需要認(rèn)識(shí)到，立案是行政處罰的必經(jīng)程序，是一系列行政處罰程序的起點(diǎn)，除適用簡(jiǎn)易程序外，立案程序必不可少。本文對(duì)行政處罰立案程序的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)和歸納。僅為個(gè)人觀(guān)點(diǎn)，供大家討論或參考。

01行政處罰法對(duì)立案程序的新要求  02立案程序的關(guān)鍵是什么？  03如何理解立案和調(diào)查的關(guān)系？  04立案程序中，是否要指定專(zhuān)人調(diào)查？  05復(fù)檢時(shí)間是否計(jì)入立案期限？  06《立案審批表》中的“受案時(shí)間”是指什么時(shí)間？  07處罰決定因程序違法被撤銷(xiāo)后，重新作出處罰決定要不要立案？  08立案決定是否應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人？  09怎么理解符合立案條件與作出不予處罰決定的關(guān)系？  10作出不予處罰決定的案件，是否應(yīng)當(dāng)立案？  11立案的案由，能不能和最終處罰的案由不一致？  12立案之前，能不能責(zé)令改正？  13發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人多個(gè)違法行為，立幾個(gè)案？要注意什么問(wèn)題？  14立案與移送的關(guān)系？履行移送職責(zé)是否以立案為前提條件？

01

行政處罰法對(duì)立案程序的新要求

《行政處罰法（←鏈接）》修改后，增加了立案方面的規(guī)定，即第五十四條、第六十條和第七十六條；因此，立案成為行政處罰過(guò)程中非常重要的內(nèi)部程序。

尤其注意，根據(jù)第七十六條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)符合立案標(biāo)準(zhǔn)的案件不及時(shí)立案的，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

02

立案程序的關(guān)鍵是什么？

關(guān)鍵是要及時(shí)立案，不要拖延，不要有意地“等”?！凹?/span>時(shí)”的含義，是指自發(fā)現(xiàn)線(xiàn)索或者收到相關(guān)材料之日起14個(gè)工作日（7日+7日）內(nèi)。對(duì)于符合《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第三十條規(guī)定的立案條件的案件，必須及時(shí)立案。根據(jù)規(guī)定，“及時(shí)”，當(dāng)然不是無(wú)故拖延，但也不是“馬上”。

具體規(guī)定是《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十九條：“農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)依據(jù)監(jiān)督檢查職責(zé)或者通過(guò)投訴、舉報(bào)、其他部門(mén)移送、上級(jí)交辦等途徑發(fā)現(xiàn)的違法行為線(xiàn)索，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)線(xiàn)索或者收到相關(guān)材料之日起七日內(nèi)予以核查，由農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定是否立案；因特殊情況不能在規(guī)定期限內(nèi)立案的，經(jīng)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)七日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外”。

注意“除外規(guī)定”。即，《獸藥管理?xiàng)l例》第四十六條：獸醫(yī)行政管理部門(mén)依法進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，對(duì)有證據(jù)證明可能是假、劣獸藥的，應(yīng)當(dāng)采取查封、扣押的行政強(qiáng)制措施，并自采取行政強(qiáng)制措施之日起7個(gè)工作日內(nèi)作出是否立案的決定；需要檢驗(yàn)的，應(yīng)當(dāng)自檢驗(yàn)報(bào)告書(shū)發(fā)出之日起15個(gè)工作日內(nèi)作出是否立案的決定。

03

如何理解立案和調(diào)查的關(guān)系？

第一，立案之前，當(dāng)然可以調(diào)查，調(diào)查的目的就是取證。不是說(shuō)只有等到立案之后，才有權(quán)調(diào)查；法律也沒(méi)有這個(gè)規(guī)定。只要有違法線(xiàn)索，就可以去調(diào)查?！?a target="_blank" textvalue="農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定" linktype="text" imgurl="" imgdata="null" data-itemshowtype="0" tab="innerlink" data-linktype="2">農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第三十四條規(guī)定，立案前依法取得或收集的證據(jù)材料，可以作為案件的證據(jù)使用。例如，在（2016）滬行終738號(hào)行政判決書(shū)中，上海高院認(rèn)為，對(duì)于行政調(diào)查行為先于行政處罰案件立案時(shí)間是否屬濫用職權(quán)之問(wèn)題，根據(jù)《工商行政處罰程序規(guī)定》第十七條規(guī)定，工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到舉報(bào)材料之日起七個(gè)工作日內(nèi)予以核查，并決定是否立案，故閘北工商分局在接到舉報(bào)后至現(xiàn)場(chǎng)核查，并在核查完畢后決定立案，并未違反上述法律規(guī)定。

第二，立案前的所謂“核查”，也是調(diào)查。調(diào)查的方式，包括調(diào)取或收集固定處罰法規(guī)定的八種證據(jù)。行政處罰中，采取證據(jù)先行登記保存、涉案違法物品或場(chǎng)所查封扣押等措施，不以立案為前提。例如，2021年最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》也明確規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)公益訴訟案件線(xiàn)索的真實(shí)性、可查性等進(jìn)行評(píng)估，必要時(shí)可以進(jìn)行初步調(diào)查，并形成《初步調(diào)查報(bào)告》。人民檢察院經(jīng)過(guò)評(píng)估，認(rèn)為國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害，可能存在違法行為的，應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查”。

第三，立案之前的調(diào)查，是初步調(diào)查，調(diào)查夠了，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案。但是注意，有的案件簡(jiǎn)單，初步調(diào)查當(dāng)天證據(jù)就夠了，筆者理解此時(shí)則沒(méi)有必要“為了調(diào)查而調(diào)查”。例如，攀枝花市吉暢汽車(chē)運(yùn)輸有限公司、攀枝花市應(yīng)急管理局二審行政判決書(shū)（2020）川04行終17號(hào)一案中，被上訴人于2019年1月15日對(duì)上訴人立案查處，但在立案之后未對(duì)上訴人進(jìn)行任何的調(diào)查、詢(xún)問(wèn)或檢查?！ㄔ赫J(rèn)為，被上訴人對(duì)上訴人違法行為的行政處罰的程序合法，上訴人認(rèn)為被上訴人作出的行政處罰違反法定程序的上訴理由不能成立。

第四，判斷立案之前能不能調(diào)查，要有“依據(jù)”，要看其他執(zhí)法領(lǐng)域的做法、規(guī)定，要關(guān)注司法實(shí)務(wù)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的判斷，并綜合把握。

04

立案程序中，是否要指定專(zhuān)人調(diào)查？

農(nóng)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域的法律和部規(guī)章沒(méi)有規(guī)定。《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年修訂）第二十六條環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)登記立案的環(huán)境違法行為，應(yīng)當(dāng)指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)，及時(shí)組織調(diào)查取證。《市場(chǎng)監(jiān)管行政處罰文書(shū)格式范本》使用指南中明確要求，辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人建議立案的，應(yīng)當(dāng)指定兩名以上辦案人員負(fù)責(zé)調(diào)查處理。

注意，有的地方對(duì)行政執(zhí)法檢查規(guī)定了更為細(xì)致的程序?！逗鲜∫?guī)范行政裁量權(quán)辦法》第四十四條行政執(zhí)法人員對(duì)單位實(shí)施行政檢查，應(yīng)當(dāng)出示加蓋本機(jī)關(guān)印章的有關(guān)文書(shū)；未出示的，單位可以拒絕檢查。《廣東省行政檢查辦法》（2020）第二十一條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，“現(xiàn)場(chǎng)檢查應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：（一）實(shí)施前經(jīng)本單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”；第二款同時(shí)規(guī)定，“日常檢查的批準(zhǔn)程序可以按本單位的管理制度執(zhí)行?！?/span>

05

復(fù)檢時(shí)間是否計(jì)入立案期限？

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域沒(méi)有明確規(guī)定這個(gè)問(wèn)題。《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第五十八條規(guī)定，“案件辦理過(guò)程中，中止、聽(tīng)證、公告、檢驗(yàn)、檢測(cè)、鑒定等時(shí)間不計(jì)入前款所指的案件辦理期限”。但是，沒(méi)有規(guī)定復(fù)檢時(shí)間是否計(jì)入立案期限。而《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第十八條明確規(guī)定，“檢測(cè)、檢驗(yàn)、檢疫、鑒定以及權(quán)利人辨認(rèn)或者鑒別等所需時(shí)間，不計(jì)入前款規(guī)定期限（筆者注：此處指立案期限）?！?/span>

實(shí)務(wù)中，可以參考借鑒市監(jiān)規(guī)定。

06

《立案審批表》中的“受案時(shí)間”是指什么時(shí)間？

立案時(shí)間，是指立案審批表中執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人意見(jiàn)簽署時(shí)間。“受案時(shí)間”，是指什么時(shí)間？《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》和《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)制作規(guī)范》都沒(méi)有規(guī)定。實(shí)踐中，不少執(zhí)法人員對(duì)“受案時(shí)間”的填寫(xiě)比較隨意，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。筆者理解，農(nóng)業(yè)執(zhí)法文書(shū)立案審批表的“受案時(shí)間”，應(yīng)指“發(fā)現(xiàn)線(xiàn)索/收到材料時(shí)間”。這樣做的好處是：提醒執(zhí)法人員，“受案時(shí)間”是立案期限的起算點(diǎn)。

怎樣理解“發(fā)現(xiàn)”？法工委復(fù)字(2004)27號(hào)明確答復(fù)，只要啟動(dòng)調(diào)查、取證和立案程序，均可視為“發(fā)現(xiàn)”；群眾舉報(bào)后被認(rèn)定屬實(shí)的，發(fā)現(xiàn)時(shí)效以舉報(bào)時(shí)間為準(zhǔn)。參照這個(gè)答復(fù)，筆者理解，上級(jí)督辦或部門(mén)移送件，受案時(shí)間應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)為本單位收到該督辦件的當(dāng)天；舉報(bào)投訴件被認(rèn)定涉嫌應(yīng)當(dāng)予以處罰的違法行為屬實(shí)的，受案時(shí)間應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)為本單位收到舉報(bào)投訴材料的當(dāng)天；檢查發(fā)現(xiàn)涉嫌應(yīng)當(dāng)予以處罰的違法行為的，受案時(shí)間應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)為檢查當(dāng)天；監(jiān)督抽檢發(fā)現(xiàn)涉嫌應(yīng)當(dāng)予以處罰的違法行為的，受案時(shí)間應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)為收到檢測(cè)或檢驗(yàn)報(bào)告的當(dāng)天。

07

處罰決定因程序違法被撤銷(xiāo)后，重新作出處罰決定要不要立案？

法律沒(méi)有規(guī)定。這方面需要關(guān)注司法實(shí)踐案例。一般認(rèn)為不需要。

（2019）冀行申1115號(hào)案中，河北高院認(rèn)為，申請(qǐng)人主張一審法院作出（2017）冀0903行初38號(hào)行政判決后，滄州市人社局應(yīng)當(dāng)重新立案，未重新立案程序違法的問(wèn)題，鑒于工傷認(rèn)定程序的特殊性，且并無(wú)相關(guān)部門(mén)規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件要求滄州市人社局必須重新立案，故沒(méi)有重新立案并不導(dǎo)致滄州市人社局的認(rèn)定工傷決定被撤銷(xiāo)。

（2020）京03行終977號(hào)案中，北京三中院認(rèn)為，撤銷(xiāo)行政處罰決定后，行政機(jī)關(guān)重新作出行政處罰的程序尚無(wú)明確法律規(guī)定，若被撤銷(xiāo)的行政處罰決定書(shū)已對(duì)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行了全面調(diào)查，新的行政處罰決定僅對(duì)處罰幅度進(jìn)行變更，在原行政處罰程序已保障當(dāng)事人陳述、申辯等重要程序性權(quán)利的基礎(chǔ)上，可以不需重新立案調(diào)查。

（2020）閩05行終404號(hào)案中，泉州市中院認(rèn)為，本案中，生效判決系僅以惠安市監(jiān)局未經(jīng)合議及超過(guò)辦案期限，違反法定程序?yàn)橛沙蜂N(xiāo)原處罰決定。按照生效判決的指引，惠安市監(jiān)局在法定辦理期限內(nèi)經(jīng)過(guò)集體討論重新作出了被訴處罰決定，實(shí)質(zhì)上補(bǔ)正了原處罰決定中的程序違法問(wèn)題，且重新作出處罰決定前，也再次履行了聽(tīng)證程序。因此，惠安市監(jiān)局在重新作出被訴處罰決定前，未再次履行“立案、調(diào)查”程序合法。同時(shí)，在(2020）閩05行終404號(hào)案中，泉州市中院認(rèn)為，“被訴處罰決定屬于被生效判決撤銷(xiāo)原處罰決定后重新作出的處罰決定，因此，應(yīng)從惠安市監(jiān)局收到生效判決書(shū)的次日作為被訴處罰決定辦理期限的起算點(diǎn)”。

08

立案決定是否應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人？

農(nóng)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域的法律和部規(guī)章沒(méi)有規(guī)定，一般不需要。例如，（2018）湘06行終105號(hào)。岳陽(yáng)中院認(rèn)為，上訴人提出沒(méi)有收到立案通知書(shū)，立案程序違法的意見(jiàn)，因?yàn)橄嚓P(guān)法律沒(méi)有規(guī)定必須將立案通知書(shū)送達(dá)給被立案對(duì)象，該意見(jiàn)不成立，本院不予采納。

但是注意，有的地方法規(guī)或規(guī)章作了規(guī)定。例如，《江蘇省行政程序條例》第三十三條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政程序，應(yīng)當(dāng)告知參與人享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。

09

怎么理解符合立案條件與作出不予處罰決定的關(guān)系？

調(diào)查發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)的，不能作出不予立案的決定。投訴案件中，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法線(xiàn)索進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)符合立案條件，但是也符合不予處罰的條件，回復(fù)當(dāng)事人時(shí)，是告知不予立案還是調(diào)查后作出的不予處罰決定？

第一，符合立案條件、也符合不予處罰條件的案件，不能作出不予立案決定，否則屬于法律適用錯(cuò)誤。

第二，作出不予處罰決定的，直接法律依據(jù)不是規(guī)章（如農(nóng)業(yè)行政處罰程序）的規(guī)定，而是行政處罰法中不予處罰的規(guī)定，否則，也是法律適用錯(cuò)誤。這一點(diǎn)尤其要注意。

例如，（2016）浙07行終311號(hào)案中，金華中院認(rèn)為，永康市市場(chǎng)監(jiān)督管理局在收到劉伯勝投訴舉報(bào)并接收杭州市余杭區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局案件移送后，已經(jīng)依法對(duì)第三人涉嫌違法宣傳內(nèi)容的行為進(jìn)行調(diào)查，第三人對(duì)存在過(guò)違法宣傳行為的事實(shí)也予以承認(rèn)，但以“檢查中未發(fā)現(xiàn)你所舉報(bào)的最安全的壓力鍋’內(nèi)容，在現(xiàn)場(chǎng)的產(chǎn)品檢查中也未發(fā)現(xiàn)有上述內(nèi)容”，即作出不予立案的決定，與事實(shí)不符。因違法行為輕微、及時(shí)糾正未造成危害后果，屬于不予處罰行為，與不予立案屬于不同的行政行為。永康市市場(chǎng)監(jiān)督管理局訴訟答辯認(rèn)為本案中的“不予立案”與“不予處罰”并不矛盾的意見(jiàn)，于法不符，本院不予采納。據(jù)此，永康市市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)本案作出不予立案決定，屬于事實(shí)不清、證據(jù)不足，法律適用錯(cuò)誤，程序違法，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。

10

作出不予處罰決定的案件，是否應(yīng)當(dāng)立案？

《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第三十條規(guī)定應(yīng)當(dāng)立案的情況包括“依法應(yīng)當(dāng)或者可以給予行政處罰”的情形。因此，筆者建議，對(duì)于屬于《行政處罰法》“可以不予處罰”情形的案件，作出不予處罰決定的，應(yīng)當(dāng)立案。如《行政處罰法》第三十三條第一款“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”的情形。

這方面，市監(jiān)領(lǐng)域規(guī)定更明確些?！妒袌?chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第二十條明確規(guī)定，“經(jīng)核查，有下列情形之一的，可以不予立案：（一）違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果；（二）初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正；（三）當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀(guān)過(guò)錯(cuò)，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；（四）依法可以不予立案的其他情形。決定不予立案的，應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)不予立案審批表。”

另外，（2017）粵行終820號(hào)案中，廣東省高院認(rèn)為，天河區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局接到樵某的投訴后，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查向*公司發(fā)出《責(zé)令改正通知書(shū)》，基于該公司違法行為輕微，且已自行將所有關(guān)于保健、治療功效等餐飲牌收回并刪除，并未造成危害后果等事實(shí)和情節(jié)，認(rèn)為該公司符合《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定的可不予行政處罰的情形，有權(quán)不予立案。上訴人認(rèn)為即便符合不予處罰的情形亦應(yīng)當(dāng)先予立案再作出不予處罰決定的主張欠缺法律依據(jù)，亦不符合行政效率原則，本院不予支持。

11

立案的案由，能不能和最終處罰的案由不一致？

筆者認(rèn)為可以。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，曾在農(nóng)業(yè)行政處罰案由的幾個(gè)具體問(wèn)題分析作過(guò)說(shuō)明。

案卷評(píng)查中，有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為這種情況屬于法律適用錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)一票否決。筆者不贊成這種理解。立案或初步調(diào)查階段對(duì)案件的違法事實(shí)只是大致的掌握，違法事實(shí)的性質(zhì)甚至是違法行為的主體都可能會(huì)隨著后面的深入調(diào)查而發(fā)生變化。在不同調(diào)查階段的執(zhí)法文書(shū)，其案由應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格符合當(dāng)時(shí)階段的調(diào)查事實(shí)情況，而不能要求執(zhí)法人員為了確保前后案由一致而事后人為地調(diào)整前期調(diào)查中有關(guān)執(zhí)法文書(shū)的案由。例如，初步調(diào)查時(shí)標(biāo)簽不符合規(guī)定的種子，也以次作為案由，但繼續(xù)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)該種子屬于假種子，因此案由在后續(xù)調(diào)查的執(zhí)法文書(shū)中更改為假種子案，這種做法并無(wú)不妥，但有必要在處理文書(shū)中對(duì)這一變化予以說(shuō)明。需要注意的，調(diào)查結(jié)束后作出并送達(dá)行政處罰事先告知書(shū)的，如果在行政處罰決定書(shū)中改變案由，則應(yīng)當(dāng)重新履行行政處罰事先告知程序。

例如，（2018）粵71行終1355號(hào)案中，一審法院認(rèn)為，對(duì)于原告稱(chēng)被告以原告違法經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品立案，調(diào)查，最后以原告違法儲(chǔ)存危險(xiǎn)化學(xué)品進(jìn)行處罰，事實(shí)不清，程序不合法的問(wèn)題。被告在原告的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所中發(fā)現(xiàn)案涉物品，最初以原告經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品立案，調(diào)查，在調(diào)查過(guò)程中被告沒(méi)有發(fā)現(xiàn)原告有銷(xiāo)售危險(xiǎn)化學(xué)品的行為，僅有儲(chǔ)存危險(xiǎn)化學(xué)品的行為，最后以處罰幅度較輕的違法儲(chǔ)存危險(xiǎn)化學(xué)品的法律規(guī)定對(duì)原告進(jìn)行處罰，被告認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法。二審廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院維持原判，并認(rèn)為：《中華人民共和國(guó)行政處罰法》及相關(guān)行政法律、法規(guī)均未規(guī)定行政機(jī)關(guān)立案案由與結(jié)案案由必須保持一致，也未規(guī)定原立案案由不當(dāng)時(shí)應(yīng)當(dāng)先行撤銷(xiāo)原立案案由再以新的案由重新立案。被上訴人在作出行政處罰前已經(jīng)告知將以上訴人儲(chǔ)存危險(xiǎn)化學(xué)品為由對(duì)其進(jìn)行處罰，上訴人亦圍繞被上訴人認(rèn)定的儲(chǔ)存危險(xiǎn)化學(xué)品的事實(shí)進(jìn)行了陳述、申辯，被上訴人以上訴人違法經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品立案、以?xún)?chǔ)存危險(xiǎn)化學(xué)品處罰結(jié)案并不違反法定程序。

12

立案之前，能不能責(zé)令改正？

法律沒(méi)有明確規(guī)定，筆者認(rèn)為責(zé)令改正不以立案為條件。行政處罰中，無(wú)論是實(shí)施登記保存、查封扣押，還是責(zé)令改正，都不以立案為條件。例如，（2014）滬一中行終字第384號(hào)案，上海一中院認(rèn)為，立案是作出行政處罰的必經(jīng)程序，但并不一定是啟動(dòng)調(diào)查的先行程序。由于行政處罰的最終目的在于防止違法行為的發(fā)生或消除違法行為后果，故奉賢城管局在確定現(xiàn)場(chǎng)廢物來(lái)源于晉海公司且拋棄廢物的地點(diǎn)靠近河道后，第一時(shí)間責(zé)令晉海公司改正，也有利于防止污染的擴(kuò)大。故對(duì)于晉海公司有關(guān)奉賢城管局先調(diào)查、責(zé)令改正、再立案違法的主張，本院不予認(rèn)可。

但是也要注意到，有案例認(rèn)為不能，(2018)黔26行終31號(hào)案中，黔東南苗族侗族自治州中院認(rèn)為，鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣國(guó)土資源局在立案前即作出《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》，也違反了《中華人民共和國(guó)行政處罰法》關(guān)于先立案、再調(diào)查、后處罰的一般程序規(guī)定。

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發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人多個(gè)違法行為，立幾個(gè)案？要注意什么問(wèn)題？

例如，執(zhí)法人員在某次檢查中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人銷(xiāo)售A、B、C、D、E、F六個(gè)品種的農(nóng)藥，A、B標(biāo)簽違反規(guī)定，C、D為假農(nóng)藥，E、F標(biāo)簽違反規(guī)定且為假農(nóng)藥。在案件處理過(guò)程中（作出行政處罰決定前），又發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人銷(xiāo)售G農(nóng)藥，這個(gè)農(nóng)藥采購(gòu)來(lái)源違反規(guī)定。

第一，可以制作一個(gè)行政處罰決定書(shū)。也就是說(shuō)，可以立一個(gè)案。具體分析見(jiàn)：發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人多個(gè)違法行為，立幾個(gè)案？要注意什么問(wèn)題？

第二，關(guān)于案由的寫(xiě)法，選擇一種或者一種以上行為進(jìn)行表述，如果選擇一種違法行為進(jìn)行表述，應(yīng)選擇主要的違法行為。啥是“主要的”？是違法性質(zhì)上的“主要”，還是處罰結(jié)果上的“主要”？筆者理解，對(duì)于這一點(diǎn)，不是特別重要，都可以。案由首先需要滿(mǎn)足的是“實(shí)事求是”，其次是如何選擇表述，這個(gè)選擇不會(huì)影響處罰結(jié)果。

第三，立一個(gè)案件之后，怎么處理？這個(gè)問(wèn)題有時(shí)候就是簡(jiǎn)單的并罰，沒(méi)有爭(zhēng)議。比如經(jīng)營(yíng)了A假種子，同時(shí)經(jīng)營(yíng)了B侵犯品種權(quán)的種子，這種情況分別裁量、合并處罰，顯然沒(méi)有疑問(wèn)。但有時(shí)候就比較復(fù)雜，既涉及規(guī)范競(jìng)合問(wèn)題，又可能涉及“一事不再罰”，理論研究不少，實(shí)務(wù)爭(zhēng)議較大，找到一個(gè)可普遍參照適用的規(guī)則比較困難。從實(shí)務(wù)中的討論來(lái)看，上述《江蘇省藥品監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第十七條規(guī)定明確的規(guī)則，容易為大家接受。筆者贊成這種處理方式，但需注意，并不是所有執(zhí)法領(lǐng)域都認(rèn)同這種處理規(guī)則；同時(shí)建議對(duì)于不同法條規(guī)定的不同罰種（除了罰款）予以并罰。

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立案與移送的關(guān)系？履行移送職責(zé)是否以立案為前提條件？

筆者建議，發(fā)現(xiàn)違法線(xiàn)索屬于其他機(jī)關(guān)處罰職責(zé)范圍的，即使本機(jī)關(guān)未立案，也應(yīng)當(dāng)向其他處罰機(jī)關(guān)移送。

《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十一條規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)所查處的案件不屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)管轄的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)要求和時(shí)限移送有管轄權(quán)的部門(mén)處理。

因此，有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于不符合立案條件未立案的案件，農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)不負(fù)有移送職責(zé)（義務(wù)）；因此未移送的，不構(gòu)成“未履行法定職責(zé)”。例如，(2016)京01行終1117號(hào)案中，北京市第一中級(jí)人民法院認(rèn)為，對(duì)于行政程序而言，行政機(jī)關(guān)具有管轄權(quán)屬于程序性事項(xiàng)，因此對(duì)于尚未立案的案件，工商行政管理機(jī)關(guān)認(rèn)為不屬于自己管轄的，決定不予立案并告知舉報(bào)人，并不違反《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第十九條的規(guī)定。北京市第一中級(jí)人民法院認(rèn)為，“《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第十五條第一款規(guī)定，工商行政管理機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)所查處的案件屬于其他行政機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)依法移送其他有關(guān)機(jī)關(guān)。但是，上述規(guī)定明確限定工商行政管理機(jī)關(guān)移送的對(duì)象是“查處的案件”，而所謂“查處的案件”，當(dāng)然應(yīng)指已經(jīng)立案的案件，而非未經(jīng)立案的單純舉報(bào)，此為立案程序的題中應(yīng)有之義。而且，即使在民事訴訟或者行政訴訟等司法程序中，人民法院也只有對(duì)受理的案件才負(fù)有移送管轄的職責(zé)。因此，無(wú)論是采取文義解釋還是參考更為嚴(yán)格的司法程序，《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第十五條第一款中所指的“查處的案件”，均應(yīng)當(dāng)解釋為已經(jīng)立案的案件。”

但是，在最高人民法院發(fā)布行政不作為十大典型案例 （ 2015年發(fā)布）“鐘華訴北京市工商行政管理局通州分局行政不作為案”的“典型意義”部分，最高院則認(rèn)為“舉報(bào)事項(xiàng)屬于其他行政機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)移送相關(guān)主管機(jī)關(guān)，不能一推了之。積極移送也是一種法定職責(zé)（←鏈接）?！惫P者在該案件北京市第三中級(jí)人民法院行政判決書(shū)（2014）三中行終字第1251號(hào)中并未查閱到該案處罰機(jī)關(guān)已經(jīng)立案。