范圍之外。我們認(rèn)為，此類協(xié)議應(yīng)當(dāng)納人《政府信息公開條例》的調(diào)整范圍，具體理由如下。

首先，在法律適用上，招商引資投資協(xié)議依法應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為政府信息。前文已述，招商引資投資協(xié)議具備政府信息的主體、內(nèi)容、形式三個(gè)要素特征，屬于《政府信息公開條例》第二條規(guī)定的政府信息;且《政府信息公開條例》中并未對(duì)此類協(xié)議作出專門規(guī)定并將其排除在適用范圍之外。故此類投資協(xié)議依法應(yīng)當(dāng)屬于《政府信息公開條例》的調(diào)整范圍，應(yīng)適用有關(guān)規(guī)定對(duì)其公開事項(xiàng)進(jìn)行處理。

其次，根據(jù)《政府信息公開條例》的立法目的及制度功能對(duì)招商引資投資協(xié)議應(yīng)予公開，協(xié)議中依法應(yīng)當(dāng)豁免公開的內(nèi)容除外。從保障人民群眾知情權(quán)的角度上看，政府信息公開的目的即是建立起政府和人民群眾有效溝通的橋梁，保障人民群眾對(duì)政府履職的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。招商引資投資協(xié)議畢竟不同于均由平等民事主體簽訂的民事合同，其訂立一方系行使行政權(quán)的政府，招商引資項(xiàng)目往往涉及當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政稅收、環(huán)境污染、就業(yè)、住房等事項(xiàng)，部分建設(shè)項(xiàng)目更是直接影響到當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷那猩砝?，人民群眾?duì)此類行使行政權(quán)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)享有知情權(quán)。從監(jiān)督依法行政的角度上看，有權(quán)力必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。制定《政府信息公開條例》的目的包括了提高政府工作透明度，讓人民群眾監(jiān)督行政權(quán)力的行使，防止權(quán)力濫用，消除“暗箱操作”，從源頭上預(yù)防和治理腐敗等內(nèi)容。政府招商引資往往涉及財(cái)稅、土地等方面的政策優(yōu)惠，涉及的經(jīng)濟(jì)利益較大，且合意性較強(qiáng)，可能出現(xiàn)進(jìn)行“暗箱操作”、協(xié)議內(nèi)容損害國(guó)家利益或群眾利益等情形，此類行政權(quán)的行使尤其應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督。從信息利用的角度上看，公開招商引資投資協(xié)議有利于充分開發(fā)利用該信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。人民群眾獲知招商引資投資協(xié)議后，可對(duì)協(xié)議履行情況及效果進(jìn)行預(yù)期，以決定和調(diào)整自己的投資、購(gòu)房、就業(yè)、交通等事項(xiàng)。人民群眾的前述行為同時(shí)還可以和招商引資項(xiàng)目建設(shè)形成合力，更好地實(shí)現(xiàn)招商引資目的。綜上，適用《政府信息公開條例》對(duì)招商引資投資協(xié)議信息的公開事項(xiàng)進(jìn)行處理，讓群眾對(duì)此類協(xié)議依法獲取并加以利用，既對(duì)可能出現(xiàn)的違法、不當(dāng)招商引資行為形成有效震懾，又可充分發(fā)揮此類信息服務(wù)群眾生產(chǎn)生活及經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的作用，符合《政府信息公開條例》的立法目的。

最后，對(duì)招商引資投資協(xié)議各方合意性的保護(hù)應(yīng)當(dāng)讓渡于對(duì)該協(xié)議的監(jiān)督。此類投資協(xié)議是否屬于政府信息的問題之所以引起較大爭(zhēng)議，其根源在于此類協(xié)議具有與普通民事合同相似的合意性。雖然此類協(xié)議的一方主體系政府，但協(xié)議的達(dá)成仍系各方通過平等協(xié)商的方式進(jìn)行，即使類似招商引資項(xiàng)目的投資協(xié)議內(nèi)容亦可能存在較大差異。對(duì)于普通的民事合同而言，合同各方的意思表示具有一定的私密性，社會(huì)公眾不享有知悉合同內(nèi)容的權(quán)利。招商引資投資協(xié)議雖然具有一定的民事合同特性，但在其同時(shí)作為行政權(quán)行使方式的情形下，協(xié)議內(nèi)容亦具有公共性，應(yīng)當(dāng)為公眾所知曉。此時(shí)，對(duì)于協(xié)議各方合意內(nèi)容私密性的保護(hù)應(yīng)當(dāng)讓渡于對(duì)該協(xié)議公共性的監(jiān)督。對(duì)于公開招商引資投資協(xié)議可能導(dǎo)致?lián)p害投資人商業(yè)秘密等合法權(quán)益的問題，則可通過適用《政府信息公開條例》中的豁免公開條款進(jìn)行處理。

五、招商引資投資協(xié)議中的豁免公開內(nèi)容

《政府信息公開條例》確定了以公開為原則，以不公開為例外的信息公開原則。招商引資投資協(xié)議屬于《政府信息公開條例》的調(diào)整范圍，故亦應(yīng)適用以公開為原則的規(guī)定，協(xié)議中涉及豁免公開內(nèi)容的，可依法采取區(qū)分處理方式，通過遮蓋、涂黑、分割等方式對(duì)豁免公開內(nèi)容進(jìn)行處理后對(duì)投資協(xié)議進(jìn)行公開。

《政府信息公開條例》第十三條規(guī)定，除該條例第十四條第十五條、第十六條規(guī)定的政府信息外，政府信息應(yīng)當(dāng)公開。該條例第十四條、第十五條、第十六條中規(guī)定的豁免公開信息包括:依法確定為國(guó)家秘密的信息;法律和行政法規(guī)禁止公開的政府信息;公開后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的政府信息;商業(yè)秘密信息;個(gè)人隱私信息;內(nèi)部事務(wù)信息;過程性信息;行政執(zhí)法案卷信息。招商引資投資協(xié)議系行政機(jī)關(guān)對(duì)外簽訂的具有最終確定性的協(xié)議，并非內(nèi)部事務(wù)信息、過程性信息及執(zhí)法案卷信息。司法實(shí)踐中，招商引資投資協(xié)議通常并不會(huì)被確定為國(guó)家秘密，不存在禁止公開該協(xié)議的法律或行政法規(guī)，亦不涉及個(gè)人隱私。有關(guān)不予公開此類協(xié)議的爭(zhēng)議主要集中在以下兩種豁免情形:一是公開案涉協(xié)議是否會(huì)危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定;二是案涉協(xié)議是否因涉及商業(yè)秘密而不予公開。

（一）公開招商引資投資協(xié)議是否危及“三安全一穩(wěn)定”的問題

地方政府通過簽訂招商引資協(xié)議的方式吸引投資者投資建設(shè)的項(xiàng)目，一般不會(huì)涉及國(guó)家重大利益，亦不會(huì)涉及有關(guān)金融貨幣等領(lǐng)域中的經(jīng)濟(jì)安全。有關(guān)行政機(jī)關(guān)亦極少以公開投資協(xié)議將危及國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全為由決定不予公開，更多地以公開將危及公共安全、社會(huì)穩(wěn)定為由不予公開。對(duì)于是否危及公共安全、社會(huì)穩(wěn)定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并無法律法規(guī)的具體規(guī)定。公共安全、社會(huì)穩(wěn)定均屬不確定法律概念，行政機(jī)關(guān)對(duì)此進(jìn)行判斷時(shí)具有一定的裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)可以通過啟動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等行政程序?qū)η笆鰡栴}作出判斷。在相應(yīng)的行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)提交了相關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告或其他證據(jù)能夠證明公開投資協(xié)議將危及公共安全、社會(huì)穩(wěn)定的，人民法院應(yīng)予支持;行政機(jī)關(guān)籠統(tǒng)主張公開投資協(xié)議將危及公共安全、社會(huì)穩(wěn)定而缺乏具體事實(shí)根據(jù)的，對(duì)其主張不應(yīng)支持。本案中，甲區(qū)政府在訴訟中雖答辯認(rèn)為公開案涉招商引資投資協(xié)議將危及社會(huì)穩(wěn)定，但僅提交了有關(guān)群眾的信訪材料，尚不足以支撐其答辯意見。

（二）公開招商引資投資協(xié)議中是否侵犯商業(yè)秘密的問題

由于招商引資投資協(xié)議系政府與投資人就企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)等事項(xiàng)達(dá)成的協(xié)議，故有關(guān)投資經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容中可能涉及投資人的商業(yè)秘密等內(nèi)容，公開后可能對(duì)投資人的合法權(quán)益造成損害。根據(jù)《政府信息公開條例》第十五條的規(guī)定，涉及商業(yè)秘密等公開會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機(jī)關(guān)不得公開，但第三方同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的則予以公開。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行三個(gè)層面的判斷和衡量。(1)信息內(nèi)容是否涉及商業(yè)秘密的判斷，由行政機(jī)關(guān)根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第九條第四款等有關(guān)商業(yè)秘密的規(guī)定進(jìn)行。該判斷系對(duì)有關(guān)信息是否具有商業(yè)秘密的秘密性、價(jià)值性、保密性等特征進(jìn)行實(shí)體判斷。(2)對(duì)于涉及商業(yè)秘密的信息，第三方同意公開的，行政機(jī)關(guān)予以公開。即行政機(jī)關(guān)對(duì)其經(jīng)判斷認(rèn)定涉及商業(yè)秘密的信息，應(yīng)當(dāng)征求第三方的意見，未經(jīng)該征求意見程序而作出的公開與否的決定均不符合前述規(guī)定。(3)對(duì)于涉及商業(yè)秘密的信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在保護(hù)商業(yè)秘密與保障公共利益之間進(jìn)行利益衡量。商業(yè)秘密的保護(hù)不是法律意義上的絕對(duì)保護(hù)，還存在一個(gè)公共利益衡量的問題，其存在“可克減性”即如果與其相對(duì)的公共利益足夠重要，則應(yīng)當(dāng)為公共利益讓步。對(duì)于招商引資投資協(xié)議是否涉及商業(yè)秘密及是否公開的判斷，亦應(yīng)按照前述步驟進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其所作判斷的法律和事實(shí)依據(jù)進(jìn)行舉證。

在上述三個(gè)層面中，首先要解決的是對(duì)招商引資投資協(xié)議中是否涉及商業(yè)秘密的判斷?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第九條第四款規(guī)定:“本法所稱的商業(yè)秘密，是指不為公眾所知悉、具有商業(yè)價(jià)值并經(jīng)權(quán)利人采取相應(yīng)保密措施的技術(shù)信息、經(jīng)營(yíng)信息等商業(yè)信息?！鄙虡I(yè)秘密需具備以下四個(gè)構(gòu)成要件:是一種商業(yè)信息，具有可轉(zhuǎn)讓性;不為公眾所知悉，具有秘密性;具有商業(yè)價(jià)值，即價(jià)值性;經(jīng)權(quán)利人采取了相應(yīng)保密措施，具有保密性。商業(yè)秘密的主要表現(xiàn)形式為技術(shù)秘密和經(jīng)營(yíng)秘密?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理侵犯商業(yè)秘密民事案件適用法律若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定:“與技術(shù)有關(guān)的結(jié)構(gòu)、原料、組分、配方、材料、樣品、樣式、植物新品種繁殖材料、工藝、方法或其步驟、算法、數(shù)據(jù)計(jì)算機(jī)程序及其有關(guān)文檔等信息，人民法院可以認(rèn)定構(gòu)成反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法第九條第四款所稱的技術(shù)信息。與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)的創(chuàng)意、管理、銷售、財(cái)務(wù)、計(jì)劃、樣本、招投標(biāo)材料、客戶信息、數(shù)據(jù)等信息，人民法院可以認(rèn)定構(gòu)成反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法第九條第四款所稱的經(jīng)營(yíng)信息。前款所稱的客戶信息，包括客戶的名稱、地址、聯(lián)系方式以及交易習(xí)慣、意向、內(nèi)容等信息。”司法實(shí)踐中。招商引資投資協(xié)議中涉及投資人的信息通常主要包括投資項(xiàng)目、金額、規(guī)模、進(jìn)度、納稅等內(nèi)容，不會(huì)載明技術(shù)信息的內(nèi)容，故對(duì)于是否涉及技術(shù)信息的爭(zhēng)議較少，主要爭(zhēng)議為是否涉及經(jīng)營(yíng)秘密信息。招商引資協(xié)議中往往涉及投資人的部分經(jīng)營(yíng)信息，但并非所有的經(jīng)營(yíng)信息均構(gòu)成商業(yè)秘密。經(jīng)營(yíng)信息是否涉及商業(yè)秘密，需在具體案件中進(jìn)行判斷。

以本案中胡某申請(qǐng)公開的招商引資投資協(xié)議為例，現(xiàn)有證據(jù)尚不足以證明其中涉經(jīng)營(yíng)秘密信息。首先，甲區(qū)政府及乙公司、丙公司雖主張案涉投資協(xié)議中涉及商業(yè)秘密，但均未具體說明協(xié)議中的哪些具體內(nèi)容屬于何種商業(yè)秘密，且未提交證據(jù)證明或合理說明特定內(nèi)容具有商業(yè)價(jià)值且采取了保密措施。其次，通過對(duì)案涉投資協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行初步審查，亦未發(fā)現(xiàn)存在明顯涉及經(jīng)營(yíng)秘密的內(nèi)容。協(xié)議主要內(nèi)容包括項(xiàng)目基本情況及當(dāng)?shù)卣猩桃Y優(yōu)惠政策在該項(xiàng)目中的落實(shí)等事項(xiàng)。有關(guān)當(dāng)?shù)卣猩桃Y優(yōu)惠政策文件均對(duì)外公開，公眾獲知案涉投資協(xié)議中有關(guān)優(yōu)惠政策的信息并不會(huì)使投資人在商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中喪失優(yōu)勢(shì)。且根據(jù)前文所述公開政府信息以保障人民群眾知情權(quán)、監(jiān)督行政權(quán)行使的立法目的，甲區(qū)政府行使行政權(quán)確定的招商引資項(xiàng)目基本情況及其提供的優(yōu)惠政策及服務(wù)保障等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)公開以接受社會(huì)監(jiān)督。

來源：《最高人民法院行政審判庭法官會(huì)議紀(jì)要（第一輯）》