城鄉(xiāng)治理逐漸成為統(tǒng)籌發(fā)展城市、鄉(xiāng)村的重要理念和手段，其提出背景在于城鄉(xiāng)矛盾關(guān)系的突出以及公共治理理念的推廣。

一般認(rèn)為，城鄉(xiāng)關(guān)系的產(chǎn)生及研究開(kāi)始于機(jī)器大工業(yè)生產(chǎn)興起時(shí)期。產(chǎn)業(yè)革命以前，城市與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)并未徹底改變，而機(jī)器大工業(yè)生產(chǎn)的出現(xiàn)促使城市迅速崛起，導(dǎo)致了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)。從歷史上看，各國(guó)在現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程初期都經(jīng)歷了城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的狀態(tài)。

在發(fā)達(dá)國(guó)家，由于城市化過(guò)程時(shí)間較長(zhǎng)，資源和權(quán)力在城市與鄉(xiāng)村之間的配置相對(duì)均衡，城鄉(xiāng)對(duì)立的矛盾并不尖銳。例如，德國(guó)一直堅(jiān)持平衡發(fā)展，各地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)布局沒(méi)有明顯差異，沒(méi)有形成較大的中心城市，國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心分散在全國(guó)各地的很多城市甚至鄉(xiāng)村。美國(guó)在1920年以前實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城市化，隨后，逐步實(shí)現(xiàn)以郊區(qū)化為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)一體化，進(jìn)入城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合階段，1970年后成為一個(gè)郊區(qū)化的國(guó)家。英國(guó)在第二次世界大戰(zhàn)后，為解決農(nóng)村發(fā)展滯后、人口向城市過(guò)于集中等問(wèn)題，實(shí)施逆城市化發(fā)展，將政府部門(mén)或其下屬機(jī)構(gòu)向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，疏解了大城市面臨的難題。法國(guó)在第二次世界大戰(zhàn)前基本上已經(jīng)完成了工業(yè)化和城市化進(jìn)程，但為解決本國(guó)農(nóng)業(yè)并不發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)收入差距大的難題，其戰(zhàn)后采取限制大城市擴(kuò)張、大力發(fā)展中小城市的方針，利用工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，從而加快農(nóng)村和小城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)度。

在發(fā)展中國(guó)家，現(xiàn)代化的大都市和貧困、落后、分散的廣大農(nóng)村并存，城鄉(xiāng)關(guān)系復(fù)雜。城市加速集聚發(fā)展資源，鄉(xiāng)村缺乏發(fā)展壯大的動(dòng)力，再加上存在一定的政府“城市偏向”與城市居民的“鄉(xiāng)村歧視”，城鄉(xiāng)之間的二元矛盾顯得十分突出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為發(fā)展中國(guó)家普遍具有的特征。在發(fā)展中國(guó)家從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，工業(yè)化的作用不可替代，而工業(yè)化過(guò)程所必需的集聚特性使得城市發(fā)展成為以工業(yè)為主、生產(chǎn)規(guī)模較大、技術(shù)進(jìn)步較快、勞動(dòng)生產(chǎn)率和工資收入較高的地區(qū)，而鄉(xiāng)村則成為以農(nóng)業(yè)為主、生產(chǎn)規(guī)模小、技術(shù)簡(jiǎn)單、市場(chǎng)不發(fā)達(dá)、收入水平普遍偏低的地區(qū)，最終形成城市相對(duì)發(fā)達(dá)而農(nóng)村貧困落后的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在這種二元結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，市場(chǎng)、金融、技術(shù)、社會(huì)、文化等都廣泛地存在著二元結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重阻礙空間公平和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展目標(biāo)是在工業(yè)化與城市化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展，得到了研究者普遍且持續(xù)的關(guān)注。十六世紀(jì)以來(lái)，托馬斯·摩爾率先提出城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展的思想；之后，鮑泰羅、亞當(dāng)·斯密、杜能等人的研究對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展的思想則進(jìn)行了進(jìn)一步完善。馬克思、恩格斯的城鄉(xiāng)發(fā)展理論首次提出“鄉(xiāng)村城市化”的理論；霍華德的田園城市理論最早明確提出了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思想，把該理論推到了一個(gè)全新的高度；芒福德的城鄉(xiāng)統(tǒng)一體理論從城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)發(fā)展與區(qū)域統(tǒng)一體的角度提出了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思想；麥基的Desakota模型則從城鄉(xiāng)相互聯(lián)系與相互作用的角度研究了區(qū)域發(fā)展，并提出了兼具城市性和農(nóng)村性特征的“Desakota”概念，即城鄉(xiāng)一體化區(qū)域。這些理論從不同角度闡述了城鄉(xiāng)關(guān)系及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思想。

20世紀(jì)80年代末以來(lái)，治理理念是人類(lèi)社會(huì)的普遍發(fā)展趨勢(shì)。在經(jīng)濟(jì)全球化和信息化浪潮下，國(guó)際形勢(shì)和西方國(guó)家內(nèi)部都發(fā)生了深刻變化，政府不斷調(diào)整自身的職能以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件不斷變化，中央與地方開(kāi)始走向分權(quán)化，而分權(quán)也成為了公共治理產(chǎn)生的基礎(chǔ)。按照聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》中的定義，治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理意味著政府不再是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，而是把原先由國(guó)家獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。由于治理的主要對(duì)象是公共事務(wù)，因而公共治理是治理理念運(yùn)用的主要領(lǐng)域。

公共治理是由開(kāi)放的公共管理與廣泛的公眾參與整合而成的公共事務(wù)管理模式，具有治理主體多元化、治理依據(jù)多元化、治理方式多元化等典型特征。治理主體多元化是指治理主體不僅包括國(guó)家，還包括諸如行業(yè)協(xié)會(huì)、自治團(tuán)體等公共組織，各種治理主體展開(kāi)合作，共同管理公共事務(wù)。治理依據(jù)多元化是指治理依據(jù)不僅包括國(guó)家立法，還包括公共組織內(nèi)部及組織之間的規(guī)則或協(xié)議。治理方式多元化是指治理方式以自治為主，注重治理過(guò)程的成本分析，積極構(gòu)建協(xié)商解決的溝通模式?？傊?，公共治理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人的共同作用，彌補(bǔ)僅靠政府管理和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足，逐漸成為世界范圍內(nèi)的一種共同價(jià)值追求。

在治理理念的影響下，政府在進(jìn)行公共事務(wù)管理的過(guò)程中，將部分公共權(quán)力轉(zhuǎn)移到非政府機(jī)構(gòu)和個(gè)人身上，由公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)及時(shí)負(fù)責(zé)響應(yīng)公民的要求，不斷與各種社會(huì)組織展開(kāi)合作治理。這就要求政府部門(mén)充分發(fā)揮職能作用、市場(chǎng)能夠在資源配置中發(fā)揮決定性作用以及社會(huì)能夠?yàn)楣仓卫硖峁┛沙掷m(xù)發(fā)展的動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元共治的局面。

城鄉(xiāng)事務(wù)是公共事務(wù)的重要內(nèi)容，因而城鄉(xiāng)治理成為公共治理的重要組成部分。為了更加有效地緩解城鄉(xiāng)矛盾、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，治理理念越來(lái)越多地運(yùn)用到城鄉(xiāng)關(guān)系的處理過(guò)程中。

城鄉(xiāng)治理是指城鄉(xiāng)發(fā)展利益相關(guān)者通過(guò)協(xié)商、洽談等方式處理和應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)空間范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)以及項(xiàng)目建設(shè)等城鄉(xiāng)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過(guò)程。城鄉(xiāng)治理的目標(biāo)是要改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下形成的城鄉(xiāng)差距，建立地位平等、開(kāi)放互通、相互補(bǔ)充、共同進(jìn)步的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新格局。城鄉(xiāng)治理至少包含兩層意思：一是指城鄉(xiāng)之間的關(guān)系與發(fā)展，要做到統(tǒng)籌兼顧，不能顧此失彼；二是指城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，二者要相互協(xié)調(diào)、共同推進(jìn)。城鄉(xiāng)治理包括鄉(xiāng)村治理、城市治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌三個(gè)方面。

鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村基層政府、自治組織、群眾和民間社會(huì)組織等為維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，依法對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)、教育、衛(wèi)生、生態(tài)、治安等鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)和治理的過(guò)程。鄉(xiāng)村治理涵蓋的范圍比較大，呈現(xiàn)出一定的綜合性。通常可以通過(guò)以下幾方面來(lái)把握鄉(xiāng)村治理的含義：鄉(xiāng)村治理的范圍為鄉(xiāng)村地區(qū)，主體為基層政府、基層自治組織、群眾和民間社會(huì)組織，治理的方式是社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)治理，治理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定與和諧、推進(jìn)鄉(xiāng)村公共事務(wù)有序健康開(kāi)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。在西方國(guó)家政府政策框架和政治權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)，鄉(xiāng)村地區(qū)及其農(nóng)民具有相當(dāng)?shù)闹坪饬驮?huà)語(yǔ)權(quán)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌在相當(dāng)大的程度上是由農(nóng)民爭(zhēng)取來(lái)的，內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力具有持續(xù)性，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展上具有制度保障。

城市治理是城市政府部門(mén)與非政府部門(mén)和個(gè)人相互合作促進(jìn)城市發(fā)展的過(guò)程。一方面，城市治理是整合和協(xié)調(diào)地方利益、組織和社會(huì)團(tuán)體的能力；另一方面，城市治理是代表它們（地方利益、組織和社會(huì)團(tuán)體）形成對(duì)市場(chǎng)、政府、其他層次政府的相對(duì)一致的策略的潛力?？傮w而言，城市治理是個(gè)人與機(jī)構(gòu)、公共與私人計(jì)劃和管理城市公共事務(wù)的方式總和。城市治理的突出特點(diǎn)表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：第一，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性。城市治理的主體由單一的政府為主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉?、社區(qū)、企業(yè)、居民共同參與的情況。任何一個(gè)主體都不能也不應(yīng)該主宰整個(gè)城市治理系統(tǒng)。第二，強(qiáng)調(diào)多元主體之間建立平等、密切的聯(lián)系，形成城市治理網(wǎng)絡(luò)。原來(lái)由政府承擔(dān)的職能逐漸由社區(qū)、企業(yè)、居民等構(gòu)成的自治網(wǎng)絡(luò)來(lái)承擔(dān)。第三，強(qiáng)調(diào)治理的復(fù)雜性。城市治理的對(duì)象是公共事務(wù)，涉及的主體眾多，多元主體之間的關(guān)系復(fù)雜。在治理過(guò)程中，政府、市場(chǎng)、居民在治理中也有自身的利益訴求，不同的利益訴求會(huì)加劇治理的復(fù)雜性。第四，強(qiáng)調(diào)治理主體協(xié)同的轉(zhuǎn)變過(guò)程是分階段的。從以往的重視城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視居民的利益訴求，向滿(mǎn)足城市居民的物質(zhì)和精神生活等方面轉(zhuǎn)變。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是指打破城鄉(xiāng)界限，促進(jìn)城鄉(xiāng)各要素合理流動(dòng)，充分利用與發(fā)揮好各自?xún)?yōu)勢(shì)資源條件，把城市與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、公共服務(wù)等發(fā)展進(jìn)行通盤(pán)籌劃、綜合考慮，最終解決城鄉(xiāng)二元分割，促進(jìn)城鄉(xiāng)各個(gè)方面協(xié)調(diào)的過(guò)程。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是為了解決城市和鄉(xiāng)村在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)環(huán)境發(fā)展中出現(xiàn)的多方面問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但是由于城市和鄉(xiāng)村是兩種不同的共生的空間實(shí)體，承擔(dān)著各自不同的功能作用，因而這種城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)一樣化，不是要將鄉(xiāng)村變?yōu)槌鞘?，而是要?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、破除城鄉(xiāng)隔離與對(duì)立，建立以城市為中心、小城鎮(zhèn)為紐帶、鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)作、互惠互利、彼此推動(dòng)、相互協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

城鄉(xiāng)治理主要是針對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)而提出的，旨在不斷縮小城鄉(xiāng)差距，破除城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)治理主要包括政策體制、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等方面。一是要健全城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的頂層制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)體制與政策的協(xié)調(diào)。二是建立起城鄉(xiāng)一體的空間規(guī)劃管理體系，并通過(guò)優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)引領(lǐng)城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌發(fā)展。三是要促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的有序流動(dòng)和合理配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間的協(xié)調(diào)布局。四是要完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)，特別是要推動(dòng)城鄉(xiāng)交通的協(xié)調(diào)發(fā)展。五是要建立和諧共生的城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)空間的協(xié)調(diào)。