供應商在參加政府采購活動中如果認為自己的合法權(quán)益受到損害，如招標文件設(shè)置不合理的條件對供應商實行差別待遇或歧視待遇、中標供應商提供虛假材料應標等，可依法提出質(zhì)疑和投訴來維護自己的合法權(quán)益。質(zhì)疑和投訴是《政府采購法》賦予供應商的權(quán)利救濟程序。供應商在提質(zhì)疑和投訴的過程中應注意以下幾個問題。

一、判斷是否屬于政府采購項目

就常見的公開招標項目而言，可能是政府采購項目，也可能是非政府采購項目，公開招標只是一種采購方式，不能用來判斷項目屬性。判斷一個采購項目是否屬于政府采購項目，主要看三個方面：一是采購人是否為各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織；二是項目資金是否是使用財政性資金，也即是否納入預算管理；三是是否在集中采購目錄以內(nèi)或者分散采購限額標準以上。這三個方面都符合才屬于政府采購項目，有一個方面不符合就不屬于政府采購項目。

另外，采購文件中載明的信息發(fā)布平臺可以用來輔助判斷。如果是政府采購項目，即使該項目在采購人自己的采購系統(tǒng)或者別的平臺發(fā)布，也必須到財政部指定的信息發(fā)布媒體發(fā)布，一般為中國政府采購網(wǎng)及其地方分網(wǎng)，這些網(wǎng)站名稱均帶有政府采購字樣。這種方法不是百分百準確，因為有的單位會將非政府采購項目發(fā)布到政府采購信息發(fā)布媒體。但不在政府采購信息發(fā)布媒體發(fā)布信息的采購項目，基本可以確定該采購項目非政府采購項目。

政府采購項目適用《政府采購法》，質(zhì)疑是向采購人或采購代理機構(gòu)提出，投訴是向財政部門提出，質(zhì)疑是投訴的前置程序，要想投訴，前期必須經(jīng)過了質(zhì)疑程序，不能未提質(zhì)疑直接投訴。

非政府采購項目，如采取公開招標方式，適用《招標投標法》，相應的權(quán)利救濟程序是異議和投訴，異議是向招標人提出，投訴是向有關(guān)行政監(jiān)督部門（按照職責分工確定）提出。部分事項，如對資格預審文件、招標文件、開標、評標結(jié)果有異議，異議是投訴的前置程序。

判斷是政府采購項目還是非政府采購項目是供應商提出質(zhì)疑和投訴的首要問題，它決定了法律適用、時限、受理部門等許多重要事項。

二、質(zhì)疑要在法定時限內(nèi)以書面形式提出

供應商可以質(zhì)疑的事項包括：采購文件，采購過程，中標或成交結(jié)果。

質(zhì)疑的法定時限是知道或者應知權(quán)益受到損害之日起7個工作日內(nèi)。具體來講，對采購文件提出質(zhì)疑，應當在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內(nèi)提出。對采購過程提出質(zhì)疑，應當在相應采購程序環(huán)節(jié)結(jié)束之日起7個工作日內(nèi)提出。對中標或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑，應當在中標或者成交結(jié)果公告期限屆滿之日7個工作日內(nèi)提出。

如果采購文件規(guī)定了“針對同一采購程序環(huán)節(jié)的質(zhì)疑，供應商應在法定質(zhì)疑期內(nèi)一次性提出”，那么供應商還應注意遵守該規(guī)定。

質(zhì)疑要根據(jù)具體質(zhì)疑的事項在法定時限內(nèi)及時提出。如認為采購文件有問題，就應當在獲取采購文件這個環(huán)節(jié)提出，而不能等中標或成交結(jié)果發(fā)布后，因為未中標或成交而回過頭來質(zhì)疑采購文件有問題，此時大概率已經(jīng)過了對采購文件提質(zhì)疑的法定時限。

如果過了提質(zhì)疑的法定時限，供應商對采購文件、采購過程或采購結(jié)果的違法情況只能向采購人或財政部門進行舉報。舉報不是供應商法定的權(quán)利救濟程序，行政機關(guān)處理舉報的方式及時限和處理質(zhì)疑、投訴也有很多的區(qū)別。

只領(lǐng)取了采購文件未參與投標的潛在供應商只享有針對采購文件提質(zhì)疑的權(quán)利，而不能對中標或成交結(jié)果提質(zhì)疑，這是因為其未參與投標，采購結(jié)果如何均不損害其權(quán)益。

三、質(zhì)疑不同于詢問和要求澄清

詢問是供應商或潛在供應商就采購文件或采購過程中遇到的一些問題向采購人提問，通過采購人的回答解決這些問題，比如領(lǐng)取采購文件需要帶哪些材料。要求澄清是供應商或潛在供應商就采購文件表意不清、不明確或者有歧義的內(nèi)容要求采購人進行明晰。

質(zhì)疑則是供應商或潛在供應商認為自己的合法權(quán)益受到損害提出質(zhì)疑。實踐中，有些供應商在遞交的“詢問函”或“要求澄清的函”中提出其認為采購文件有'量身定做'的嫌疑要求采購人進行回答或澄清。這種做法是不準確的，也起不到質(zhì)疑的效果，應該將有關(guān)函件明確為質(zhì)疑函，按照法律法規(guī)關(guān)于提質(zhì)疑的條件去準備質(zhì)疑函并在法定時限內(nèi)提交。供應商或潛在供應商對采購人或采購代理機構(gòu)作出的質(zhì)疑答復不滿還可以進一步提起投訴，而對采購人或采購代理機構(gòu)作出的詢問和澄清答復不滿卻不能直接提起投訴。

四、質(zhì)疑和投訴要有事實依據(jù)和法律依據(jù)

實踐中，有不少供應商在提質(zhì)疑和投訴時，以“推測”或“懷疑”的“事實”作為依據(jù)，如果僅有“推測”或“懷疑”而沒有相關(guān)證據(jù)進行證明時，質(zhì)疑和投訴事項很難獲得支持。供應商應針對“推測”或“懷疑”的內(nèi)容進行直接舉證或間接舉證。有證據(jù)可以證明但投訴供應商難以獲取的，可以向財政部門申請調(diào)查取證。在向財政部門申請調(diào)查取證時，也需要給出一些初步的證據(jù)或者提供明確的線索，否則申請一般不會獲得同意。供應商在投訴時不能以非法手段取得證明材料，如用非法手段獲取其他供應商投標文件內(nèi)容，這樣投訴不僅會被駁回，而且要承當相應的法律責任。

也有個別供應商在質(zhì)疑和投訴時羅列了一些事實，也提出了訴求，但卻沒有給出法律依據(jù)，這樣的質(zhì)疑和投訴往往不會被受理。事實依據(jù)要結(jié)合法律依據(jù)，有理有據(jù)地展開說明。

五、查無實據(jù)的投訴有風險

在質(zhì)疑階段，供應商提出的質(zhì)疑事項由于各種原因未獲支持，供應商是否還有必要向財政部門提起投訴？據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，供應商投訴成功率在40%左右，這個比例還是很高的。出現(xiàn)這么多在質(zhì)疑階段未獲支持而在投訴階段獲得支持的案例，這是因為財政部門專業(yè)度更高、立場更加客觀中立，最重要的一點是財政部門享有法定的監(jiān)督調(diào)查取證權(quán)，而采購人并不享有這一權(quán)利。采購人通常是依據(jù)采購文件、投標文件和評標委員會的輔助來完成質(zhì)疑答復。

因此，供應商如果對質(zhì)疑和投訴的事項有理有據(jù)，在質(zhì)疑未獲支持時可以繼續(xù)投訴，在投訴時根據(jù)情況申請調(diào)查取證，就有較大可能在投訴階段獲得支持。需要強調(diào)的是，這里并不是鼓勵對所有未獲支持的質(zhì)疑都去提起投訴，要知道'在全國范圍12個月內(nèi)三次以上投訴均查無實據(jù)的，虛假、惡意投訴的，由財政部門列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內(nèi)參加政府采購活動'。

投訴一定要在法定時限內(nèi)，即在質(zhì)疑答復期滿后15個工作日內(nèi)，向財政部門提起投訴。如果超過了投訴的法定時限，供應商也只能針對違法行為向財政部門舉報。

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