自2008年國際金融危機(jī)以來，為應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險，美國建立了以存款保險為主的危機(jī)管理機(jī)制，核心是具備嚴(yán)格的啟動程序和快速有效的決策響應(yīng)機(jī)制。面對硅谷銀行（Silicon Valley Bank，SVB）倒閉，聯(lián)邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，F(xiàn)DIC）迅速應(yīng)對，嚴(yán)格按照法律授權(quán)，同時注重市場預(yù)期，相機(jī)抉擇使用處置工具，從最初的償付受保存款，迅速轉(zhuǎn)變?yōu)閱印跋到y(tǒng)性風(fēng)險例外”條款保障全部存款，極大穩(wěn)定了市場情緒，防范風(fēng)險傳染外溢。

《聯(lián)邦存款保險法》第13(c)(4)(A)和(E)規(guī)定，F(xiàn)DIC使用存款保險基金處置投保機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格遵循“處置成本最小化”原則，即存款保險基金損失不得超過依法保障受保存款情形下的凈損失。

為了應(yīng)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險，《聯(lián)邦存款保險法》第13(c)(4)(G)規(guī)定了“系統(tǒng)性風(fēng)險例外”，明確在緊急狀況下，如果遵循“處置成本最小化”原則可能會“嚴(yán)重危害經(jīng)濟(jì)或金融穩(wěn)定”，且采取“系統(tǒng)性風(fēng)險例外”條款可以避免或減輕對經(jīng)濟(jì)或金融體系的不利影響，F(xiàn)DIC可以突破“處置成本最小化”限制。同時規(guī)定了嚴(yán)格的限定條件和決策程序，防止“系統(tǒng)性風(fēng)險例外”條款被濫用。

嚴(yán)格的限定條件。只有在投保機(jī)構(gòu)處于破產(chǎn)清算狀態(tài)，且FDIC已經(jīng)被指定為接管人的情形下，才能使用“系統(tǒng)性風(fēng)險例外”條款，確保在公共資金承擔(dān)損失前，原股東和無擔(dān)保債權(quán)人先承擔(dān)損失。

明確的決策程序。緊急狀況下，在美聯(lián)儲理事會三分之二以上理事和FDIC董事會三分之二以上董事投票同意后，由FDIC和美聯(lián)儲聯(lián)合提出適用“系統(tǒng)性風(fēng)險例外”條款的書面處置建議。建議經(jīng)財(cái)政部長按程序報總統(tǒng)批準(zhǔn)后，F(xiàn)DIC根據(jù)“系統(tǒng)性風(fēng)險例外”條款的授權(quán)采取必要的救助措施。

3月10日，美國處置當(dāng)局最初判斷SVB倒閉屬于個體風(fēng)險，處置策略嚴(yán)格遵循“處置成本最小化”原則。在破產(chǎn)前三天（3月7日），SVB還連續(xù)5年被福布斯雜志評為美國最佳銀行。誘發(fā)SVB快速倒閉的直接導(dǎo)火索是3月8日發(fā)布的金融資產(chǎn)出售及融資計(jì)劃產(chǎn)生負(fù)面輿情，導(dǎo)致儲戶擠兌，從而引發(fā)SVB流動性危機(jī)。美國處置當(dāng)局最初判斷SVB倒閉屬于個體風(fēng)險，并迅速介入應(yīng)對。在3月10日，美國加州金融保護(hù)與創(chuàng)新部門（DFPI）宣布關(guān)閉SVB后，F(xiàn)DIC采取通過保障25萬美元以下受保存款，并對非受保存款提供一定比例的預(yù)付款（后續(xù)還將從SVB的資產(chǎn)處置中進(jìn)一步受償）的策略，來穩(wěn)定儲戶信心，防范擠兌風(fēng)險外溢。

3月12日，美國處置當(dāng)局對SVB倒閉的處置策略迅速重大轉(zhuǎn)變，援引了“系統(tǒng)性風(fēng)險例外”（Systemic Risk Exception）條款。由于SVB非受保存款面臨的損失不確定性引起了市場恐慌，在SVB倒閉后的幾個小時內(nèi)，簽字銀行（Signature Bank）就流失了接近20%的存款，隨即也面臨著倒閉風(fēng)險。周末期間，恐慌逐步在市場蔓延，銀行體系存款開始流向國債和貨幣市場基金。這一系列連鎖反應(yīng)使得美國處置當(dāng)局立即重新審視對SVB的處置策略。3月12日，綜合考慮防范系統(tǒng)性風(fēng)險與防范道德風(fēng)險，經(jīng)美聯(lián)儲、FDIC判斷，由財(cái)長報請總統(tǒng)決策，最終確定SVB倒閉屬于系統(tǒng)性風(fēng)險，對SVB和簽字銀行存款全額保障，有效安撫了市場信心。同時明確納稅人不會因此承擔(dān)損失，且SVB股東和無擔(dān)保債權(quán)人不受保護(hù)，高管也被免職，以嚴(yán)肅市場紀(jì)律。

一是直接實(shí)施清算會導(dǎo)致資產(chǎn)遭到較大貶損，也會嚴(yán)重影響金融服務(wù)。截至2022年末，SVB持有至到期證券與可供出售證券金額合計(jì)1174億美元（占總資產(chǎn)比例55%），在美聯(lián)儲加息背景下，SVB證券資產(chǎn)已產(chǎn)生較大浮虧，若直接清算將使SVB資產(chǎn)遭到較大貶損。同時，SVB與近一半美國風(fēng)險投資支持的科技和生命科學(xué)企業(yè)存在業(yè)務(wù)往來，若直接清算將嚴(yán)重影響SVB對上述企業(yè)的金融服務(wù)。

二是當(dāng)時難以找到感興趣的健康金融機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行收購承接。一方面，SVB倒閉較為突然，留給FDIC尋找潛在收購方的時間較短。另一方面，當(dāng)時SVB海外子公司和分行正面臨當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門處置，如英國央行以1英鎊價格將SVB英國子公司（SVB UK）出售給匯豐銀行，在各國處置政策未最終明晰前，SVB資產(chǎn)損失不確定性較大，難以引起金融機(jī)構(gòu)的興趣。

三是為后續(xù)風(fēng)險處置贏得時間，最大限度保留SVB經(jīng)營價值。設(shè)立過橋銀行可以保障SVB的金融服務(wù)不中斷，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)、負(fù)債、業(yè)務(wù)平穩(wěn)過渡，有效避免對SVB服務(wù)的初創(chuàng)企業(yè)抽貸、斷貸的風(fēng)險。同時使SVB的資產(chǎn)在持續(xù)經(jīng)營環(huán)境下得到保值，并為感興趣的潛在收購方提供充足時間來評估SVB價值，有助于健康銀行實(shí)施收購承接，后續(xù)通過債務(wù)重組等多種方式盤活資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)最大化回收，以最大限度保留SVB經(jīng)營價值，發(fā)揮逆周期處置作用。

轉(zhuǎn)移存款和資產(chǎn)。根據(jù)美國《國民存款優(yōu)先權(quán)修正案》規(guī)定，債權(quán)清償順序?yàn)橛袚?dān)保債權(quán)、清算人的管理費(fèi)用、存款債權(quán)、其他一般或高級負(fù)債、次級債務(wù)、股東權(quán)益。因此，在過橋銀行或收購承接過程中，F(xiàn)DIC需根據(jù)資產(chǎn)情況，按照債權(quán)清償順序轉(zhuǎn)移負(fù)債，以確保各債權(quán)人得到依法公平清償。

3月12日，F(xiàn)DIC立即將SVB幾乎全部資產(chǎn)1670億美元及全部存款1190億美元轉(zhuǎn)移到硅谷過橋銀行。無擔(dān)保債權(quán)和股東權(quán)益則保留在SVB待后續(xù)破產(chǎn)清算。這意味著FDIC預(yù)計(jì)，SVB有效資產(chǎn)最多僅能覆蓋存款，無擔(dān)保債權(quán)和股東權(quán)益將承擔(dān)全部損失，否則應(yīng)保留部分資產(chǎn)用于無擔(dān)保債權(quán)和股東權(quán)益分配。

出售硅谷過橋銀行。設(shè)立硅谷過橋銀行是FDIC采取的一種過渡策略，最終目的是盡快以合適的價格向市場出售。3月15日，F(xiàn)DIC就啟動過橋銀行競標(biāo)程序，為吸引更多的潛在收購方，3月20日將競標(biāo)時間延長至3月24日。競標(biāo)期間，共18個潛在收購方進(jìn)行投標(biāo)，最終由第一公民銀行和信托公司（First-Citizens Bank and Trust Company）（以下簡稱“第一公民銀行”）競得。

第一公民銀行折價收購硅谷過橋銀行資產(chǎn)754.77億美元（折價后合計(jì)590.27億美元），并承接負(fù)債590.27億美元。具體來看，收購的資產(chǎn)包括：6.59億美元現(xiàn)金、721.14億美元貸款及27.04億美元其他資產(chǎn)，其中721.14億美元貸款折價164.5億美元。承接的負(fù)債包括：564.91億美元存款及25.36億美元其他負(fù)債。

FDIC提供損失分擔(dān)及流動性支持。為保障第一公民銀行流動性充足，F(xiàn)DIC購買了第一公民銀行發(fā)行的5年期票據(jù)（票面金額350億美元，年利率為3.5%），并承諾在2年內(nèi)可提供700億美元上限的流動性便利。同時，F(xiàn)DIC與第一公民銀行簽訂損失分擔(dān)協(xié)議，約定第一公民銀行收購的600億美元商業(yè)貸款超過50億美元的損失由FDIC分擔(dān)50%，相應(yīng)的收益由FDIC分享50%。為此，F(xiàn)DIC獲得第一公民銀行股份公司（First Citizens BancShares，是第一公民銀行的控股公司）的股權(quán)增值權(quán)（以現(xiàn)金結(jié)算），潛在價值最高為5億美元。

從整個處置過程及處置邏輯推測，SVB倒閉時，幾乎全部資產(chǎn)約1670億美元，以及約1215.36億美元的存款和其他負(fù)債被轉(zhuǎn)移到硅谷過橋銀行，剩余約454.64億美元的無擔(dān)保債權(quán)和股東權(quán)益保留在SVB待后續(xù)破產(chǎn)清算。收購承接時，硅谷過橋銀行約1670億美元總資產(chǎn)中，約754.77億美元貸款和其他資產(chǎn)由第一公民銀行收購，剩余約915.23億美元的證券和其他資產(chǎn)保留在硅谷過橋銀行待后續(xù)破產(chǎn)清算；硅谷過橋銀行約1215.36億美元總負(fù)債中，約590.27億美元的存款和其他負(fù)債由第一公民銀行承接，約625.09億美元的FDIC代位受償權(quán)^①保留在硅谷過橋銀行待后續(xù)破產(chǎn)清算。

基于上述推測分析，由于FDIC的代位受償權(quán)優(yōu)先于無擔(dān)保債權(quán)和股東權(quán)益，因此，保留在硅谷過橋銀行破產(chǎn)清算中的915.23億美元證券和其他資產(chǎn)應(yīng)優(yōu)先分配給FDIC。根據(jù)FDIC目前預(yù)計(jì)，F(xiàn)DIC處置SVB的成本約為200億美元，其中約88%（即176億美元）為保障SVB非受保存款的成本。這意味著915.23億美元資產(chǎn)未來處置回收約為425.09億美元^②（扣除清算管理費(fèi)用），資產(chǎn)回收率約46.45%。同時，保留在SVB破產(chǎn)清算中的約454.64億美元無擔(dān)保債權(quán)和股東權(quán)益全部承擔(dān)損失（以FDIC最終實(shí)際處置結(jié)果為準(zhǔn)）。

單位：億美元

二是建立快速明確的系統(tǒng)性風(fēng)險決策程序。由于系統(tǒng)性風(fēng)險傳染速度快、外溢性強(qiáng)、影響范圍廣，美國在嚴(yán)格限定“系統(tǒng)性風(fēng)險例外”條款使用條件的同時，建立了快速明確的系統(tǒng)性風(fēng)險決策程序，切實(shí)提高風(fēng)險應(yīng)對效率。在SVB倒閉出現(xiàn)風(fēng)險外溢后，美國危機(jī)管理機(jī)制迅速反應(yīng)，經(jīng)美聯(lián)儲、FDIC判斷，由財(cái)長報請總統(tǒng)決策后立即啟用“系統(tǒng)性風(fēng)險例外”條款，從識別到判定再到啟用的整個決策過程歷時不到48小時，快速穩(wěn)定了市場情緒。

三是發(fā)揮存款保險基金在系統(tǒng)性風(fēng)險處置中的作用。存款保險制度作為金融安全網(wǎng)的重要支柱之一，是保護(hù)存款人利益、防范化解金融風(fēng)險、維護(hù)金融體系穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)性制度安排。在處置實(shí)踐中，美國建立了以存款保險為主的危機(jī)管理機(jī)制。具體來看，F(xiàn)DIC既是系統(tǒng)性風(fēng)險的判定者之一，又承擔(dān)具體的風(fēng)險處置責(zé)任，相機(jī)抉擇使用處置工具，靈活處置問題銀行，在維護(hù)美國金融體系穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用。

四是堅(jiān)持市場化、法治化的處置原則。一方面是確保各債權(quán)人得到依法公平清償。在過橋銀行或收購承接過程中，F(xiàn)DIC根據(jù)資產(chǎn)狀況，按照法定破產(chǎn)清償順序轉(zhuǎn)移負(fù)債，確保各債權(quán)人的保障程度不低于破產(chǎn)清算下的清償率。如處置SVB時，基于SVB有效資產(chǎn)最多僅能覆蓋存款的預(yù)估，F(xiàn)DIC按照債權(quán)清償順序，將全部存款和幾乎全部資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至硅谷過橋銀行。另一方面是引入市場競爭最大化實(shí)現(xiàn)銀行經(jīng)營價值。在處置過程中，F(xiàn)DIC主要通過招標(biāo)遴選收購承接方，市場化出售經(jīng)營價值，實(shí)現(xiàn)處置成本最小。在緊急情況下，F(xiàn)DIC設(shè)立過橋銀行后，隨后也會迅速向市場營銷出售。如處置SVB時，從FDIC設(shè)立硅谷過橋銀行到市場化出售歷時僅半個月。

五是實(shí)現(xiàn)處置成本在市場與公共部門、當(dāng)期與未來間的合理分擔(dān)。美國的危機(jī)管理機(jī)制通過合理分擔(dān)處置成本，有效降低公共部門處置成本。一般來說，納稅人不承擔(dān)損失，并且FDIC承擔(dān)損失前，無擔(dān)保債權(quán)和股東權(quán)益依法先承擔(dān)損失。在針對個體風(fēng)險時，非受保存款也要依法承擔(dān)損失，從而實(shí)現(xiàn)處置成本在市場與公共部門間合理分擔(dān)。在具體處置時，F(xiàn)DIC通常采取損失分擔(dān)策略，與收購承接方在未來一定時期內(nèi)分擔(dān)損失并共享收益，吸引收購承接方承接資產(chǎn)與負(fù)債，同時激勵其最大化回收資產(chǎn)，以減少FDIC當(dāng)期支出、增加未來收益，從而實(shí)現(xiàn)處置成本在當(dāng)期與未來間的合理分擔(dān)，降低處置成本。