2000年開始，我國糧食播種面積和產量連續(xù)四年雙雙大幅下滑，農業(yè)生產陷入低谷，農民增收困難，農村發(fā)展緩慢。以湖南為例。到2003年，全省水稻播種面積僅341萬公頃，比1999年減少57.45萬公頃，四年下降14.42%；水稻產量2070.18萬噸，減少478.92萬噸，下降18.79%；農民純收入2471.6元，年均增長3.58%，其中2003年僅1.57%。面對嚴峻的“三農”形勢，黨中央、國務院從2004年開始，連續(xù)下發(fā)了五個“一號文件”，出臺并實施了“兩減免三補貼”等一系列支農惠農政策，各級財政的支農支出隨之大幅增長，推動全國糧食生產形勢迅速好轉，糧食播種面積和產量重新步入穩(wěn)中略增的正常軌道，取得了立竿見影的重大效果。

一是有力加強了黨和人民的血肉聯(lián)系。農民群眾滿懷深情地說：如今種田不交稅，政府還有補貼發(fā)，黨的政策真是好到了家呀！

二是有力促進了糧食生產。2004年，湖南水稻播種面積恢復到399.94萬公頃，比2003年增長17.3%，并反超1999年1.49萬公頃；水稻產量恢復到2441.68萬噸，比2003年增長18%，與1999年的差距縮小到100多萬噸。2007年，全省水稻播種面積達到420萬公頃，產量達到2500多萬噸，已與上個世紀90年代初的最好水平不相上下。

三是有力推動了農民增收。2004年，我省農民人均純收入達到2838元，扣除物價因素后實際增長8%，比上年大幅提高6.43個百分點，是1997年以來的最高增幅；2007年達到3904元，比上年增長8.3%。這其中，平均每戶就有200元左右來自國家的四項糧食補貼。

但是，由于“兩減免三補貼”等政策在制度設計上存在一些先天不足，經濟社會方面的制約因素也越來越多，特別是近年來農資價格大幅上漲帶來了前所未有的沖擊，致使糧食補貼的政策效應明顯下降，體制機制方面的矛盾卻日益凸顯。

一是補貼標準偏低，總量偏小，農民實際受益不多。2007年，我省水稻生產的最高補貼為每畝70.5元（含水稻保險保費補貼，不含農機具購置補貼），因人均耕地只有0.85畝，其中水稻面積約為80%，故人均補貼實際不到50元，僅占當年純收入的1.2%左右，謂之杯水車薪實不為過。2008年水稻生產補貼每畝最高可達127.3元，比上年增加56.8元，但據測算糧食生產綜合成本將上漲150元/畝左右，農民的生產積極性受到進一步挫傷，“拋荒”、“雙改單”、“糧改經”等現(xiàn)象屢禁不止。

二是補貼種類繁多，對象分散，工作成本較高。現(xiàn)行糧食生產補貼雖然數(shù)額不大，卻分為糧食直補、良種補貼、農資綜合直補、大型農機具購置補貼和水稻保險保費補貼等五種，其中糧食直補和農資綜合直補須按種糧農戶發(fā)放，良種補貼須按實際種植面積分早、中、晚三季分別發(fā)放，因此要想在規(guī)定時間內，把上述補貼一分不錯地發(fā)放到全省1297.7萬戶農民手中，其任務之重、難度之大、成本之高實在可想而知。

三是發(fā)放方式不夠科學，受益對象不夠合理，政策效應不夠理想。由于實際種植人及其種植面積經常變化，難以及時準確核定，目前的通行做法是按農戶計稅面積核算補貼并通過“一卡通”直接發(fā)放到農戶手中，地方不能調整，致使本應“誰種誰得”的糧食補貼變成了普惠式的“農田補貼”，承包戶只要榜上有名，不管是種田還是拋荒，是種單季還是雙季，也不管是種糧食作物還是經濟作物，糧食產量和質量是高是低，國家補貼都會一分不少，不少農民為此“惜土如金”，即使拋荒也舍不得轉讓，而真正想種糧的農戶或者租不到田，或者租了田種了糧卻得不到補貼，感到吃了虧、不公平。

由此可見，現(xiàn)行糧食生產補貼模式確實有違政策初衷，有損種糧農民生產積極性，有害政策效應的充分發(fā)揮，從而對糧食生產和安全造成不利影響，已經到了非改不可的地步了。

當前和今后一個時期，必須按照科學發(fā)展觀的要求，立足構建我國糧食安全的長效機制，針對現(xiàn)行糧食補貼政策存在的突出矛盾和問題，重點抓好以下幾個方面的調整、充實和完善工作：

1、強化補貼政策，加大補貼投入

由于我國是人口和農業(yè)大國，農民占絕大多數(shù)、農業(yè)生產仍是農民收入重要來源等基本現(xiàn)實短期內不可能改變；由于農業(yè)是弱勢產業(yè)，比較效益低下，糧食生產明顯缺乏吸引力；還由于糧食是特殊商品，糧食價格不可能真正隨行就市、任漲任跌：所以，高度重視并保護農民種糧積極性、有效增加農民種糧收入，應該作為我國促進糧食生產、保障糧食安全的重中之重。而按照市場經濟和WTO規(guī)則的要求，其理性選擇和有效途徑，就是向農民提供糧食生產補貼。因此，必須堅持糧食補貼政策長期不動搖，充分調動農民積極性；必須確保投入，不斷提高農業(yè)補貼占農業(yè)生產總值的比重；必須不斷強化糧食補貼的政策功用，努力改善農民收益預期推動糧食增產，促進農民增收。

2、提高補貼標準，擴大補貼范圍

補貼標準太低，就難以調動農民從事糧食生產的積極性，糧食安全就是一句空話。要充分考慮農資和人力成本上漲幅度、市場糧食價格變化趨勢、社會平均利潤水平等因素，并參考借鑒國際成功經驗，合理確定糧食補貼標準，使之能夠有效提高農民從事糧食生產的比較效益，能夠充分發(fā)揮其正向激勵作用。同時，要根據發(fā)展變化的情況，不斷拓展糧食補貼政策的覆蓋范圍。比如，農田水利設施落后是制約糧食生產的制約因素。電機、水泵等排管設施價格昂貴，農民難以承受，應納入補貼范圍；政策性糧食保險是彌補災害損失、保護生產能力的有力武器，覆蓋面應強制性地達到百分之百，目前由農民承擔的30%左右的保費，應改由財政全部負擔；為促進土地流轉，提高規(guī)模效益，可考慮對主動積極轉讓土地的農戶予以一定年限的流轉補貼。

3、改進補貼方式，簡化補貼種類

為充分發(fā)揮糧食補貼政策的應有效應，體現(xiàn)“誰種誰得、多種多得”的基本原則，防止拋荒、“雙改單”、“糧改經”等現(xiàn)象，必須盡快改革現(xiàn)行“一卡通”發(fā)放方式，將落實補貼政策、發(fā)放補貼資金的權力和責任下移，交給身處工作最前線、每天與農民面對面的鄉(xiāng)村兩級組織，讓它們承擔相關任務，核算補貼金額，并經審核無誤后，直接發(fā)放給實際種糧的農民。上級政府及其財政部門應把工作重心放到制定政策、籌措資金、監(jiān)督檢查等方面來。同時，現(xiàn)行良種補貼、糧食直補、農資綜合直補都屬于一般性補貼，只要是種糧者都有份，應簡化歸并為一種綜合性的補貼予以發(fā)放，以提高工作效率，降低發(fā)放成本。為強化調控作用，制止“雙改單”，可把綜合性的補貼資金分為兩次發(fā)放，比如栽了早稻發(fā)放50%，栽了晚稻再發(fā)50%。

4、加大工作力度，確保補貼到位

糧食補貼關系到千家萬戶種糧農民的切身利益，關系到國家糧食安全，必須加大工作力度，創(chuàng)新體制機制，確保政策不折不扣到位。要進一步加強基礎工作，建立完善發(fā)放發(fā)放數(shù)據庫，提高政策的準確性；要堅決執(zhí)行村務公開制度，嚴格接受群眾監(jiān)督，提高政策的公平性；要充分調動鄉(xiāng)村兩級干部的積極性，夯實發(fā)放工作的組織基礎，提高政策的保障性；要妥善處理農業(yè)稅尾欠等歷史遺留問題，防止隨意抵扣激化矛盾，提高政策的規(guī)范性；要堅決查處截留挪用、貪污鯨吞等違規(guī)違紀行為，提高政策的嚴肅性。

（附記：該文完成于2008年6月4日，是我在財政部門工作期間牽頭的最后一個調研課題的部分成果，核心內容曾發(fā)表于《中國財經報》《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》等報章雜志。此后7月，我即被派往四川理縣，從事汶川地震災后對口援建工作，三年后歸來就到了新的單位?；仡^來看，當年關心的主要問題正逐步得到重視和解決，相關政策措施建議算是沒有白提，當然新的問題也在不斷產生。糧食問題，總是大意不得的。）