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編者按 2021年《監(jiān)察法實施條例》將監(jiān)察程序分解為線索處置、初步核實、立案、調(diào)查、審理、處置、（職務(wù)犯罪）移送審查起訴7個環(huán)節(jié)。本文依據(jù)2017年《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》，通過模擬案例詳解線索處置、談話函詢（線索處置決定初步核實則可省略談話函詢）、初步核實、立案審查、案件審理和處置執(zhí)行5個環(huán)節(jié)，從中可以窺見執(zhí)紀執(zhí)法程序的傳承和發(fā)展。 從舉報到通報 紀委工作有多少環(huán)節(jié) 作者：原曉紅 來源：中國紀檢監(jiān)察雜志，2017年第4期 前言 十八屆中央紀委七次全會審議通過《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》，隨即向社會公開，亮明了紀檢機關(guān)的權(quán)限和工作流程。這意味著《工作規(guī)則》不僅是紀檢機關(guān)開展監(jiān)督執(zhí)紀工作的“施工流程圖”，也是加強自身建設(shè)、接受黨內(nèi)外監(jiān)督的“廉潔承諾書”。您是否看懂了《工作規(guī)則》？紀檢機關(guān)是怎么處置問題線索又如何查處腐敗分子的？按照《工作規(guī)則》紀檢機關(guān)哪些事可以做、哪些事不能做、哪些事必須做？紀檢機關(guān)又將如何加強自我監(jiān)督？圍繞這些問題，讓小編以一模擬案例為例，與您一起走進《工作規(guī)則》尋找答案吧。 通 報 “日前，經(jīng)市委批準，市紀委對市城市建設(shè)管理局原黨委書記、局長張立國嚴重違紀違法問題進行了立案紀律審查、監(jiān)察調(diào)查。經(jīng)查，……經(jīng)市紀委常委會會議研究并報市委批準，決定給予張立國開除黨籍處分，由市監(jiān)察局委報請市政府批準給予其開除公職處分；收繳其違紀違法所得；將其涉嫌犯罪問題、線索及所涉款物移送司法檢察機關(guān)依法處理審查起訴，所涉財物隨案移送?！?span>（編者注：本文發(fā)表于2017年，轉(zhuǎn)載時按照新要求進行了文字修訂。） 這是日前某市紀委發(fā)布的一則通報。同時，市紀委還給予該局副局長李某黨內(nèi)嚴重警告處分，責(zé)令該局辦公室原主任趙某（已退休）作出深刻檢查。據(jù)了解，這起違紀案件的查處，源于該局工作人員小王的一封舉報信。 從小王舉報到最后發(fā)出通報，市紀委需要做哪些工作？又分為哪些環(huán)節(jié)？讓我們從信訪舉報這一源頭開始，逐一進行梳理。 第一環(huán)節(jié) 線索處置 今年年初，市紀委信訪室接到一封舉報信，反映市城市建設(shè)管理局（以下簡稱市城管局）黨委書記、局長張立國等人存在嚴重違紀問題。信中反映問題非常具體，并附有相關(guān)證據(jù)材料，具有很強的可查性。 按照《工作規(guī)則》第十二條規(guī)定，信訪室對舉報信件進行分類摘要，附帶原件移送給市紀委案件監(jiān)督管理室處理。案管室依據(jù)《工作規(guī)則》第十四條規(guī)定，提出分辦意見并報市紀委主要負責(zé)人批準后，按程序移送給聯(lián)系市城管局的市紀委第二紀檢監(jiān)察室。  從這一節(jié)點起，對張立國等人的舉報就進入了具體線索處置環(huán)節(jié)。二室在對問題線索進行編號登記、建立相關(guān)管理臺賬后，即召開由室領(lǐng)導(dǎo)、問題線索管理員及相關(guān)同志參加的會議，結(jié)合掌握的市城管局其他情況，對反映的問題進行分析研判。經(jīng)集體研究并報市紀委主要領(lǐng)導(dǎo)批準，決定對張立國問題進行初步核實，并向上級紀委報告。對信訪件中反映的市城管局副局長李某和辦公室原主任趙某的情況，考慮到均屬于一般性問題，在報市紀委主要領(lǐng)導(dǎo)批準后，決定對兩人進行談話函詢。 看到這里，有些讀者可能會有疑問——這封舉報信一會兒叫信訪舉報，一會兒叫問題線索，兩者之間有什么區(qū)別？ 所謂信訪舉報，主要指對黨員和黨組織違反黨紀行為的檢舉控告，應(yīng)由紀檢機關(guān)受理的申訴，以及涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的意見建議。而問題線索既包括信訪舉報件，還包括從巡視巡察、立案審查、日常監(jiān)督等渠道獲取的違紀問題線索。相較而言，對信訪舉報件主要強調(diào)“受理”二字，由紀檢機關(guān)信訪部門判斷是否屬于管轄范圍之內(nèi)；問題線索則更加強調(diào)“集中管理”，從不同渠道發(fā)現(xiàn)反映黨員干部的問題線索。王岐山同志曾多次指出，紀檢機關(guān)和紀檢干部要“拉長耳朵、瞪大眼睛”，講的就是這個道理。 透過《工作規(guī)則》第十二條規(guī)定可以看出，信訪舉報件由紀檢機關(guān)信訪部門歸口受理，問題線索則由案件監(jiān)督管理部門集中管理。不僅信訪舉報件在分類摘要后要移送給案件監(jiān)督管理部門，紀委執(zhí)紀監(jiān)督、執(zhí)紀審查和干部監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題線索，也要移送案件監(jiān)督管理部門備案或轉(zhuǎn)辦。案件監(jiān)督管理部門統(tǒng)一受理巡視工作機構(gòu)和審計機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)等單位移交的相關(guān)問題線索。 名詞解釋 線索處置 線索處置——指紀檢機關(guān)對問題線索進行綜合分析，按照談話函詢、初步核實、暫存待查、予以了結(jié)等方式進行處置。 監(jiān)督看點 以相互制衡強化自我監(jiān)督 《工作規(guī)則》對問題線索的管理處置方式進行了重大改革。黨的十八大以前，來自不同渠道的問題線索分散在各個紀檢監(jiān)察室，從受理到處置都由各紀檢監(jiān)察室操作，有些問題線索甚至放在個人手里，由此帶來了一些風(fēng)險與問題。如電視專題片《打鐵還需自身硬》中提到的袁衛(wèi)華、原屹峰等，都曾泄露問題線索謀取私利。《工作規(guī)則》規(guī)定，問題線索統(tǒng)一由案件監(jiān)督管理部門集中管理，按程序移送承辦部門辦理；承辦部門要定期匯總線索處置情況，及時向案件監(jiān)督管理部門通報，形成了既相互協(xié)調(diào)又相互制約的工作機制。同時，要求承辦部門指定專人負責(zé)管理問題線索，線索管理處置各環(huán)節(jié)均須由經(jīng)手人員簽名，做到全程登記備查。這些具體規(guī)定直指風(fēng)險點，從體制機制上有效避免了“問題線索鎖在個人抽屜里”以及“辦與不辦部門說了算”“個人說了算”等問題的再次發(fā)生，防止對問題線索私存截留、擅自處置和通風(fēng)報信等問題的出現(xiàn)。 第二環(huán)節(jié) 談話函詢 在對李某、趙某開展談話函詢前，二室先按照《工作規(guī)則》有關(guān)規(guī)定制定了談話函詢方案和工作預(yù)案，并向市紀委領(lǐng)導(dǎo)進行了報批。決定由二室主任與李某進行談話，市紀委駐城管局紀檢組組長陪同談話?？紤]到趙某已辦理退休手續(xù)且臥病在床，決定對其采取函詢方式。 在函詢回復(fù)中，趙某承認存在有關(guān)問題，同時報告了組織不掌握的有關(guān)情況。相反，李某在多次談話中拒不配合，對所有問題線索包括市紀委已掌握的情況均予以否認。談話函詢結(jié)束后，二室據(jù)實起草了談話函詢情況報告，并附上李某的談話記錄和趙某的函詢回復(fù)說明，建議對李某問題進行初核，責(zé)令趙某作出書面檢查。  市紀委領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)同意談話函詢情況報告和處置意見后，談話函詢工作就告一段落，相應(yīng)材料分別存入了李某、趙某的個人廉政檔案。按照處置建議，趙某很快向黨組織遞交了書面檢查，對李某的處理則進入了初步核實環(huán)節(jié)。 名詞解釋 談話函詢 談話函詢——指通過談話、發(fā)函的形式對問題線索進行處置的一種方式。適用談話函詢的線索，主要是反映的問題具有一般性，查清了只能給予輕處分或批評教育，或者反映問題不實而予以澄清的；反映問題籠統(tǒng)，多為道聽途說或主觀臆測，難以查證核實的線索。 監(jiān)督看點 以形式規(guī)范確保內(nèi)容公正 談話函詢是嚴肅的組織行為，絕不能走過場?！豆ぷ饕?guī)則》把談話函詢單列一章，明確了具體方式和相關(guān)程序，讓誰來談、怎么談、談什么等一目了然，以嚴格規(guī)范的形式為實現(xiàn)“紅紅臉、出出汗”效果提供了有力保障。同時，《工作規(guī)則》規(guī)定談話函詢之前和之后必須履行嚴格審批手續(xù)，要求談話內(nèi)容記錄在案，相關(guān)材料存入個人廉政檔案等，具有很強的操作性和規(guī)范性，可以有效避免紀檢干部濫用自由裁量權(quán)，在談話函詢中“高拿輕放”、徇私舞弊。 第三環(huán)節(jié) 初步核實 根據(jù)干部管轄權(quán)限，張立國屬下一級黨委主要負責(zé)人，對其涉嫌違紀問題初步核實需報市委書記批準。而對副局長李某進行初核，市紀委就可以決定?？紤]到兩人違紀問題存在多處交叉，市紀委決定并案處理，由同一核查組對相關(guān)問題線索進行核實。 核查組的同志首先找到了舉報人小王，在嚴格保密的前提下，向其了解有關(guān)情況，調(diào)取相關(guān)證據(jù)。同時，根據(jù)線索掌握情況，查閱復(fù)制了市城管局和相關(guān)單位的有關(guān)文件、賬目，調(diào)取了張立國的個人有關(guān)事項報告，并協(xié)調(diào)銀行方面查核了張立國的個人資產(chǎn)情況。 根據(jù)初核掌握的信息，張立國確實存在嚴重違紀問題，而且涉嫌犯罪。李某則為張立國有關(guān)行為提供了方便，并且個人存在違反中央八項規(guī)定精神問題。初核工作結(jié)束后，核查組撰寫了初核情況報告，列明了兩人的基本情況、反映的主要問題、辦理依據(jù)，以及初核結(jié)果、存在疑點、處理建議等，由核查組全體人員簽名后，向二室領(lǐng)導(dǎo)進行了報告。  接到初核情況報告后，二室召開會議，對報告和相關(guān)證據(jù)、初核情況等進行綜合分析，同意核查組提出的“對張立國、李某采取擬立案審查”的處置建議，將初核情況報告報市紀委分管領(lǐng)導(dǎo)批準后，向市紀委書記進行了報批。 名詞解釋 初步核實 初步核實——指紀檢機關(guān)對受理的黨員或黨組織違紀行為的線索進行初步核查、證實的活動，其任務(wù)是了解問題線索是否存在，為立案與否提供依據(jù)。 監(jiān)督看點 以嚴格審批強化監(jiān)督管理 嚴格請示報告制度是守紀律講規(guī)矩的具體表現(xiàn)，也是加強監(jiān)督管理的重要手段。監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)是嚴肅的政治工作，理應(yīng)有嚴格的審批程序。在這方面，《工作規(guī)則》對初核工作作出了明確規(guī)定，如被核查人為下一級黨委（黨組）主要負責(zé)人的，紀檢機關(guān)應(yīng)當(dāng)報同級黨委主要負責(zé)人批準；需采取技術(shù)調(diào)查或者限制出境等措施的，紀檢機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴格履行審批手續(xù)；初核情況報告要報紀檢機關(guān)主要負責(zé)人審批，必要時向同級黨委（黨組）主要負責(zé)人報告，等等。把這些規(guī)定執(zhí)行到位，不僅可以有效增強紀檢機關(guān)工作人員的紀律規(guī)矩意識，防止出現(xiàn)違紀違規(guī)問題，也可以保證監(jiān)督執(zhí)紀工作始終遵循正確方向，把黨的方針政策體現(xiàn)到位。 第四環(huán)節(jié) 立案審查 在市紀委書記簽批二室關(guān)于對張立國和李某涉嫌違紀問題立案審查的建議，經(jīng)市紀委常委會會議研究同意后，市紀委立即向市委請示匯報并向上級紀委進行了報告。形成明確意見后，二室起草立案審查呈批報告，經(jīng)市紀委書記審批，報市委書記批準后予以立案審查。 接下來，就進入了立案審查環(huán)節(jié)。這是紀委“打虎拍蠅”的重要一環(huán)，也是社會輿論關(guān)注相關(guān)情況的起點。特別是對嚴重違紀且涉嫌犯罪的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部采取組織審查措施后，紀委會對社會發(fā)布信息，往往都會引發(fā)高度關(guān)注。 在立案審查呈批報告上，市委書記批示“嚴肅查處，必須查清所有違紀問題”，給了審查組人員很大信心。 需要注意的是，雖然對張立國和李某都采取了立案審查，但兩者違紀情節(jié)有所區(qū)別，審查措施也不相同?？紤]到張立國屬于嚴重違紀且涉嫌犯罪，市紀委將其“請”到了規(guī)定場所；而對李某則采用“走讀式談話”，要求其“隨叫隨到”，端正態(tài)度認真配合組織調(diào)查。 從市紀委副書記分別向張立國和李某宣布立案決定的那一刻起，兩人的態(tài)度就發(fā)生了很大的變化。特別是李某，前期約談時的“囂張”氣焰大為收斂。在檢討材料中，李某這樣寫道：“聽到組織上給我講黨的政策和紀律，特別是講到監(jiān)督執(zhí)紀'四種形態(tài)’，以及懲前毖后、治病救人時，我既感到了絕望，也看到了希望?！?/p> 讓張立國沒有想到的是，審查組的工作人員仍稱他“立國同志”。作為城管局的一把手，他已經(jīng)很久沒有聽到這個稱呼了。審查期間，不僅他常用的藥配備齊全，審查組還為他過了一次特別的生日。面對黨旗和自己的入黨申請書，他想了很多，慢慢地從恐慌變得平靜，開始主動向?qū)彶榻M人員交代問題，認真撰寫自己的懺悔材料。 一邊是嚴肅認真的審查談話和細致入微的思想政治工作，一邊是嚴密周全的外查取證工作，立案審查工作在很短的時間里就取得了重大突破，形成了相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈。這也意味著，立案審查工作進入了尾聲。審查組撰寫了違紀違法事實材料，與張立國、李某本人分別見面并聽取意見。兩人對此表示認同，并簽署了“屬實，同意”的意見。  在集體討論的基礎(chǔ)上，審查組形成了審查報告，分別列明了兩人的基本情況、問題線索來源及審查依據(jù)、審查過程、主要違紀事實、被審查人的態(tài)度和認識、處理建議及黨紀依據(jù)，并由審查組組長及有關(guān)人員簽名。對審查過程中發(fā)現(xiàn)的關(guān)于城管局的其他重要問題和意見建議，審查組還另行起草，形成了專題報告，呈報市紀委領(lǐng)導(dǎo)。 名詞解釋 立案審查 立案審查——指對檢舉控告以及發(fā)現(xiàn)的黨員或黨組織的違紀問題線索，經(jīng)初步核實確實存在嚴重違紀且需要追究黨紀責(zé)任的，采取相關(guān)措施進行深入調(diào)查核實的組織行為。凡報請批準立案的，應(yīng)當(dāng)已經(jīng)掌握部分違紀事實和證據(jù)，具備進行審查的條件。 監(jiān)督看點 以落實落細確保盯住人看住事 管理監(jiān)督不能大而化之，必須落實落細。《工作規(guī)則》堅持“寬打窄用”，在充分“授權(quán)”的同時嚴格“限權(quán)”，對立案審查工作作出了系列具體規(guī)定。如審查談話、執(zhí)行審查措施、調(diào)查取證等審查事項，必須由2名以上執(zhí)紀人員共同進行；審查組組長應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行審查方案，不得擅自更改；審查時間不得超過90日，經(jīng)上一級紀檢機關(guān)批準可以延長一次，延長時間不得超過90日（注：2019年《規(guī)則》取消了立案審查期限）；未經(jīng)批準并辦理相關(guān)手續(xù)，不得將被審查人或其他談話調(diào)查對象帶離規(guī)定的談話場所，不得在未配置監(jiān)控設(shè)備的場所進行審查談話或者重要的調(diào)查談話，不得在談話期間關(guān)閉錄音錄像設(shè)備，等等。這些制度設(shè)計為立案審查工作立規(guī)矩、劃紅線，明確了紀檢機關(guān)權(quán)力的負面清單，進一步扎緊了制度籠子，努力把監(jiān)督執(zhí)紀的風(fēng)險降到最低程度。 第五環(huán)節(jié) 案件審理和處置執(zhí)行 這是監(jiān)督執(zhí)紀工作的最后環(huán)節(jié)。最早時一份薄薄的信訪舉報信，此時已變成了一卷卷翔實厚重的卷宗。這也是監(jiān)督執(zhí)紀工作的重要環(huán)節(jié)。案件審理工作的質(zhì)量，決定著能否辦成經(jīng)得起歷史檢驗的“鐵案”；紀律處分能否執(zhí)行到位，則影響著案件懲處震懾和警示教育效果的發(fā)揮。 收到二室經(jīng)報批準后移送來的審查報告和已裝訂成卷的全部案卷材料后，審理室立即成立了由副主任掛帥的審理組，對案卷材料進行全面審理，并根據(jù)審理情況與張立國進行談話，核對違紀事實，聽取辯解意見，了解有關(guān)情況。在集體審議、民主討論的基礎(chǔ)上，很快形成了一致處理意見，起草了兩份體現(xiàn)黨內(nèi)審查特色的審理報告，列明了張立國、李某的基本情況、線索來源、違紀事實、涉案款物、審查部門意見和審理意見，認定了兩人的違紀事實性質(zhì)，并分析了他們違反黨章、背離黨的性質(zhì)宗旨的錯誤本質(zhì)，以及本人態(tài)度、認識和思想轉(zhuǎn)變過程。  審理報告經(jīng)審理室室務(wù)會議集體討論通過后，經(jīng)分管審理工作的市紀委副書記簽批報市紀委書記批準，需提請市紀委常委會會議審議。黨紀處分經(jīng)批準后，才能進入處置執(zhí)行環(huán)節(jié)。需要注意的是，按照處理違紀案件批準權(quán)限規(guī)定，如立案審查的案件是由本級紀委批準的案件，可以立即起草制作處分決定；如需報同級黨委或上級黨委、紀委審批的案件，還需要及時辦理報批手續(xù)。因此，在市紀委常委會審議通過審理報告、征求市委組織部和市城管局黨委意見并向上級紀委報告后，報請市委對張立國作出開除黨籍處分，由市監(jiān)察局報請市政府批準給予其開除公職處分。鑒于張立國涉嫌犯罪，由市紀委案件監(jiān)督管理室協(xié)調(diào)辦理移送司法機關(guān)事宜。二室在通知司法機關(guān)之日起7個工作日內(nèi)，完成了移送工作。（編者注：國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)委負責(zé)查處職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，此后處置程序應(yīng)為“經(jīng)市紀委常委會會議研究并報市委批準，決定給予張立國開除黨籍處分，由市監(jiān)委給予其開除公職處分；收繳其違紀違法所得；將其涉嫌犯罪問題移送檢察機關(guān)審查起訴，所涉財物隨案移送。”）市紀委同時對李某作出黨內(nèi)嚴重警告處分。 進入處置執(zhí)行階段后，還有大量工作要做。除按規(guī)定處理涉案款物外，一方面要在30日內(nèi)向市城管局全體黨員及本人宣布處分決定；另一方面需將處分決定及時通知市城管局黨委，抄送市委組織部，作為辦理有關(guān)年度考核、職務(wù)晉升和工資待遇的依據(jù)。譬如，張立國被開除黨籍、開除公職后，需及時辦理職務(wù)、工資變更手續(xù)，且五年內(nèi)不得重新入黨；李某受到黨內(nèi)嚴重警告處分后，當(dāng)年年度考核只寫評語，不確定等次。相關(guān)處分決定執(zhí)行情況，需要及時報告市紀委。 市紀委同志來市城管局宣布處分決定的那一天，小王感到格外激動。局里其他人員則備受震撼，從“身邊人”的違紀事實中真實感受到了什么叫“全面從嚴治黨”。 名詞解釋 案件審理、處置執(zhí)行 案件審理——指對違犯黨的紀律的案件的審核處理工作，其任務(wù)是審查處理黨組織和黨員違犯黨的紀律的案件和復(fù)議復(fù)查的案件，實事求是地按規(guī)定和要求核對違犯黨的紀律的案件的事實材料，審核鑒別證據(jù)，分析認定問題性質(zhì)，按照黨章黨規(guī)黨紀，經(jīng)報批準后正確作出處分決定。 處置執(zhí)行——指嚴格依規(guī)依紀落實黨委或紀檢機關(guān)作出的處分決定，包括黨紀處分決定，以及相應(yīng)的其他處理決定。 監(jiān)督看點 以集體審議確保定性準確 《工作規(guī)則》提出，審理工作要做到事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準確、處理恰當(dāng)、手續(xù)完備、程序合規(guī)，并就此設(shè)計了系列規(guī)定，如要求收到審查報告后應(yīng)當(dāng)成立由2人以上組成的審理組；強調(diào)必須堅持集體審議，在民主討論基礎(chǔ)上形成處理意見；對爭議較大的應(yīng)當(dāng)及時報告，形成一致意見后再作出決定。這些規(guī)定在有效保證案件審理準確、公正的同時，也進一步約束了執(zhí)紀人員的自由裁量權(quán)，防止出現(xiàn)“個人說了算”，保證監(jiān)督執(zhí)紀權(quán)力的制衡和有效監(jiān)督。 小結(jié) 從以上案例可以看出，每起紀律審查案件大致包括線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查、案件審理和處置執(zhí)行等環(huán)節(jié)。如線索處置決定直接采取初步核實，則會減少談話函詢環(huán)節(jié)；如涉嫌犯罪，還會增加移送司法機關(guān)環(huán)節(jié)。這些內(nèi)容，在《工作規(guī)則》中都有明確規(guī)定。對此，我們可以結(jié)合《工作規(guī)則》，用以下圖表進行說明。  看到這里，您是不是對《工作規(guī)則》有了一個大概的了解了呢？以后，我們將陸續(xù)介紹其中的細節(jié)。畢竟，天使和魔鬼都在細節(jié)之中，細節(jié)決定成敗。（文中案件系模擬案例） |
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