前段時(shí)間，徐州市人大常委會(huì)審議通過(guò)了《徐州市國(guó)土空間總體規(guī)劃》，對(duì)徐州國(guó)土空間用途進(jìn)行了一系列安排。將徐州市行政轄區(qū)劃分為市域、市轄區(qū)和中心城區(qū)三個(gè)層次，計(jì)劃打造“山水交融、中部都市、兩翼田園”的空間格局，并將未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)定位為新亞歐大陸橋東端重要節(jié)點(diǎn)城市，以及淮海地區(qū)中心城市。

徐州是“古九州”中現(xiàn)存至今行政級(jí)別最高的三個(gè)政區(qū)之一，另外兩個(gè)是同為地市級(jí)的揚(yáng)州和荊州。三州之中，位于蘇、魯、皖交界處的徐州是毗鄰省份最多，政區(qū)邊界最為曲折復(fù)雜的一個(gè)。

此類邊界曲折的政區(qū)形態(tài)不利于土地的集約利用，可能會(huì)成為國(guó)土空間規(guī)劃順利實(shí)施的一大障礙，更何況徐州與濟(jì)寧還在邊界劃分方面存在著一些矛盾糾紛，因此，了解徐州政區(qū)邊界的歷史演變過(guò)程就顯得尤為重要，那么，這種政區(qū)形態(tài)又是如何形成的呢？

徐州政區(qū)的歷史演變

政區(qū)概念上的“徐州”一詞，出自先秦典籍《禹貢》，指的是泰山以南、淮河以北、黃海以西的廣大地區(qū)，同揚(yáng)州、荊州、豫州、梁州、雍州、冀州、兗州、青州一起合稱為“禹貢九州”。不過(guò)此時(shí)的徐州只是一個(gè)理論概念，秦始皇統(tǒng)一六國(guó)之后也沒(méi)有設(shè)置以徐州為名的政區(qū)。

漢朝在“禹貢九州”的基礎(chǔ)上，將全國(guó)分為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)域，徐州刺史部正是其中的一個(gè)監(jiān)察區(qū)，轄地包括泰山以南，長(zhǎng)江以北的楚國(guó)、廣陵國(guó)、泗水國(guó)、魯國(guó)、東?？ぁ樼鹂?、臨淮郡等地。

隨著監(jiān)察區(qū)長(zhǎng)官逐漸掌握軍政大權(quán)，徐州這一區(qū)劃概念正式從理論步入現(xiàn)實(shí)，成為地方一級(jí)行政區(qū)，區(qū)劃范圍也是歷史最大時(shí)期。

東漢時(shí)期的徐州

在三國(guó)兩晉南北朝大分裂時(shí)期，各個(gè)政權(quán)只要奪得一點(diǎn)與徐州有關(guān)的土地，就會(huì)合并周圍郡縣組建一個(gè)新的徐州。因此出現(xiàn)了徐州、東徐州、西徐州、南徐州、北徐州等多個(gè)徐州共存的情況。

這么做的目的是希望在自己的統(tǒng)治范圍內(nèi)集齊“九州”，以制造“一統(tǒng)九州”的假象。譬如，在徐州之外還出現(xiàn)了南兗州、北兗州、東豫州、南豫州等濫用“九州”之名的情況。正是這種濫用，使得“九州”威名消散，加之分裂帶來(lái)的政區(qū)面積縮減，以徐州為代表的“古九州”自此以后便成為一個(gè)普通的行政單位。

大分裂時(shí)期被切割的徐州

隋朝統(tǒng)一后清除了南徐州、北徐州等冠以徐州地名的政區(qū)，僅保留了淮河以北以彭城為中心的徐州，徐州政區(qū)的大概位置被固定下來(lái)，此后歷代徐州皆以彭城為中心。唐朝時(shí)期，在道州縣三級(jí)制下，徐州首次從一級(jí)政區(qū)降為二級(jí)政區(qū)。北宋后因黃河改道南下，徐州地區(qū)水患成災(zāi)，饑荒頻發(fā)致人口凋敝，政區(qū)面積和行政級(jí)別不斷下降，到元朝時(shí)期僅為河南江北行省歸德府治下的一個(gè)三級(jí)政區(qū)。

明朝時(shí)期因建都南京，地處南北要沖的徐州憑借地理優(yōu)勢(shì)被升格為直隸州，雖然政區(qū)面積依然十分狹小，但級(jí)別已恢復(fù)至二級(jí)政區(qū)。

清朝時(shí)期的徐州在省府縣三級(jí)制下，1733年被改稱為徐州府，政區(qū)級(jí)別不變，下轄銅山縣、邳州、沛縣、蕭縣、碭山縣、豐縣、宿遷縣、睢寧縣，政區(qū)面積達(dá)到隋朝以來(lái)的最大值，邊界特征已經(jīng)和今天的徐州基本類似。清朝大一統(tǒng)時(shí)期確立的徐州邊界延續(xù)170多年，可以視為歷史演化的自然結(jié)果，1955年新中國(guó)所確立的徐州政區(qū)邊界也是在清朝區(qū)劃基礎(chǔ)上的細(xì)微調(diào)整。

清朝徐州

黃河水患影響下的政區(qū)走向

從漢朝到清朝，徐州地域或大或小，形態(tài)或長(zhǎng)或短，西北東南走向的最終確立源自于清政府對(duì)黃河的治理。

黃河下游河段地勢(shì)平坦，常常因泥沙淤積而發(fā)生決口潰堤，引發(fā)黃河改道。南宋以前，黃河改道主要發(fā)生在現(xiàn)代黃河以北地區(qū)。

公元 1128 年，駐守開(kāi)封的大將宗澤去世，接替他的杜充膽小怯弱，不敢同金軍正面交鋒，于是在河南滑縣李固渡掘開(kāi)黃河大堤，試圖利用洪水阻擋金兵，致使黃河改道南下。

此后，黃河南下通過(guò)泗河，穿越徐州、宿遷、淮安后由淮河入海，這次改道被稱為“奪泗入淮”，持續(xù)了700余年，直到1855年，黃河因在河南蘭考決口而改道北上，注入渤海。

在黃河“奪泗入淮”后，河網(wǎng)密布的徐州地區(qū)成了黃河水患多發(fā)地，公元1300年到1850年的550年里，徐州地區(qū)有超過(guò)100次洪澇災(zāi)害與黃河決溢有關(guān)。

然而，相對(duì)于徐州地區(qū)百姓的安危，朝廷更關(guān)心的是漕運(yùn)是否通暢，應(yīng)對(duì)水患的措施主要是“避黃保運(yùn)”，相繼開(kāi)鑿南陽(yáng)新河、泇河等河道繞開(kāi)徐州水患多發(fā)地，保證漕運(yùn)的通暢。

清朝是徐州地區(qū)黃河水患最嚴(yán)重的時(shí)期，平均兩年左右即有一次，越來(lái)越頻繁的水患令清政府不得不高度重視黃河治理工作。首先，注重從黃河的源頭入手，通過(guò)探尋上游來(lái)水來(lái)沙的規(guī)律，有針對(duì)性的制定下游治理方案。

徐州水域環(huán)境

其次，引入法律法規(guī)建立治河監(jiān)督體系。通過(guò)河工《考成保固條例》將責(zé)任分?jǐn)偨o黃河沿線的修、守官員。譬如，如果堤岸在修筑一年內(nèi)發(fā)生決溢，則將管河、同知、通判、州縣等官員降三級(jí)調(diào)用，將分司道員降一級(jí)調(diào)用，總河降一級(jí)留任。

最后，調(diào)整黃河沿線的行政區(qū)劃。清政府在1733年將黃河沿岸的邳州、宿遷縣、睢寧縣等水患多發(fā)地全部劃入徐州府，將保固條例與政區(qū)調(diào)整相結(jié)合，打破行政壁壘，提高治河效率，如果因治理失事發(fā)生水災(zāi)，也容易進(jìn)行責(zé)任追究，避免各地相互推諉。

清朝的黃河與徐州

以黃河為中心從西北向東南傾斜的政區(qū)走向由此而來(lái)，如今徐州仍有廣闊的黃河故道，對(duì)黃河故道的整治和開(kāi)發(fā)，也需要將這一河段納入同一個(gè)行政區(qū)內(nèi)。這種政區(qū)調(diào)整方式可以視為“山川形便”原則，即將同一地理單元?jiǎng)澣胪徽^(qū)。

原因相似的邊界調(diào)整還有徐州西北部的蕭縣和碭山。它們兩個(gè)在歷史上一直歸徐州管轄。1955年安徽與江蘇兩省進(jìn)行轄區(qū)交換，江蘇把徐州的蕭縣、碭山劃給安徽，安徽把泗洪、盱眙縣劃歸給江蘇，洪澤湖因此成為江蘇的內(nèi)湖，行政管理更加方便。

微山湖糾紛下的北部邊界

徐州東南部毗鄰宿遷市，兩地同處一省，邊界曲折是源于民便河、駱馬湖和新沂河等自然水系的影響，最為復(fù)雜的北部邊界主要受微山湖的影響。

微山湖是我國(guó)江北地區(qū)最大的淡水湖，因水生資源豐富而享有“日出斗金”的美譽(yù)，且濱湖地區(qū)地勢(shì)平坦、土壤肥沃利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，“西邊的太陽(yáng)快要落山了，微山湖上靜悄悄”所歌唱的就是這個(gè)湖泊。

在歷史上的大部分時(shí)期，微山湖都是徐州的內(nèi)湖，如今不僅是徐州與濟(jì)寧的市界，還是江蘇與山東的省界，以該湖為中心的劃界糾紛一直困擾著江蘇和山東。

徐州地區(qū)曾因早于江蘇其他地區(qū)解放，而被交由山東代管，1953年，江蘇省建制恢復(fù)之后，徐州被重新劃入江蘇，在兩省進(jìn)行政區(qū)調(diào)整時(shí)，山東提出成立一個(gè)微山縣對(duì)微山湖進(jìn)行統(tǒng)一管理。

1953年8月中央政府以微山、昭陽(yáng)、獨(dú)山、南陽(yáng)四湖湖區(qū)為基礎(chǔ)，將湖內(nèi)純漁村及沿湖半漁村劃設(shè)為微山縣，劃歸山東濟(jì)寧管轄。

根據(jù)江蘇和山東兩省的劃界協(xié)議，微山湖湖面水體部分和微山湖以東地區(qū)劃歸濟(jì)寧微山縣，微山湖以西和徐州“以湖田為界”。由于湖田的多少取決于湖水水位的高低，因此兩地之間出現(xiàn)了一個(gè)模糊的動(dòng)態(tài)邊界。

“以湖田為界”同樣產(chǎn)生了歧義，如果以湖田東側(cè)為界，那么湖田應(yīng)屬徐州，如果以湖田西側(cè)為界，那么湖田將同微山湖湖面一樣隸屬濟(jì)寧。為此，在水位下降湖田增多的時(shí)候，徐州和濟(jì)寧兩地村民常因爭(zhēng)奪湖田而發(fā)生械斗，甚至出現(xiàn)人員傷亡。此外，山東針對(duì)微山湖進(jìn)行的水利工程建設(shè)同樣引起了江蘇的不滿。

為解決微山湖帶來(lái)的兩地矛盾，1980年山東提出將徐州沛縣和豐縣劃入山東，或者將微山湖西岸沿湖第一排村莊劃歸山東，使微山湖成為山東內(nèi)湖。江蘇方面則希望以微山湖內(nèi)的衛(wèi)河為界，將微山湖分為東西兩半，兩地各占一邊。

1980年11月民政部和水利部提出依據(jù)慣例，以湖中心線為界的劃界方案，但因山東堅(jiān)持劃微山湖微內(nèi)湖而無(wú)法實(shí)施。

在兩省長(zhǎng)期無(wú)法達(dá)成共識(shí)的情況下，中央政府先是收回微山湖的水利工程管理權(quán)，交由治淮委員會(huì)統(tǒng)一管理。

而后在1984年4月做出最終決斷，“近三年來(lái)，發(fā)生爭(zhēng)議和械斗地段的群眾，以其居住的自然村為單位，連同以湖產(chǎn)為主或以湖產(chǎn)為主要生活來(lái)源的群眾和土地一并劃歸微山縣管轄，其中有的自然村的群眾不是以湖產(chǎn)為主要生活來(lái)源的，又不愿劃歸微山縣管轄的也可不劃，但這部分群眾不準(zhǔn)再進(jìn)入湖區(qū)經(jīng)營(yíng)湖產(chǎn)。”

微山縣

通俗的來(lái)說(shuō)就是“哪里有爭(zhēng)斗就把哪里劃入山東”，除非該村不以微山湖謀生。山東為了實(shí)現(xiàn)將微山湖劃為內(nèi)湖的目標(biāo)，對(duì)規(guī)則進(jìn)行擴(kuò)大化解讀，將微山湖西側(cè)沿岸的38個(gè)村莊全部定義為“爭(zhēng)斗地段”，引起了江蘇的不滿。

經(jīng)國(guó)務(wù)院研判，最終將江蘇沛縣楊堂、孫莊、東明村、西平村、大營(yíng)、曹莊、王莊、大挖工莊、趙樓、趙廟、張莊、侶樓、龐孟莊、中挖工莊，共計(jì)十四個(gè)村莊劃歸山東微山縣。根據(jù)是否因微山湖發(fā)生過(guò)爭(zhēng)斗這種人為因素來(lái)劃界，使得微山湖地區(qū)的政區(qū)邊界更加破碎曲折。

國(guó)土規(guī)劃力圖突破邊界束縛

新中國(guó)成立后，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)政區(qū)邊界都是沿用歷史習(xí)慣的模糊邊界，為了避免可能出現(xiàn)的邊界矛盾，1995年我國(guó)啟動(dòng)了全國(guó)勘界工程，2001年正式發(fā)布《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃圖》，劃定各個(gè)政區(qū)之間的法定界線。但是在這次勘界中，微山湖地區(qū)的邊界仍有部分地區(qū)沒(méi)有插標(biāo)立界。

目前，江蘇和山東兩地主要通過(guò)定期召開(kāi)“魯蘇邊界微山湖地區(qū)穩(wěn)定工作聯(lián)席會(huì)議”來(lái)加強(qiáng)兩地的合作交流，避免出現(xiàn)新的邊界矛盾，防止糾紛事件蔓延升級(jí)。

在《徐州市國(guó)土空間總體規(guī)劃》中針對(duì)曲折復(fù)雜的邊界問(wèn)題，“協(xié)作”、“協(xié)同”是出現(xiàn)頻率最多的兩個(gè)詞匯。影響徐州政區(qū)邊界形態(tài)的微山湖、駱馬湖、洪澤湖，以及古黃河、新沂河等自然因素并不是獨(dú)立存在的，與上下游各地都有著密切關(guān)聯(lián)，

徐州國(guó)土空間規(guī)劃主張重新整合因邊界切割而支離破碎的地理單元，在資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)、旅游文化等方面打破行政區(qū)劃的限制，建立跨行政區(qū)的水土資源協(xié)作開(kāi)發(fā)機(jī)制，產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機(jī)制，以及生態(tài)保護(hù)協(xié)作機(jī)制，從而提高水土資源利用效率，推動(dòng)市場(chǎng)統(tǒng)一開(kāi)放。

省際交界協(xié)同治理

除此之外，徐州國(guó)土空間總體規(guī)劃還提出要與毗鄰省份建立規(guī)劃會(huì)商機(jī)制，確保兩地在國(guó)土空間規(guī)劃階段就能做到協(xié)作協(xié)同，步調(diào)一致。完成跨界資源整合之后，共同向外爭(zhēng)取一些跨越省際的重大項(xiàng)目。所有這些規(guī)劃舉措，旨在放下歷史糾葛，共同構(gòu)建跨越邊界的都市圈，并推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。

除了微山湖地區(qū)的政區(qū)邊界受人為因素影響較大之外，其他地區(qū)更多受河流和湖泊等自然環(huán)境因素的影響，與毗鄰地區(qū)并沒(méi)有太多歷史糾紛，因此具有構(gòu)建區(qū)域協(xié)同的潛力。

例如，目前徐州與安徽省蕭縣之間的行政邊界已經(jīng)日漸模糊，兩地正在朝著徐蕭一體化的方向發(fā)展。這也為徐州的跨省區(qū)域合作提供了成功先例，打破邊界，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)同發(fā)展，也符合我國(guó)積極推行的城市群規(guī)劃建設(shè)。

作者：林子卿

參考文獻(xiàn)：《徐州市國(guó)土空間總體規(guī)劃(2021-2035年)》《近代江蘇政區(qū)研究》《論黃河水患與徐州城市變遷》《中央集權(quán)的簡(jiǎn)約治理—微山湖問(wèn)題與中國(guó)的調(diào)解式政體》《政區(qū)視野下的古九州名實(shí)演變狀況探析——以“徐州”為中心》《水環(huán)境變遷與徐州城市興衰研究》《論清初黃河治理的改革》