“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度”①是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署。2020年9月，《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》提出要“落實(shí)主體功能定位，明確空間發(fā)展目標(biāo)戰(zhàn)略”，并“按照主體功能定位和空間治理要求，優(yōu)化城市功能布局和空間結(jié)構(gòu)，劃分規(guī)劃分區(qū)”。但如何在市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中落實(shí)主體功能，明確空間治理要求，仍處于探索階段。本文認(rèn)為，借助主體功能區(qū)戰(zhàn)略與制度，在市級(jí)層面探索構(gòu)建全域功能區(qū)體系，以落實(shí)主體功能定位，形成傳導(dǎo)細(xì)化的規(guī)劃分區(qū)，可對(duì)市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃形成有效的專項(xiàng)支撐和傳導(dǎo)。

市級(jí)全域功能區(qū)體系的作用和內(nèi)涵

傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建立的“總體規(guī)劃—分區(qū)規(guī)劃—控制性詳細(xì)規(guī)劃”規(guī)劃體系，多是將總體規(guī)劃的目標(biāo)結(jié)構(gòu)直接落實(shí)到土地用途的空間布局和分類管控，但由于缺乏功能傳導(dǎo)及相應(yīng)的政策研究支撐，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃容易存在傳導(dǎo)失效的弊端，城市部分區(qū)域出現(xiàn)有功能區(qū)無功能、主導(dǎo)功能不突出、目標(biāo)與實(shí)施脫節(jié)等問題。在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，為充分發(fā)揮國(guó)土空間系統(tǒng)的整體功能，提升空間資源利用效率，對(duì)于規(guī)劃分區(qū)從原來的關(guān)注用途向研究功能轉(zhuǎn)變，并對(duì)各類功能區(qū)進(jìn)行用途管制，這體現(xiàn)了突出功能傳導(dǎo)的規(guī)劃分區(qū)既是空間規(guī)劃布局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是用途管制調(diào)控的重要基礎(chǔ)。通過對(duì)功能空間進(jìn)行研究，對(duì)國(guó)土空間的重要功能進(jìn)行統(tǒng)籌安排，加強(qiáng)功能區(qū)體系在縱向規(guī)劃體系的傳導(dǎo)和橫向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃上的銜接，并將其作為銜接戰(zhàn)略型規(guī)劃和實(shí)施型規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)，能在空間格局、要素配置和政策保障上形成閉環(huán)，充分發(fā)揮傳導(dǎo)國(guó)土空間總體規(guī)劃各項(xiàng)要求、推進(jìn)國(guó)土空間總體規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施、完善國(guó)土空間精細(xì)化治理等作用(圖1)。

圖1 市級(jí)全域功能區(qū)體系的定位

資料來源：《武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究》。

根據(jù)《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》，規(guī)劃分區(qū)分為七類一級(jí)分區(qū)，并細(xì)分了二級(jí)分區(qū)②。從其分類依據(jù)和類型來看，這樣的分類強(qiáng)調(diào)了以主體功能為基礎(chǔ)，體現(xiàn)了規(guī)劃意志與管制規(guī)則。然而，由于不同城市發(fā)展階段和需要重點(diǎn)解決的核心問題不同，對(duì)國(guó)土空間的分區(qū)也存在一定差異。例如，北京市為治理“大城市病”，從源頭上嚴(yán)控非首都功能增量，既強(qiáng)調(diào)分區(qū)域的差別化管理，又強(qiáng)調(diào)空間布局的精細(xì)化管控，其分區(qū)主要是把區(qū)域空間管制的功能分區(qū)與細(xì)化到地類的用地布局相結(jié)合。而珠海市為提升空間治理水平，促進(jìn)規(guī)劃傳導(dǎo)落實(shí)，提出采用治理分區(qū)，即以空間治理單元作為空間尺度和平臺(tái)，對(duì)應(yīng)“市—區(qū)—鎮(zhèn)—社區(qū)”建立“市域—片區(qū)—基本城市組團(tuán)—鄰里”的傳導(dǎo)體系，在分類上結(jié)合城市主導(dǎo)功能和職能，劃分了六種類型?？梢姡m然市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃功能分區(qū)是沒有固定規(guī)范規(guī)制的，沒有標(biāo)準(zhǔn)化的答案，但是分區(qū)的目的都是為了實(shí)施差別化國(guó)土空間管控，分區(qū)的方法均以主體功能為基礎(chǔ)。

在全面推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃改革的新時(shí)代背景下，主體功能區(qū)的理念、技術(shù)、內(nèi)容、政策等均融入國(guó)土空間規(guī)劃體系，成為國(guó)土空間規(guī)劃體系的組成部分。主體功能區(qū)以政策性分區(qū)來發(fā)揮調(diào)控和引導(dǎo)作用的優(yōu)勢(shì)，也使其成為空間規(guī)劃研究分區(qū)落實(shí)的重要手段。而主體功能區(qū)在完成國(guó)家和省域尺度空間格局方案后，由于缺乏空間規(guī)劃手段，在實(shí)施中存在著區(qū)域尺度向下傳導(dǎo)不強(qiáng)、難以實(shí)施等現(xiàn)實(shí)問題，因此在市級(jí)層面通過“區(qū)域—要素”的有效傳導(dǎo)、精準(zhǔn)落地，成為主體功能區(qū)納入國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要使命?；诖耍瑖?guó)土空間規(guī)劃改革為新時(shí)期推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施提供了制度保障，國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系成為實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要途徑，而國(guó)土空間功能導(dǎo)向分區(qū)則是在市級(jí)層面落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的空間載體。借助主體功能區(qū)空間治理的思想，有助于更好地形成國(guó)土空間分區(qū)格局，從而有效解決功能多樣化和空間落地傳導(dǎo)的問題。

1.3.1 突出“賦權(quán)”“賦能”相結(jié)合的內(nèi)涵特征

廣義的功能分區(qū)是指基于不同區(qū)域的國(guó)土空間開發(fā)利用保護(hù)功能特征與差異，劃分出不同空間單元的過程。本文提出的市級(jí)全域功能區(qū)，是為強(qiáng)化市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃公共政策屬性，將政策分區(qū)與功能分區(qū)結(jié)合，在“賦權(quán)”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步“賦能”，強(qiáng)調(diào)向下傳導(dǎo)和實(shí)施，突出“多維度目標(biāo)、強(qiáng)主導(dǎo)功能、全空間覆蓋、差異化管理”四個(gè)方面的特征。因此，市級(jí)全域功能區(qū)的內(nèi)涵為主導(dǎo)功能突出、特色鮮明、規(guī)模適宜、具有傳導(dǎo)實(shí)施效能的政策分區(qū)和功能集聚區(qū)。

1.3.2 建立“目標(biāo)職能—功能空間—管制規(guī)則”的傳導(dǎo)邏輯

全域功能區(qū)在依據(jù)“雙評(píng)價(jià)”等綜合分析確定的目標(biāo)定位和全域統(tǒng)籌等基礎(chǔ)上，自上而下落實(shí)生態(tài)保護(hù)、耕地保護(hù)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等要求，同時(shí)又自下而上反饋區(qū)(縣)的具體建設(shè)訴求，以主體功能空間布局為主要手段，并以健全用途管制政策為重要保障，推動(dòng)市級(jí)主體功能向下傳導(dǎo)和實(shí)施。

如果將全域空間資源條件承載力和“三生”空間總體目標(biāo)作為“底盤”，那么全域功能區(qū)總體格局就是在目標(biāo)底數(shù)的基礎(chǔ)上劃好“棋盤網(wǎng)絡(luò)”，對(duì)不同類型的網(wǎng)絡(luò)制定相應(yīng)規(guī)則，即功能區(qū)的引導(dǎo)和管制要求，以此指導(dǎo)空間資源要素配置，在棋盤上“落子”。建立從功能區(qū)“目標(biāo)職能—功能空間—管制規(guī)則”的傳導(dǎo)邏輯，最終作用到國(guó)土空間規(guī)劃的“要素配置”，以發(fā)揮進(jìn)一步鞏固市級(jí)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)總體格局，統(tǒng)籌國(guó)土空間布局，指導(dǎo)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃和重點(diǎn)功能區(qū)片實(shí)施性規(guī)劃的作用，最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)空間資源的資產(chǎn)價(jià)值、提高城市空間治理水平的目的(圖2)。

圖2 市級(jí)全域功能區(qū)體系的傳導(dǎo)邏輯

資料來源：《武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究》。

市級(jí)全域功能區(qū)體系構(gòu)建的總體思路

落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)建全域功能區(qū)體系須充分把握功能空間分異的客觀規(guī)律，建立起與相關(guān)規(guī)劃對(duì)接的機(jī)制，并與國(guó)土空間規(guī)劃管理相銜接，才能更好地發(fā)揮分區(qū)在空間治理中的有效作用。結(jié)合市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的核心要求，強(qiáng)化主體功能區(qū)在市級(jí)層面有效傳導(dǎo)、落地實(shí)施的使命，市級(jí)全域功能區(qū)體系的構(gòu)建應(yīng)重點(diǎn)完成分級(jí)分類、分區(qū)布局和管制規(guī)則制定三大任務(wù)。

對(duì)特大城市而言，因其城市資源環(huán)境的制約性與集約性、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性與適應(yīng)性并存，更需要建立系統(tǒng)化、精細(xì)化的功能區(qū)分級(jí)分類體系，并制定相應(yīng)的空間管制規(guī)則。

原主體功能區(qū)以縣域尺度為最小單位，分為3種類型③，主要體現(xiàn)管控意圖。在國(guó)土空間規(guī)劃改革的背景下，一方面市級(jí)全域功能區(qū)不僅要體現(xiàn)管控，更需要強(qiáng)調(diào)傳導(dǎo)和實(shí)施，其分級(jí)層次可結(jié)合“市—區(qū)(縣)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的空間規(guī)劃層級(jí)進(jìn)一步細(xì)化，這個(gè)分級(jí)的過程也是從全市結(jié)構(gòu)細(xì)化到功能分區(qū)、再傳導(dǎo)到功能單元、最終落實(shí)到具體用途的深化過程。另一方面主體功能分類要突出具體“地域功能”，考慮如何科學(xué)確定區(qū)(縣)以下更小尺度區(qū)域的主體功能類型，并將其作為優(yōu)化空間資源配置、制定空間使用“規(guī)則”的依據(jù)，即以《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》為基礎(chǔ)，在分類上強(qiáng)調(diào)開發(fā)保護(hù)政策分類與建設(shè)活動(dòng)功能分類結(jié)合?；诳臻g管控事權(quán)，區(qū)分保護(hù)與修復(fù)導(dǎo)向和開發(fā)與利用導(dǎo)向，形成生態(tài)保護(hù)區(qū)、永久基本農(nóng)田集中區(qū)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展區(qū)及城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)等政策管理分類；基于農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)三大功能，結(jié)合《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》和各城市特色化職能，圍繞建設(shè)活動(dòng)類型，細(xì)化多種功能類型。

依據(jù)市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的總體格局，制定全域功能區(qū)的空間組織模式，通過市、區(qū)(縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村規(guī)劃層面的功能區(qū)劃分，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和各類空間管控要素精準(zhǔn)落地。

在全域功能區(qū)的布局上，一是要堅(jiān)持底線思維，以“三大空間”和“三條控制線”為基礎(chǔ)，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，確保糧食安全。二是要突出要素和結(jié)構(gòu)雙重傳導(dǎo)，自上而下落實(shí)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)、生態(tài)框架、中心體系、支撐專項(xiàng)等結(jié)構(gòu)性要求，落實(shí)傳導(dǎo)農(nóng)業(yè)、生態(tài)及城鎮(zhèn)空間在專項(xiàng)規(guī)劃中對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的要求。三是強(qiáng)調(diào)行政和功能的雙向互動(dòng)。農(nóng)業(yè)空間中的功能區(qū)主要結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，并進(jìn)一步考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村行政邊界及都市農(nóng)業(yè)發(fā)展需求來劃定。生態(tài)空間中的功能區(qū)主要基于生態(tài)資源要素范圍劃定，以落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線為前提，綜合自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等邊界，通過生態(tài)質(zhì)量評(píng)價(jià)，細(xì)化生態(tài)分級(jí)，從而確定邊界范圍。城鎮(zhèn)空間應(yīng)考慮街道管理界線和產(chǎn)城融合要求，突出功能區(qū)的功能完整性和實(shí)施可行性，綜合劃定邊界，并進(jìn)一步結(jié)合交通單元、生活圈單元與控規(guī)單元進(jìn)行功能單元細(xì)分。

主體功能區(qū)強(qiáng)調(diào)的多元類型和功能指向，為空間治理及配套政策的差異性、精準(zhǔn)性供給提供了良好的平臺(tái)。市級(jí)全域功能區(qū)以傳導(dǎo)實(shí)施為目標(biāo)，因地制宜、因類而異，以剛性管控和多元功能傳導(dǎo)的“組合拳”形式提出特色化分區(qū)管制規(guī)則。

在統(tǒng)一落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等剛性管控的基礎(chǔ)上，對(duì)于永久基本農(nóng)田集中的、涉及生態(tài)保護(hù)紅線的以保護(hù)為主的功能區(qū)，要進(jìn)一步明確土地整治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)的指標(biāo)，嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模；對(duì)于農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間中的保護(hù)和利用相結(jié)合的功能區(qū)，要在滿足耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)要求的前提下，鼓勵(lì)盤活存量，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地利用機(jī)制；對(duì)于不同類型的城鎮(zhèn)空間功能區(qū)，要建立人地掛鉤的規(guī)模指標(biāo)，明確主導(dǎo)功能和細(xì)分產(chǎn)業(yè)類型，提出節(jié)約集約建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及特色化指標(biāo)。

武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究

武漢市是中部地區(qū)的特大城市，正處于從增量主導(dǎo)的外延式發(fā)展向增存并重的內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)型期。為順應(yīng)生態(tài)文明發(fā)展理念，《武漢市國(guó)土空間總體規(guī)劃(2021—2035年)》致力于優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，提升空間治理能力。同時(shí)，武漢市具有多年“兩規(guī)合一”的工作基礎(chǔ)，已建立目標(biāo)管控型規(guī)劃和建設(shè)實(shí)施型規(guī)劃的“兩段五層次”規(guī)劃編制體系。為更好地傳導(dǎo)國(guó)土空間總體規(guī)劃各項(xiàng)要求，有效指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施，有必要在原有目標(biāo)管控型規(guī)劃和建設(shè)實(shí)施型規(guī)劃之間，探索增加以落實(shí)主導(dǎo)功能為主的全域功能區(qū)體系專項(xiàng)研究，以實(shí)現(xiàn)特大城市空間治理的精細(xì)化(圖3)。

圖3 武漢市全域功能區(qū)體系專項(xiàng)研究與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系

資料來源：《武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究》。

圍繞武漢市“市級(jí)—區(qū)級(jí)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，在功能區(qū)體系中，市級(jí)基于國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)總體格局安排，落實(shí)全市“三大空間”和“三條控制線”，劃定結(jié)構(gòu)分區(qū)；區(qū)級(jí)強(qiáng)化承上啟下的功能傳導(dǎo)細(xì)化，將結(jié)構(gòu)細(xì)化到功能，將結(jié)構(gòu)分區(qū)落實(shí)到功能區(qū)片；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)層面，則要強(qiáng)化實(shí)施性安排，將功能區(qū)片進(jìn)一步細(xì)化到功能單元。

總體來看，市級(jí)層面的結(jié)構(gòu)分區(qū)更多體現(xiàn)了全市戰(zhàn)略框架，而真正落實(shí)到具體功能空間的是在區(qū)級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)尺度。因此，為突出功能的有效傳導(dǎo)和實(shí)施，在市級(jí)結(jié)構(gòu)分區(qū)之下，武漢市提出對(duì)應(yīng)區(qū)級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的“區(qū)片—單元”兩層次功能區(qū)體系結(jié)構(gòu)。其中，“功能區(qū)片”突出傳導(dǎo)性，是落實(shí)總體規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)，細(xì)化城市核心職能和空間結(jié)構(gòu)，突出主導(dǎo)功能、體現(xiàn)功能特色的空間板塊?！肮δ軉卧蓖怀鰧?shí)施性和用途管制，是在區(qū)片內(nèi)進(jìn)一步分解、細(xì)化、落實(shí)核心功能布局和完善配套服務(wù)功能布局的實(shí)施單元，用于指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃層面的地類用途。武漢市全域功能體系通過建立“結(jié)構(gòu)—功能—用途”的逐級(jí)傳導(dǎo)邏輯，保障市級(jí)總體規(guī)劃目標(biāo)的落地實(shí)施(圖4)。

圖4 武漢市全域功能區(qū)體系在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的傳導(dǎo)邏輯

資料來源：《武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究》。

基于農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)三大空間，結(jié)合武漢市國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展目標(biāo)和職能，建立“目標(biāo)—職能—功能”的傳導(dǎo)路徑，武漢市在《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》明確的統(tǒng)一分類的基礎(chǔ)上，增加了創(chuàng)新研發(fā)、國(guó)際會(huì)展、生態(tài)農(nóng)業(yè)等功能類型，形成了具有武漢特色的功能區(qū)分類體系。

在武漢市農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)“江風(fēng)湖韻的美麗武漢”城市愿景目標(biāo)，體現(xiàn)保護(hù)和永續(xù)利用，兼顧農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間內(nèi)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，構(gòu)建了生態(tài)保育、自然觀光、田園休閑、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)體驗(yàn)等12類功能區(qū)片和濕地公園、郊野公園等多類功能單元(表1)。

表1 武漢市農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的功能區(qū)片和功能單元分類

在武漢市城鎮(zhèn)空間內(nèi)，對(duì)應(yīng)“全國(guó)經(jīng)濟(jì)中心、國(guó)家科技創(chuàng)新中心、國(guó)家商貿(mào)物流中心、國(guó)際交往中心、區(qū)域金融中心和世界濱水文化名城”的城市定位，以及健康宜居城市建設(shè)的要求，形成了金融商務(wù)、商貿(mào)會(huì)展、綜合服務(wù)、先進(jìn)制造、大學(xué)城科教、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、保稅物流等16類功能區(qū)片，并細(xì)分為24類功能單元(表2)。

表2 武漢市城鎮(zhèn)空間功能區(qū)片和功能單元分類

在武漢市全域范圍內(nèi)按照“先區(qū)片、后單元”“農(nóng)業(yè)生態(tài)空間內(nèi)功能剛彈結(jié)合、城鎮(zhèn)空間內(nèi)功能更精準(zhǔn)”的思路進(jìn)行功能區(qū)空間布局，共劃定300余個(gè)功能區(qū)片和若干功能單元(圖5，圖6)。

圖5 武漢市全域功能區(qū)空間布局

資料來源：《武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究》。

圖6 武漢市市域城鎮(zhèn)空間格局

資料來源：《武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究》。

在農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間內(nèi)，為彰顯武漢市“六楔百湖、北峰南澤”的生態(tài)特色，落實(shí)郊野公園、都市農(nóng)業(yè)等功能，依據(jù)生態(tài)資源要素管理范圍、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對(duì)接村莊規(guī)劃和田園綜合體等實(shí)施項(xiàng)目需求，通過生態(tài)安全格局分析，形成基于生態(tài)分級(jí)的功能區(qū)片布局(圖7)。其中，農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的重點(diǎn)區(qū)片主要落實(shí)并錨固市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的“兩軸兩環(huán)、六楔多廊”的城市總體生態(tài)框架，強(qiáng)化耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等核心保護(hù)要素的空間聚集；一般區(qū)片是在保護(hù)的基礎(chǔ)上，落實(shí)鄉(xiāng)村振興要求，結(jié)合資源分布特征和特色化發(fā)展要求，鼓勵(lì)進(jìn)行適度合理利用的功能空間。

圖7 生態(tài)空間分級(jí)分析(以武漢市江夏區(qū)為例)

資料來源：《武漢市江夏區(qū)生態(tài)評(píng)估及生態(tài)功能分區(qū)研究》。

在城鎮(zhèn)空間內(nèi)，按照區(qū)片承載職能的重要性，在布局上區(qū)分重點(diǎn)區(qū)片和一般區(qū)片。重點(diǎn)區(qū)片對(duì)應(yīng)武漢市建設(shè)國(guó)家中心城市的核心目標(biāo)，承擔(dān)市級(jí)及以上核心職能；一般區(qū)片對(duì)應(yīng)城市對(duì)內(nèi)綜合服務(wù)目標(biāo)，承擔(dān)區(qū)級(jí)服務(wù)職能，支撐區(qū)級(jí)綜合服務(wù)配套和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。城鎮(zhèn)空間內(nèi)功能區(qū)片的邊界劃定需綜合考慮“主城+副城+新市鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和中心體系、產(chǎn)業(yè)體系、文教衛(wèi)體等專項(xiàng)規(guī)劃要求，突出大學(xué)城、大健康產(chǎn)業(yè)等特色功能，以及各行政區(qū)發(fā)展訴求。區(qū)片確定后，充分結(jié)合控規(guī)單元、街道行政界線、社區(qū)生活圈等要素，在各功能區(qū)片內(nèi)進(jìn)一步細(xì)分功能單元，用于指導(dǎo)用途管制和建設(shè)實(shí)施，服務(wù)下一步的控規(guī)編制或優(yōu)化(圖8)。在規(guī)模方面，金融商務(wù)、商貿(mào)會(huì)展等突出服務(wù)業(yè)特征的功能區(qū)片的面積一般為2～8?km2，先進(jìn)制造、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等突出制造業(yè)特征的功能區(qū)片的面積一般為10～50?km2；突出服務(wù)業(yè)特征的功能單元的面積多為0.5～2.0?km2，突出制造業(yè)特征的功能單元的面積則一般為3～5?km2。

圖8 商貿(mào)會(huì)展區(qū)片布局傳導(dǎo)邏輯

資料來源：《武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究》。

對(duì)應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃體系，建立功能區(qū)體系縱向傳導(dǎo)機(jī)制和管制規(guī)則。以落實(shí)市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的結(jié)構(gòu)分區(qū)和剛性管制規(guī)則為前提，全域功能區(qū)片對(duì)應(yīng)區(qū)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃，突出規(guī)劃傳導(dǎo)和功能引導(dǎo)特征，對(duì)于農(nóng)業(yè)、生態(tài)和城鎮(zhèn)空間的不同功能區(qū)片分類制定剛彈結(jié)合的管制規(guī)則；功能區(qū)片之下的功能單元?jiǎng)t對(duì)應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃，突出落實(shí)用途和建設(shè)實(shí)施的要求，針對(duì)具體單元提出差別化、“管”“用”結(jié)合的用途管制規(guī)則(圖9)。

圖9 武漢市全域功能區(qū)體系傳導(dǎo)機(jī)制

資料來源：《武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究》。

對(duì)于功能區(qū)片的管制規(guī)則，總體要求是生態(tài)空間凸顯生態(tài)安全保障功能，通過謀劃生態(tài)體驗(yàn)、觀賞游憩、科普教育等功能，實(shí)現(xiàn)“功能—空間”彈性引導(dǎo)，具體建設(shè)應(yīng)依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和武漢市生態(tài)保護(hù)法規(guī)實(shí)施。農(nóng)業(yè)空間以糧食安全保障與鄉(xiāng)村振興發(fā)展為導(dǎo)向，嚴(yán)格落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，鼓勵(lì)農(nóng)漁業(yè)、林業(yè)與旅游、科普、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。城鎮(zhèn)空間更強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)功能和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，著力優(yōu)化建設(shè)用地功能結(jié)構(gòu)，提升城鎮(zhèn)空間品質(zhì)，促進(jìn)用地集約高效利用。武漢市主城實(shí)施“兩降四增兩?！辈呗?，副城強(qiáng)化產(chǎn)城融合，著重于提升宜居宜業(yè)的環(huán)境品質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)每類功能區(qū)片提出“產(chǎn)業(yè)功能+主導(dǎo)用途+治理要求+準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)+負(fù)面清單”的管制規(guī)則(圖10)。其中，農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的功能區(qū)片更強(qiáng)調(diào)保護(hù)管控類指標(biāo)和建設(shè)行為的控制與引導(dǎo)。城鎮(zhèn)空間的金融商務(wù)、商貿(mào)會(huì)展、先進(jìn)制造、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等功能區(qū)片強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)功能和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，歷史文化功能區(qū)片突出文化風(fēng)貌控制標(biāo)準(zhǔn)，綜合服務(wù)、居住功能區(qū)片注重社區(qū)生活圈設(shè)施配置指標(biāo)。通過建立差異化的保障措施和精細(xì)化的功能引導(dǎo)要求，指導(dǎo)功能單元的有效實(shí)施。

圖10 武漢市全域功能區(qū)體系中功能區(qū)片管制規(guī)則