【對申請不動產(chǎn)登記資料的審查】最高法院行政庭會議紀(jì)要：不動產(chǎn)登記機關(guān)對申請不動產(chǎn)登記材料的審查強度

橙子享法 2022-09-10 發(fā)布于江蘇

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【對申請不動產(chǎn)登記資料的審查】最高法院行政庭會議紀(jì)要：不動產(chǎn)登記機關(guān)對申請不動產(chǎn)登記材料的審查強度

裁判要旨

房屋行政登記系行政機關(guān)作出的行政確認(rèn)行為，即對基礎(chǔ)民事法律關(guān)系的確認(rèn)。若房屋登記申請人提交的證明權(quán)屬來源的相關(guān)材料及其他申請材料真實、齊備，符合法定要求，則房屋登記機關(guān)應(yīng)予登記。在房屋行政登記行為完成之后，若經(jīng)民事訴訟等法定途徑確認(rèn)基礎(chǔ)民事法律關(guān)系已發(fā)生變化，則可再行解決房屋行政登記問題。

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會議紀(jì)要觀點全文

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最高法院行政庭會議紀(jì)要：不動產(chǎn)登記機關(guān)對申請不動產(chǎn)登記材料的審查強度

?案情摘要

胡某甲與胡某乙等人均系胡某丙的孫子女。胡某丙經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)建成房屋一座，于1990 年領(lǐng)取了房屋所有權(quán)證。該房屋所有權(quán)證載明的權(quán)利人為胡某丙。后胡某甲以接受胡某丙贈與為由，提交了胡某丙于1995年9月出具的《房產(chǎn)贈送書》等相關(guān)材料，請求辦理轉(zhuǎn)移登記。甲縣政府于1995年10月為胡某甲頒發(fā)了房屋所有權(quán)證。胡某丙于1999年去世。胡某乙等人不服，以對涉案房屋享有繼承權(quán)為由，于2005年4月向乙市政府申請行政復(fù)議。乙市政府認(rèn)定，胡某丙生前在國外有配偶。乙市政府認(rèn)為，甲縣政府憑胡某丙出具的《房產(chǎn)贈送書》將涉案房屋轉(zhuǎn)移登記給胡某甲，對涉案房屋是否存在其他共有人或者利害關(guān)系人未作審查，認(rèn)定事實不清，證據(jù)不足，程序違法，決定撤銷甲縣政府為胡某甲頒發(fā)的房屋所有權(quán)證。胡某甲不服，提起本案訴訟，請求撤銷乙市政府所作復(fù)議決定。人民法院經(jīng)審理查明，胡某丙生前在國外無配偶

?法律問題

房屋登記機關(guān)在辦理轉(zhuǎn)移登記時，是否應(yīng)主動對房屋存在共有人或者利害關(guān)系人進行審查？

?不同觀點

甲說：肯定說

盡管胡某甲提交了辦理轉(zhuǎn)移登記的相關(guān)材料，但在房屋可能存在共有人或者利害關(guān)系人的情況下，為了解房屋權(quán)屬狀況及確認(rèn)房屋權(quán)屬是否存在爭議，房屋登記機關(guān)應(yīng)主動予以審查，保證物權(quán)變動行為合法、真實和有效。

乙說：否定說

胡某甲提交了證明權(quán)屬來源的相關(guān)材料，且相關(guān)材料的真實性未遭否定，表明基礎(chǔ)民事贈與關(guān)系成立，甲縣政府應(yīng)予登記，不應(yīng)主動審查房屋是否存在共有人或者利害關(guān)系人。在登記行為完成之后，若對贈與行為是否成立發(fā)生爭議，則應(yīng)通過民事訴訟等途徑先行解決，再解決行政登記問題。

?法官會議意見

采乙說

?意見闡述

與行政訴訟類似，行政復(fù)議亦具有復(fù)審的屬性，即根據(jù)作出行政行為時的案件事實和作出行政行為時的法律法規(guī)對行政行為作出合法性評價。本案中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)甲縣政府于 1995 年為胡某甲頒發(fā)房屋所有權(quán)證時的事實和法律法規(guī)對該頒證行為作出合法性評價。當(dāng)時的法律法規(guī)沒有規(guī)定房屋登記機關(guān)需對被登記的房屋是否可能存在共有人或者其他利害關(guān)系人進行審查，故乙市政府作為行政復(fù)議機關(guān)，以甲縣政府對涉案房屋是否存在其他共有人或者利害關(guān)系人未作審查為由撤銷甲縣政府對胡某甲作出的頒發(fā)房屋所有權(quán)證行為，構(gòu)成適用法律錯誤。具體而言，涉及如下問題。

一、行政機關(guān)作出行政行為時的法律問題和事實問題

無論是依法行政，還是依法復(fù)議，或者是依法裁判，行政職權(quán)、行政復(fù)議職權(quán)和裁判職權(quán)的行使均受到法律的約束。法律的約束不僅使得行政機關(guān)、行政復(fù)議機關(guān)和人民法院同處于立法機關(guān)之下，而且通過法律的紐帶把行政機關(guān)、行政復(fù)議機關(guān)和人民法院聯(lián)系起來。行政機關(guān)、行政復(fù)議機關(guān)和人民法院都是以適用法律的方式活動。行政機關(guān)適用法律具有初始性、首次性，行政復(fù)議機關(guān)、人民法院適用法律具有復(fù)審性、后發(fā)性。行政機關(guān)和行政復(fù)議機關(guān)、人民法院在適用法律上的時間點盡管不同，但具有相同的結(jié)構(gòu)。

由于我國目前尚沒有制定統(tǒng)—的行政程序法，故難以從行政機關(guān)如何依法作出行政行為的角度對其合法性作出判斷。但基于行政復(fù)議、行政訴訟的復(fù)審屬性，行政復(fù)議和行政訴訟中對行政行為是否合法的判斷標(biāo)準(zhǔn)便是對行政機關(guān)如何合法地作出行政行為的要求。對于胡某乙等人而言，甲縣政府手1995 年對胡某甲頒發(fā)房屋所有權(quán)證屬于依職權(quán)行政行為。對于依職權(quán)行政行為的合法性判斷，行政復(fù)議法律法規(guī)及行政訴訟法律均有規(guī)定。1994年《行政復(fù)議條例》第四十二條規(guī)定：“復(fù)議機關(guān)經(jīng)過審理，分別作出以下復(fù)議決定：(一）具體行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實清楚，符合法定權(quán)限和程序的，決定維持?！?span lang='EN-US'>1999年《行政復(fù)議法》第二十八條規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論通過后，按照下列規(guī)定作出行政復(fù)議決定：(一）具體行政行為認(rèn)定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?shù)模瑳Q定維持。……”1989年《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：(一）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持?！?span lang='EN-US'>2017年《行政訴訟法》第六十九條規(guī)定：“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的……人民法院判決駁回原告的訴訟請求?！本C合分析這些規(guī)定，對于行政機關(guān)而言，合法作出行政行為須以事實為基礎(chǔ)、在實體上和程序上以法律為尺度。這就涉及行政機關(guān)在作出行政行為時需要區(qū)分事實問題和法律問題。

對于行政機關(guān)作出行政行為而言，法律的約束、以法律為尺度直接來自行政活動所依據(jù)的法律規(guī)范。“法律規(guī)范是一種包含一旦具體案件事實符合法律規(guī)范的事實要件，就應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生法律規(guī)范規(guī)定的法律后果……法律規(guī)范具有兩個層面的內(nèi)容：一是事實要件，二是法律后果。一旦事實要件具備，法律后果就產(chǎn)生?！笔聦崋栴}主要是圍繞法律規(guī)范的 “事實要件”產(chǎn)生。法律問題則主要是圍繞法律規(guī)范的“法律后果 ”產(chǎn)生。事實問題關(guān)涉的是發(fā)生過或者將要發(fā)生什么行為、事件等，核心是確定案件事實。法律問題關(guān)涉如何按照法律規(guī)范對已認(rèn)定的事實對行為人作出法律上的評價，即應(yīng)當(dāng)賦予行為人什么樣的法律后果。例如，《治安管理處罰法》第四十一條第二款規(guī)定：“反復(fù)糾纏、強行討要或者以其他滋擾他人的方式乞討的，處五日以下拘留或者警告。”在具體案件中適用以該條款為基礎(chǔ)構(gòu)成的法律規(guī)范，事實問題主要為是否構(gòu)成“反復(fù)糾纏乞討”“強行討要乞討”或者是“以其他滋擾他人的方式乞討”，法律問題主要為是否“處五日以下拘留”或者“警告”及若處“處五日以下拘留”，則具體為幾日的“拘留”。

事實問題探究的是，基于證據(jù)的證明，應(yīng)予適用的法律規(guī)范的事實要件是否具備。事實問題就是事實的認(rèn)定問題。事實認(rèn)定，不僅僅是客觀地、從物理意義上對行為、事件等進行還原，更是要依據(jù)法律規(guī)范對事實作出法律上的評價。事實認(rèn)定是對事實作出法律上的評價。也就是說，事實問題包括兩個方面：一方面是探究獨立于法律之外的、純粹的事實，例如，什么人、什么時間、什么地點、發(fā)生了什么；另一方面是依照法律規(guī)范對這些純粹的事實進行法律上的主觀評價。前者為客觀事實，通過證據(jù)予以證明；后者為法律事實，通過法律予以評價。通過證據(jù)證明的事實是 “曾經(jīng)發(fā)生了什么”，屬于“實然”范疇；通過法律評價的事實是 “發(fā)生的應(yīng)當(dāng)是什么”，屬于 “應(yīng)然”范疇?？陀^事實存在與否只有“是”（“真”）或者“否”（“偽”）兩種可能，故證據(jù)能否證明事實也只能用 “是”或者“否”來回答。

客觀事實和法律事實的區(qū)別可以《治安管理處罰法》第四十一條第二款規(guī)定的“反復(fù)糾纏”為例說明。衣衫襤褸的某甲手托乞討缽，在地鐵車廂中對著西裝革履的乘客某乙叩頭作揖。某乙扭頭轉(zhuǎn)身，某甲隨之移步，仍朝其叩頭作揖。某乙連續(xù)三次更換車廂，某甲總是跟腳就到，朝其鞠躬行禮。某乙不勝其煩，列車到站后快速走出地鐵站，但某甲仍是尾隨不舍，口中喊叫“行行好！謝謝您!”上述事實均是客觀事實。這些客觀事實是否構(gòu)成法律事實“反復(fù)糾纏”，需要根據(jù)該條款規(guī)定的“以滋擾他人的方式乞討”，予以評價?！白虜_”通常是指滋生事端，進行擾亂，使不安寧?？v觀某甲的行為，足以認(rèn)定已構(gòu)成法律事實“反復(fù)糾纏”。法律問題也可以《治安管理處罰法》第四十一條第二款規(guī)定的 “處五日以下拘留或者警告”為例說明。法律問題也需面向案件事實對行為人作出法律上的評價，并非與事實問題無關(guān)。若認(rèn)定某甲的行為已構(gòu)成 “反復(fù)糾纏”，則還需結(jié)合生活經(jīng)驗、行政執(zhí)法慣例等，客觀、公正、全面分析某甲 “反復(fù)糾纏”某乙的程度，決定是“處五日以下拘留”，還是“警告”及若處“處五日以下拘留”，則具體為幾日的“拘留”需注意的是，法律規(guī)范系以法律條款為基礎(chǔ)構(gòu)成，法律規(guī)范不等于法律條款。由于立法者通常考慮到立法表述的簡潔性、篇章結(jié)構(gòu)的邏輯性等因素，法律規(guī)范往往會分散到多個條款。在個案中進行法律適用時，需要把多個關(guān)聯(lián)條款集合起來，構(gòu)成一個完備的法律規(guī)范。例如，某駕駛員在設(shè)有禁止左轉(zhuǎn)彎交通標(biāo)志的地方左轉(zhuǎn)彎掉頭，某公安機關(guān)交通管理部門擬對其處以罰款 200元的行政處罰。這就涉及《道路交通安全法》第九十條“機動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者二十元以上二百元以下罰款。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定處罰”、第三十八條“車輛、行人應(yīng)當(dāng)按照交通信號通行；遇有交通警察現(xiàn)場指揮時，應(yīng)當(dāng)按照交通警察的指揮通行；在沒有交通信號的道路上，應(yīng)當(dāng)在確保安全、暢通的原則下通行”及《道路交通安全法實施條例》第四十九條第一款 “機動車在有禁止掉頭或者禁止左轉(zhuǎn)彎標(biāo)志、標(biāo)線的地點以及在鐵路道口、人行橫道、橋梁、急彎、陡坡、隧道或者容易發(fā)生危險的路段，不得掉頭”等條款的規(guī)定，而非某一個法律條款。

二、涉案房屋行政登記行為的合法性

甲縣政府就涉案房屋為胡某甲進行房屋所有權(quán)登記構(gòu)成行政登記行為，為胡某甲設(shè)立了行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。甲縣政府為胡某甲頒發(fā)房屋所有權(quán)證是該行政登記行為的表現(xiàn)形式，不構(gòu)成另一個獨立的行政行為。本案的核心爭議是該行政登記行為是否合法。由于房屋行政登記是對基礎(chǔ)民事法律關(guān)系的確認(rèn)，故房屋登記機關(guān)依照行政法律規(guī)范作出房屋行政登記行為時，基礎(chǔ)的民事法律關(guān)系便是審查行政法律規(guī)范的事實要件是否具備要考慮的重要事實因素。

甲縣政府就涉案房屋為胡某甲進行的房屋行政登記屬于轉(zhuǎn)移登記，時間是 1995年。對于房屋所有權(quán)登記的行政管理，此時有效的行政規(guī)章是原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部于1987年4月21日頒發(fā)的《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》。對于房屋所有權(quán)證的頒發(fā)及頒發(fā)主體，該辦法第四條第一款規(guī)定：“房屋所有權(quán)證和房屋共有權(quán)保持證是國家依法保護房屋所有權(quán)的合法憑證。房屋所有者憑證管理和使用自己的房屋。房屋所有權(quán)證和房屋共有權(quán)保持證由市、縣以上人民政府頒發(fā)。直轄市與省會城市也可授權(quán)市房地產(chǎn)管理部門頒發(fā)?！币勒赵摋l款“房屋所有權(quán)證和房屋共有權(quán)保持證由市、縣以上人民政府頒發(fā)”的規(guī)定，甲縣政府具有頒發(fā)涉案房屋所有權(quán)證的法定職權(quán)。對于房屋所有權(quán)證的頒發(fā)條件，該辦法第七條規(guī)定：“申請房屋所有權(quán)登記，除需依照房屋所有權(quán)登記機關(guān)規(guī)定格式填寫申請書外，并須按規(guī)定出示個人身份證件、法人資格證明、交驗取得房屋所有權(quán)的證件?！钡诎藯l規(guī)定：“登記機關(guān)依照申請人的申請進行產(chǎn)權(quán)審查，凡房屋所有權(quán)清楚，沒有爭議，符合有關(guān)法律和政策，證件齊全，手續(xù)完備的，應(yīng)發(fā)給房屋所有權(quán)證件?！钡诰艞l規(guī)定：“房屋所有權(quán)因買賣、贈與、繼承、分析、調(diào)撥、以及改建、擴建、拆除等原因轉(zhuǎn)移變更時，應(yīng)自轉(zhuǎn)移變更之日起，3個月內(nèi)辦理轉(zhuǎn)移變更登記?！苯Y(jié)合本案無爭議事實，綜合分析《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》第七條、第八條、第九條的規(guī)定，判斷涉案房屋行政登記行為是否合法的關(guān)鍵在于胡某丙與胡某甲之間是否存在贈與關(guān)系。對于涉案房屋行政登記行為而言，贈與關(guān)系是否存在是個事實問題，而非法律問題。由于贈與關(guān)系屬于民事法律關(guān)系范疇，故對于贈與關(guān)系是否存在的認(rèn)定，又涉及依照民事法律規(guī)范對相關(guān)事實作出法律上的評價。在這一點上，房屋行政登記這種行政確認(rèn)行為與行政處罰、行政強制等典型行政行為不同。胡某丙于1990 年就涉案房屋領(lǐng)取了房屋所有權(quán)證，且該房屋所有權(quán)證載明的權(quán)利人為胡某丙，故胡某丙對涉案房屋享有所有權(quán)。胡某丙于1995年9月出具《房產(chǎn)贈送書》，將涉案房屋贈送給胡某甲。

依照當(dāng)時有效的《民法通則》第七十一條“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”、第五十四條“民事法律行為是公民或者法人設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利和民事義務(wù)的合法行為”、第五十五條“民事法律行為應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）行為人具有相應(yīng)的民事行為能力；（二）意思表不真實；(三）不違反法律或者社會公共利益，的規(guī)定，胡某丙出具《房產(chǎn)贈送書》構(gòu)成一個民事法律行為，在胡某丙和胡某甲之間設(shè)立了贈與關(guān)系。對于涉案房屋行政登記行為而言，胡某丙與胡某甲之間存在贈與關(guān)系。該贈與關(guān)系的真實存在及其他申請材料的具備，也就滿足了《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》第八條規(guī)定的辦理房屋行政登記的事實要件，即“房屋所有權(quán)清楚，沒有爭議，符合有關(guān)法律和政策，證件齊全，手續(xù)完備”，就應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生該條規(guī)定的 “發(fā)給房屋所有權(quán)證件”的法律后果。因此，甲縣政府就涉案房屋為胡某甲進行房屋行政登記的行為合法。

至于乙市政府提及的涉案房屋是否存在其他共有人或者利害關(guān)系人的問題，涉及《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第89條“共同共有人對共有財產(chǎn)享有共同的權(quán)利，承擔(dān)共同的義務(wù)。在共同共有關(guān)系存續(xù)期間，部分共有人擅自處分共有財產(chǎn)的，一般認(rèn)定無效。但第三人善意、有償取得該財產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)維護第三人的合法權(quán)益對其他共有人的損失，由擅自處分共有財產(chǎn)的人賠償”的規(guī)定。乙市政府的思維邏輯是，若涉案房屋存在其他共有人或者利害關(guān)系人，則胡某丙擅自處分作為共有財產(chǎn)的涉案房屋，應(yīng)認(rèn)定處分行為無效。若胡某丙處分案涉房屋的行為無效，則甲縣政府就涉案房屋對胡某甲進行房屋行政登記的行為就不具備事實要件。從合理性來看，房屋登記機關(guān)在辦理轉(zhuǎn)移登記時，如果對涉案房屋是否存在共有人或者利害關(guān)系人進行審查，無疑有助于了解房屋權(quán)屬狀況，有助于確認(rèn)房屋權(quán)屬是否存在爭議，有助于提高行政登記的公信力。但是，甲縣政府是否應(yīng)予審查，要以《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，尤其是第八條的規(guī)定為據(jù)。依照《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》第八條的規(guī)定，甲縣政府要做的主要是對胡某甲、胡某丙的登記申請材料進行形式審查，即是否“房屋所有權(quán)清楚，沒有爭議，符合有關(guān)法律和政策，證件齊全，手續(xù)完備”。對于胡某丙所持房屋所有權(quán)證、該證所載權(quán)利人僅為胡某丙及胡某丙于 1995年9月出具的《房產(chǎn)贈送書》等申請材料的客觀真實性，甲縣政府在辦理行政登記時并無爭議。即使在乙市政府行政復(fù)議期間，也無爭議。胡某丙與胡某用之間存在真實的贈與關(guān)系。若再以對涉案房屋可能存在其他共有人或者利害關(guān)系人為由，對胡某丙與胡某甲之間的贈與關(guān)系是否有效成立進行審查，則非事實審查，而是要以相關(guān)民事法律規(guī)范為據(jù)進行法律審查。以相關(guān)民事法律規(guī)范為據(jù)對民事行為的法律效力進行法律審查，已超出依據(jù)行政法律規(guī)范對事實要件進行事實審查的限度，故不屬于甲縣政府應(yīng)當(dāng)履行的審查職責(zé)。并且，經(jīng)審理查明，胡某丙生前在國外無配偶，乙市政府認(rèn)定胡某丙生前在國外有配偶錯誤。因此，乙市政府所作撤銷甲縣政府為胡某甲頒發(fā)房屋所有權(quán)證行為的行政復(fù)議決定，構(gòu)成適用法律錯誤。

三、房屋登記后對基礎(chǔ)民事法律關(guān)系產(chǎn)生爭議的處理

明晰城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍是原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部于 1987年4月21 日頒布《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》的重要目的。該部在《關(guān)于印發(fā)〈城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法〉的通知》中載明：“城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理是城市管理的重要內(nèi)容之一。1949年以來，除少數(shù)城市外，我國大多數(shù)城鎮(zhèn)都沒有進行過房屋所有權(quán)登記，核發(fā)過房屋所有權(quán)證件，致使產(chǎn)權(quán)不清，產(chǎn)籍不明的現(xiàn)象普遍存在，產(chǎn)權(quán)糾紛日益增多，影響了城鎮(zhèn)房屋的管理工作，很不利于經(jīng)濟體制改革和社會主義法制建設(shè)?！睂τ诜课莸怯浀囊话阋螅撧k法第三條規(guī)定：“城鎮(zhèn)房屋所有人（自然人和法人)都必領(lǐng)在限期內(nèi)到房屋所在地登記機關(guān)申請登記，領(lǐng)取房屋所有權(quán)證。全民所有的房屋，由國家授權(quán)的房產(chǎn)管理單位申請登記；共有的房屋由共有人共同申請登記；申請登記的期限由市、縣人民政府規(guī)定?！睂τ诜课莓a(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移登記和變更登記，該辦法第九條規(guī)定：“房屋所有權(quán)因買賣、贈與、繼承、分析、調(diào)拔、以及改建、擴建、拆除等原因轉(zhuǎn)移變更時，應(yīng)自轉(zhuǎn)移變更之日起，3個月內(nèi)辦理轉(zhuǎn)移變更登記。”自該辦法施行之后，行政登記便成為確認(rèn)房屋產(chǎn)權(quán)的一般要求，尤其是確認(rèn)房屋產(chǎn)權(quán)變動的一般要求。這種要求在其后的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》《房屋登記辦法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》等行政法規(guī)、規(guī)章中得到延續(xù)。

房屋行政登記在行為的法律屬性上具有復(fù)合性：行政機關(guān)作出的房屋登記行政行為和民事主體就房屋產(chǎn)權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅作出的民事行為。前者在行政機關(guān)和行政相對人及其他利害關(guān)系人之間形成行政法律關(guān)系；后者則是因房屋的歸屬和利用產(chǎn)生的民事法律關(guān)系。由于房屋行政登記是對就房屋產(chǎn)權(quán)形成的民事法律關(guān)系的確認(rèn)，故后者又被稱為基礎(chǔ)民事法律關(guān)系。由于這種復(fù)合性，致使在審判實踐中出現(xiàn)相當(dāng)多的行民交叉案件。例如，一方當(dāng)事人認(rèn)為房屋產(chǎn)權(quán)行政登記錯誤，提起行政訴訟；另一方當(dāng)事人則認(rèn)為導(dǎo)致房屋產(chǎn)權(quán)發(fā)生變動的合同無效，提起民事訴訟。又如，甲把乙的房屋無權(quán)處分給丙，例如出賣、抵押等，并辦理了行政登記，乙提起行政訴訟，請求撤銷房屋行政登記；乙同時提起民事訴訟，請求確認(rèn)甲、丙之間的買賣合同、抵押合同等無效；丙也提起民事訴訟，以善意取得為由請求確認(rèn)其取得的所有權(quán)、抵押權(quán)等。再如，在確權(quán)、析產(chǎn)民事訴訟中，甲以房屋所有權(quán)證作為證據(jù)證明權(quán)利，乙則另行提起行政訴訟，請求撤銷甲持有的房屋所有權(quán)證。由于對這種復(fù)合性的理論研究不足、行政訴訟與民事訴訟的銜接尚不完善等原因，導(dǎo)致不同案件的訴訟程序、法律適用、裁判結(jié)果等出現(xiàn)差異，相關(guān)爭議未能得到及時、實質(zhì)解決。

在房屋行政登記行為完成之后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)爭議的具體指向合理確定是通過民事訴訟，還是通過行政訴訟進行救濟。民事訴訟標(biāo)的針對的是民事法律關(guān)系，行政訴訟的訴訟標(biāo)的則是房屋行政登記行為本身。若當(dāng)事人對房屋權(quán)屬、權(quán)屬變動等基礎(chǔ)民事法律關(guān)系產(chǎn)生爭議，此種爭議存在于民事主體之間，與房屋登記機關(guān)之間并無實質(zhì)爭議，則應(yīng)當(dāng)提起民事訴訟。若當(dāng)事人認(rèn)為房屋登記機關(guān)對當(dāng)事人提交的申請材料未盡審查職責(zé)、房屋行政登記行為存在登記錯誤、登記程序違法等情況，則構(gòu)成行政爭議，應(yīng)當(dāng)提起行政訴訟。若當(dāng)事人對房屋行政登記行為本身并無異議，而是不認(rèn)可該行政登記確認(rèn)的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系，則行政登記行為的存在不能構(gòu)成當(dāng)事人就基礎(chǔ)民事法律關(guān)系提起民事訴訟的障礙。確實如同其他行政行為一樣，行政登記行為一經(jīng)完成，即具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。這是行政行為合法所產(chǎn)生的法律效果。要否定這些法律效果，需得先否定行政行為的合法性。行政行為是否合法，是一個法律問題，通過行政訴訟解決是恰當(dāng)?shù)?，民事訴訟則是不適合的。但是，對于房屋行政登記行為而言，其確認(rèn)的民事法律關(guān)系是一個事實問題，而非法律問題。房屋登記行為以該種事實為基礎(chǔ)，即在時間上，先有該種事實，再有房屋登記行為。后作出的房屋登記行為無法對先形成的事實形成拘束力。相反，若先形成的事實發(fā)生變化，則后作出的房屋登記行為亦應(yīng)隨之變化。對民事主體而言，基礎(chǔ)民事法律關(guān)系是否存在自然是個法律問題，可通過民事訴訟解決。故房屋行政登記行為作出之后．當(dāng)事人仍可就基礎(chǔ)民事法律關(guān)系提起民事訴訟。對此，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國物權(quán)法〉若干問題的解釋（二)》第一條關(guān)于 “因不動產(chǎn)物權(quán)的歸屬，以及作為不動產(chǎn)物權(quán)登記基礎(chǔ)的買賣、贈與、抵押等產(chǎn)生爭議，當(dāng)事人提起民事訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法受理” 的規(guī)定即予體現(xiàn)。

在房屋行政登記行為完成之后，若對房屋行政登記行為本身沒有異議，而是對基礎(chǔ)民事法律關(guān)系產(chǎn)生爭議，則可有四種訴訟方式：一是依照《行政訴訟法》“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理”的規(guī)定，在對房屋行政登記行為提起行政訴訟后，申請一并解決相關(guān)基礎(chǔ)民事法律關(guān)系爭議。二是就房屋行政登記行為和基礎(chǔ)民事法律關(guān)系分別提起行政訴訟和民事訴訟。此時，應(yīng)當(dāng)適用《行政訴訟》第六十一條第二款“在行政訴訟中，人民法院認(rèn)為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟”及《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2010〕15號）第八條“當(dāng)事人以作為房屋登記行為基礎(chǔ)的買賣、共有、贈與、抵押、婚姻、繼承等民事法律關(guān)系無效或者應(yīng)當(dāng)撤銷為由，對房屋登記行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人先行解決民事爭議，民事爭議處理期間不計算在行政訴訟起訴期限內(nèi)；已經(jīng)受理的，裁定中止訴訟”、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八十七條第款“在訴訟過程中，有下列情形之一的，中止訴訟：……（六）案件的審判須以相關(guān)民事、刑事或者其他行政案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審結(jié)的……”之規(guī)定，裁定中止行政訴訟。在民事訴訟就基礎(chǔ)民事法律關(guān)系作出生效裁判之后，行政訴訟恢復(fù)審理。若民事訴訟的結(jié)果是改變原來的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系，則行政訴訟應(yīng)當(dāng)判決撤銷房屋行政登記行為；若民事訴訟的結(jié)果未改變原來的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系，則行政訴訟應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請求。三是盡管對基礎(chǔ)民事法律關(guān)系產(chǎn)生爭議，但不提起民事訴訟，僅就房屋行政登記行為提起行政訴訟。此時，盡管當(dāng)事人對房屋行政登記行為本身沒有異議，但由于基礎(chǔ)民事法律關(guān)系是房屋行政登記行為的主要事實，人民法院對與房屋行政登記行為合法性緊密關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系進行審查、認(rèn)定，而非簡單地裁定駁回原告的起訴，或者判決駁回原告的訴訟請求。四是當(dāng)事人不就房屋行政登記行為提起行政訴訟，直接對基礎(chǔ)民事法律關(guān)系提起民事訴訟。此時，若民事訴訟的結(jié)果是改變原來的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系，則當(dāng)事人可持民事生效判決到房屋登記機關(guān)辦理更正登記，或者基于民事生效判決，就房屋行政登記行為提起行政訴訟，請求人民法院予以撤銷。本案爭議發(fā)生在2005年4月之前。對于本案的情況，通過上述的第四種訴訟方式進行權(quán)利救濟較為順暢，即：在甲縣政府就涉案房屋為胡某甲進行登記之后，若胡某乙等人對涉案房屋的歸屬、胡某甲對涉案房屋產(chǎn)權(quán)的變動產(chǎn)生爭議，則構(gòu)成法律問題，應(yīng)當(dāng)先提起民事訴訟，解決基礎(chǔ)民事法律關(guān)系爭議。若民事訴訟的結(jié)果是改變原來的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系，則胡某乙等人可持民事生效判決到房屋登記機關(guān)辦理更正登記，或者基于民事生效判決，就房屋行政登記行為提起行政訴訟，請求人民法院予以撤銷。

來源：《最高人民法院第二巡回法庭法官會議紀(jì)要（第一輯）》、行政法實務(wù)、我愛行政法