內蒙古東部地區(qū)，與偽滿洲國接壤。日本關東軍利用內蒙王公德穆楚克棟魯普（簡稱德王）等人要求內蒙自治的意向，暗中策動他們搞內蒙獨立，企圖把內蒙地區(qū)變成第二個“滿洲國”。盡管這些陰謀活動屢遭失敗，但關東軍始終沒有放棄向內蒙擴張的野心。

       盧溝橋事變發(fā)生后，關東軍向東京方面提出，依靠行使武力，從根本上解決華北問題。其目標是：為準備對蘇作戰(zhàn)，要在華北、蒙疆建立地方政權，并確立日、滿、華北經濟同盟的基礎。1937年8月9日，關東軍接到日本陸軍總部關于配合華北日軍向察哈爾發(fā)動進攻的命令后，立即進行政治動員，于8月中旬先后制訂《察哈爾方面政治工作緊急處理綱要》和《察哈爾方面政治工作緊急處理綱要具體措施案》，主要內容如下：

（一）在張家口建立管轄察南、察北的統(tǒng)一政權（暫稱察哈爾政權）；

（二）在張家口設置直屬關東軍司令官指揮的大特務機關，以監(jiān)督察哈爾政權的軍事、外交、經濟方面的主要事務；

（三）派遣具有獨創(chuàng)性和統(tǒng)制能力的日本人擔任察哈爾政權的顧問；

（四）接管察哈爾銀行，無論如何要建立獨立的幣制。關東軍一面召回時任偽滿洲國間島省省長的金井章次，作為未來新政權的首席顧問；

       一面以情況緊急為由，讓張家口特務機關要員與作戰(zhàn)部隊同行，以便實施既定方策。

       8月27日日軍占領張家口后，當地特務機關隨即組織治安維持會。9月4日又設立察南自治政府，以原察哈爾省政府委員杜運宇和商務會長于品卿為最高委員，下設總務處及民生、財政、保安、民政四廳，管轄萬全、宣化等察南十余縣。稍后，日本陸軍中央在《察蒙處理綱要》中決定：由“關東軍政務指導的范圍以察北、察南為范圍，必要的情況下負責張家口以西平綏沿線的工作”。

       此后，關東軍的攻勢迅速向內蒙古中西部推進，于9月13日攻陷大同，10月14日占領歸綏（今呼和浩特），10月17日攻占包頭。蒙古自治軍政府總裁德王也跟隨日軍西犯，在日軍占領區(qū)內召集各旗保安隊組織聯合軍，以備東山再起。關東軍希望通過德王，在新占領區(qū)內建立統(tǒng)一的偽政權。10月1日，關東軍在《蒙疆方面政治工作指導大綱》中決定：改組內蒙政府為自治政府；確定晉北自治政府的組織要領；由察南、晉北、蒙疆三自治政府派出委員，在張家口成立“蒙疆聯合委員會”。根據這一方案，建立包括綏遠、晉北在內的蒙疆政權已成為關東軍新的目標。

       10月4日，關東軍司令官植田謙吉又訓令蒙疆各特務機關遵照執(zhí)行該《指導大綱》。如在向張家口特務機關長松井發(fā)出的訓令稱：“一、貴官對蒙疆方面政治工作，應遵照附件指導大綱統(tǒng)轄有關機關，擔任領導工作。二、關于蒙疆方面的領導，應統(tǒng)轄有關特務機關長處理工作?！本唧w的“指導大綱”由關東軍參謀長擬訂，主要內容包括：“晉北自治政府，在當地居民自發(fā)趨勢形成時，即應迅速成立政府”；“蒙古自治政府，應盡力促其早日成立”；“三政權聯合委員會應與各有關特務機關長緊密聯系，以期使之盡快設立”；平綏鐵路，“目前應由滿鐵華北支局在張家口設立鐵道局管理其業(yè)務”；“在確定鴉片、鹽務政策時，應特別注意籌劃蒙疆方面的財源”；“其他礦山資源的開發(fā)，目前龍煙鐵礦應以興中公司為中心”。

       根據訓令，蒙疆各日本特務機關迅速著手拼湊偽政權。10月15日“晉北自治政府”在大同成立，由夏恭任主席，日本人前島升為顧問，下設民生、教育、財政三廳，轄晉北13縣。與此同時，德王由百靈廟趕赴被日軍占領下的綏遠省城歸綏，以“蒙古各盟旗聯軍”總司令名義任命各縣縣長，并開始與日軍共商成立“蒙古聯盟自治政府”事宜。

       經反復商討，德王以“蒙古軍政府”名義通知各地于10月27日在歸綏市召開“第二次蒙古大會”，討論建立新政府問題。應邀與會的除“蒙古軍政府”、“蒙古軍總司令部”等部門負責人和內蒙西部地區(qū)各盟、旗王公外，還有原綏遠省所屬各市、縣指派的人員。此外，還邀請了晉北、察南兩個偽政權代表，以及日本顧問、特務機關長等。由于日偽雙方在政權名稱、人員安排等方面意見不一，關東軍參謀長東條英機親自與會進行協(xié)調，并作出最后裁定。

       10月28日，“蒙古聯盟自治政府”宣告成立，政府所在地歸綏改名為“厚和”。云端旺楚克（云王）被推為主席，德王為副主席兼政務院院長，李守信為總軍司令。政府下設政務、財政、保安三部，另有參議會及政務委員會；管轄范圍為錫林郭勒、烏蘭察布、察哈爾等五盟及厚和、包頭兩個特別市。

       此時，日軍在察哈爾、綏遠、山西北部的軍事行動取得很大進展，當地偽政權先后建立。關東軍對內蒙地區(qū)的統(tǒng)治策略因此也發(fā)生顯著變化。10月1日，關東軍司令部制定《滿蒙方面政治工作指導要綱》，規(guī)定：內蒙軍政府改組為自治政府后，由蒙古、察南、晉北三政權各派遣委員，在張家口設置蒙疆聯合委員會，以協(xié)調處理有關三政權的重大事項；聯合委員會以金井章次為最高顧問，并代理總務委員長；三政權范圍內的煤礦、鐵礦等地下資源和電力等重要產業(yè)均由聯合委員會統(tǒng)制。關東軍控制下的蒙疆政權統(tǒng)治范圍，因此擴大到包括察哈爾、綏遠、晉北等地的廣大區(qū)域。

       金井章次曾這樣解釋關東軍的這個計劃：“對晉北的經濟與物資流通等進行調查，發(fā)現通過北京、包頭間的京包鐵路經營的占八成多，通過晉北的大同與山西省會太原之間而進行的交易，只占全部的二成弱。因此，晉北的經濟實體與晉南（太原）分離，同張家口、綏遠、包頭合為一體的做法是很自然的。”

       大同地處交通要沖，是山西省財政收入的重鎮(zhèn)。當時綏遠以西的鴉片從張家口運往北平，須經過大同，其過境稅相當可觀，閻錫山歷來重視晉北，關東軍亦不例外。另外關東軍對察南、晉北等地豐富的煤鐵資源覬覦已久，他們急于將察南、晉北兩地都劃入蒙疆偽政權的范圍。

       在關東軍的安排下，三個偽政權的代表卓特巴扎普、于品卿、夏恭等七人于1937年11月22日齊聚張家口，商議蒙疆聯合委員會的籌備事宜?；I備會議由金井章次主持，并在“為促進蒙疆三政權的相互善鄰關系，加強相互關聯的產業(yè)、金融、交通等重要事項的聯絡”等名義下，達成了三政權之間緊密聯合、共同防共的協(xié)議，最后締結了《蒙疆聯合委員會成立協(xié)定》，其主要內容有：“本聯合委員會稱'蒙疆聯合委員會’，處理有關產業(yè)、金融、交通及其他重大事項，各政權將原有權力的一部分，委交本會行使之”；“聯合委員會設總務委員會及產業(yè)、金融、交通各專門委員會，其委員由各政權的特派員及其他必要職員組成之”；“總務委員會為聯合委員會之代表，并總理本委員會之會務”；“聯合委員會設日本最高顧問一名，顧問、參議若干名”；“聯合委員會的決議，須得關系委員、最高顧問及關系顧問之同意，始為有效”；“聯合委員會發(fā)布有關指導、統(tǒng)制，均以命令行之，各政權為援助執(zhí)行，得分擔義務”；“非經各政權之同意，不得脫離本委員會”。

       關東軍強使這三個偽政權合流，除為掠奪該地區(qū)的資源提供便利之外，也意欲增強對平綏鐵路沿線的軍事控制。為調和各政權之間的矛盾，增強日本顧問的地位，聯合委員會不設委員長或其他最高長官，僅以委員會名義組合各政權，而由日本最高顧問金井章次掌控著“蒙疆聯合委員會”的實權。

       “聯合委員會”成立當天，出席會議的偽政權代表向關東軍司令官呈送函件稱：“一、蒙疆地方的本委員會應處理的一切命令及執(zhí)行的政務、須適應貴軍占領地的軍事要求，因此，請求貴軍給以大力協(xié)助，特請貴司令官在幕后指導方面給予深切的關懷。二、本委員會的最高顧問、參議、顧問及委員會職員中的主要成員，請由貴司令官推薦日滿兩國人員充任。三、本委員會所管理及統(tǒng)轄的重要交通和重要產業(yè)，根據需要，可委托貴司令官指定日滿機關分別經營，或合并經營，對此請給以方便。”

       接到上述“請求”后，關東軍司令官于11月25日復函表示：“擬在我方可能范圍內，盡力給以協(xié)助。”與蒙疆聯合委員會完成秘密換文手續(xù)后，關東軍和駐蒙日軍最終確立了對該組織的領導權。

       對關東軍擅自擴大蒙疆偽政權統(tǒng)治地域的行動，日本陸軍中央頗為不滿。盡管如此，關東軍仍態(tài)度強硬，不斷活動，造成既成事實，同時又向上呈報，強調蒙疆必須與華北分開進行指導。12月24日，日本內閣在決定的《處理中國事變綱要》中明確規(guī)定：華北臨時政府管轄的范圍，“大致定為河北、山東、山西三省與察哈爾省的一部分”；“察南及晉北兩自治政府，則待機與新政權合并”。26日，關東軍司令官植田親自致電陸軍大臣和參謀總長，再次強調：“現在，如把察南、晉北合并到華北，不僅無視既成事實，有失皇軍信譽，而且從根本上破壞了以前艱難經營的各項工作?！虼?，本軍堅決不同意這一決定?！?8日，陸軍次長梅津美治郎出面答復稱：“蒙疆之現狀，雖暫且承認內蒙與察南、晉北之關系，但從它們與華北各政權進而與全中國的關系上看，給對華經營埋下了禍根。所以，在將來適當的時期，換言之，在華北政權發(fā)展到能夠與蒙疆各政權確立關系的時候，再考慮調整與察南、晉北兩政權的關系。”

       由此可見，日本陸軍中央既不想強令關東軍執(zhí)行內閣方針，但又不完全容忍關東軍獨斷獨行。這一立場在此后編組駐蒙兵團的過程中表現得尤為突出。

       早在10月日軍攻占大同時，陸軍中央見關東軍對華北的行動超越了中央指令，即考慮讓其撤退，另派軍隊擔任該方面工作。但因察南、晉北地區(qū)連接中、蘇兩國，為避免關東軍和華北方面軍發(fā)生矛盾，最后決定成立“駐蒙兵團”，直屬天皇管轄。1938年1月4日，“駐蒙兵團”正式編成，其任務是：“擔任內蒙及察南、晉北主要地區(qū)的治安”；與關東軍作戰(zhàn)地區(qū)的分界，“為滿洲國與內蒙、察哈爾省的交界線”；與華北方面軍的分界，“為內長城線及綏遠、陜西省境的長城一線，但淶源縣屬于華北方面軍”。

       上述安排表面上平息了關東軍與華北方面軍的矛盾，但由于駐蒙兵團的要員大都來自關東軍，關東軍對該軍仍有很大影響力。1938年元旦，關東軍司令官與參謀長分別邀請新任駐蒙兵團司令官和參謀長進行懇談，要求他們在政策、作戰(zhàn)、諜報謀略等各方面不要改變現狀。同時，又致函蒙疆三個自治政府，通知他們將秘密換文中的“關東軍司令官”改為“駐蒙兵團司令官”，并希望早日“與滿洲國締結有關防共、通商、經濟、金融及其他必要的協(xié)定，特別希望將貴地重要物資為滿洲國優(yōu)先利用和開發(fā)提供方便”。1月14日，關東軍司令官又給德王、蒙古軍總司令李守信及駐蒙兵團司令官發(fā)出公函，宣布“把蒙古軍的統(tǒng)帥權委托給在蒙疆日本軍最高指揮官”。

       進入1938年之后，日軍進一步對其占領地區(qū)內的各偽政權加強控制。同年7月，日本政府制訂《從內部指導中國政權的大綱》，明確規(guī)定：“在聯合委員會或新中央政府之下，在華北、華中、蒙疆等各地，各自組織適應其特殊性的地方政權，給予廣泛的自治權，進行分治合作”；“各個政權首腦以下的官吏，由中國人擔任……在關鍵的位置上配置少數日本顧問，或招聘日本人擔任官吏，便于從內部進行指導”。據此，駐蒙日軍決定擴大蒙疆聯合委員會的組織，以增強其統(tǒng)治權。8月1日，日本顧問金井章次操縱蒙疆聯合委員會以通過決議的方式，將原來的三個專門委員會擴大為總務、產業(yè)、財政等六個部，各部設部長、日本顧問和理事官，部長由三政權代表擔任，理事官則由中日人士出任。改組后的聯合委員會，從原先單純協(xié)商性質的機構，變?yōu)楦呔岣鱾握嘀习l(fā)號施令的機關，并直接掌管整個地區(qū)政治、經濟、文化等各項事業(yè)。

       德王是個政治野心很大的蒙古王公，在成立“蒙古聯盟自治政府”時，他將年老多病的云王推為主席，自己只擔任副主席兼政務院院長，因云王不來視事，政府實權就穩(wěn)操手中。1938年4月云王病逝后，德王繼任主席兼政務院長。自治政府雖有日本特務機關長和日本顧問的監(jiān)督，但在內部事務的處理問題上，他仍有裁決權。蒙疆聯合委員會改組后，德王越發(fā)感到自己的地位受損，開始表現出抵制的態(tài)度。對此，日本當局采取恩威并施的策略，一面以強制手段令其服從聯合委員會的領導，同時又邀請他去日本訪問。同年秋天，德王利用訪日機會積極活動，向日本陸軍中央提出建立蒙古國的主張，但未獲贊同。隨同訪日的金井章次也只準他稱“蒙疆”，不準他稱“蒙古”。盡管受到天皇召見，德王仍很氣憤，表現出強烈的不合作態(tài)度。

       由于德王在內蒙古各盟旗中擁有較大影響力，日本因此沒有把他拋棄，而是軟硬并用，迫他就范。同年11月，蒙疆聯合委員會舉行成立周年大會，邀請華北日軍和偽滿洲國的一批有名人物出席，德王托故不去參加。金井章次焦急萬分，派人連勸帶嚇，硬把他拉到會場。為誘使德王合作，當地日軍和特務機關經反復研究，又于1939年4月將蒙疆聯合委員會中權力最大的總務委員長一職讓給德王擔任。

       1938年7月和1939年5月，日本關東軍在中蘇、中蒙邊境與蘇聯紅軍發(fā)生武裝沖突，結果均告失敗。此后，日軍對蘇、蒙兩國被迫采取防御戰(zhàn)略。蒙疆北部地區(qū)，恰與蒙古人民共和國毗連，日本將其劃為“防共”特殊地域，急于要將蒙古、察南、晉北三個偽政權合而為一，以便統(tǒng)一發(fā)揮“防共前驅”的作用。5月8日，駐蒙日軍擬訂《蒙疆建設基本計劃》，圖謀“建設強有力防共特殊地帶”，并以1941年基本完成為目標。6月11日，駐蒙日軍司令官邀請德王、于品卿、夏恭等三個偽政權首腦，正式商談三政權合并問題。當時，日軍已在北平和南京成立了兩個偽政權，因而考慮再成立一個類似“滿洲國”的蒙古帝國或“蒙疆聯合自治國”。

       日本內閣興亞院對此計劃進行了專門研究，同意建立“蒙疆聯合自治政府”，并于7月28日制定《設立蒙疆統(tǒng)一政權綱要》，其主要內容是：統(tǒng)一政權“采取高度的自治制”；“以親日防共、提高民生為施政綱領”；“設最高顧問，作為主席的協(xié)議機關，以日本人充任之”；“設參議府，作為主席的咨詢機關”等等，連使用年號、政府機關的名稱都有具體規(guī)定。

       1939年9月1日，“蒙疆聯合自治政府”正式宣告成立。根據日軍內定，推選德王擔任主席，于品卿、夏恭任副主席，金井章次為最高顧問。蒙疆偽政府成立當天，公布政府“組織大綱”、“施政綱領”和“成立宣言”；確定張家口為“首都”；采用成吉思汗紀元年號；使用黃、藍、白、紅四色七條旗。經過改組后的政府，增設了蒙古軍總司令官、最高法院院長、最高檢察院院長等職。政務院下設置總務、民政、治安、司法、財政、產業(yè)、交通等七部，以及牧業(yè)總局、稅務監(jiān)督署、榷運清查總署等多個局署(50) 。新政府成立后，一批日本人開始以正式官吏的身份出現，分別擔任新政府的秘書長、部長、次長、局長等要職。日本政府還專門設立“興亞院聯絡部”，由酒井隆擔任聯絡部部長，以加強對這個新政府的監(jiān)督。

      “蒙疆聯合自治政府”成立后，原察南、晉北自治政府改為政廳，直隸政務院管轄；原“蒙古聯盟自治政府”所轄的巴、察、錫、烏、伊五個盟，也直隸政務院。其所轄地域大致如下：察南政廳設張家口，轄張家口市及萬全、宣化等10個縣；晉北政廳設大同，轄大同市及朔縣、應縣等12個縣；巴彥塔拉盟公署設歸綏，轄歸綏（厚和豪特）、包頭二市與五旗十縣；察哈爾盟公署設張北，轄八旗；錫林郭勒盟公署設貝子廟，轄九旗；烏蘭察布盟公署設百靈廟，轄六旗；伊克昭盟公署設伊金霍洛，轄七旗四縣。實際上，當時蒙疆偽政權的勢力僅能達到黃河以東的準噶爾、達拉特旗的部分地區(qū)。

       與其他偽政權相比，“蒙疆聯合自治政府”建立在中國西北少數民族地區(qū)，因而具有較大的獨立性，即使在汪偽政府建立后，仍能保持相對獨立的地位。