第九章 清朝官僚體系

插敘一下清朝的官僚體系，因?yàn)榻酉聛砦覀兛赡軙c各種官職接觸，有必要弄明白其大概關(guān)系，以免掉進(jìn)古代官僚體系的迷宮中。清朝作為最后一個封建王朝，是中國古代官僚體系最完善的時期，官位的設(shè)置、制度的運(yùn)行、內(nèi)部的制衡有效地維護(hù)和加強(qiáng)著皇權(quán)，強(qiáng)臣專權(quán)、后宮干政、宦官亂政、地方割據(jù)等威脅皇權(quán)的東西，在鴉片戰(zhàn)爭前清王朝近二百年統(tǒng)治中較少發(fā)生。如果向后看，與歷朝歷代相比，這是拱衛(wèi)皇權(quán)的最好成績；如果向前看，成熟到極致，也就成了窒息進(jìn)步的最頑固堡壘。

清朝中央政府由議政王大臣會議、南書房、內(nèi)閣、軍機(jī)處、六部、各院寺監(jiān)府、各種皇室機(jī)構(gòu)組成，其中前四個機(jī)構(gòu)可以算作是中央決策機(jī)關(guān)，而其他機(jī)構(gòu)可以歸入執(zhí)行機(jī)關(guān)。議政王大臣會議、南書房、內(nèi)閣在清朝不同時期里都發(fā)揮過一定作用，但都不太有利于皇權(quán)專制的加強(qiáng)，皇帝最終選擇了軍機(jī)處作為服務(wù)自己決策的機(jī)構(gòu)。

軍機(jī)處為皇帝決策提建議、做咨詢，秉承皇帝意旨草擬和下發(fā)命令。它是一個不太正式、不太規(guī)范、非常靈活的機(jī)構(gòu)，它無專官，無僚屬，無衙署，官員從其他機(jī)構(gòu)臨時抽調(diào)，合用則留，不合用則去，它只有三四十人。它身處內(nèi)廷，就在皇帝眼前，隨時接受皇帝召見，接收皇帝意旨，皇帝指哪兒打哪兒，行動迅速有力。它是不受約束的皇帝意志表達(dá)的最好形式，它一經(jīng)建立，就深受清朝諸帝鐘愛，對它的任何改變都遭否決。和軍機(jī)處相對應(yīng)的還有一項(xiàng)制度，就是密折制度。清朝沒有像明朝那樣建立廠衛(wèi)特務(wù)機(jī)關(guān)，而是允許中高級官員直接向皇帝密折陳奏。正常的奏陳叫題奏本章，這是公開的，要經(jīng)過幾個部門才能到皇帝那里，因此官樣文章較多。而皇帝要想了解真實(shí)情況，只有通過密折陳奏。它比廠衛(wèi)特務(wù)機(jī)關(guān)覆蓋面更廣，同時可以防止廠衛(wèi)特務(wù)的濫用職權(quán)。

六部——管官員選拔黜陟的吏部、管錢糧收支的戶部、管兵政武器的兵部、管工程營造的工部、管教育文事的禮部、管刑獄審判的刑部——是中央主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，有行動權(quán)，自古皆然，但它們也不是任意施為，權(quán)力受到很大削弱，許多核心權(quán)力——高級官吏的人事權(quán)、軍隊(duì)調(diào)度指揮權(quán)、重要工程的建造等——直接掌握在皇帝及其軍機(jī)處手中。

中央政府還有一批其他機(jī)構(gòu)：督察院是清朝最大的監(jiān)察機(jī)關(guān)，其六科給事中和十五道監(jiān)察御史監(jiān)察中央六部和地方各省的一切情況；大理寺是歷朝歷代的最高法院，負(fù)責(zé)復(fù)核全國刑獄案件，它經(jīng)常與刑部、督察院以及其他部門組成審判機(jī)關(guān)，處理地方上報(bào)的重大案件；理藩院是少數(shù)民族事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，蒙古、新疆、西藏、西南土司等少數(shù)民族地區(qū)皆在其管轄范圍，清朝是對少數(shù)民族管理比較成功的一個王朝；內(nèi)務(wù)府是一個擁有數(shù)千人的龐大衙門，管理皇家莊園、皇室財(cái)務(wù)、皇室吃穿用度和生活起居等；至于翰林院、國子監(jiān)、宗人府、詹事府、太常寺、光祿寺、太仆寺、鴻臚寺等是文史編修、學(xué)校教育、皇家族譜、宗廟祭祀、外賓禮儀、皇家馬政等雜七雜八事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)。

清朝的地方政府分省、道、府、縣四級。省有總督、巡撫、布政使、按察使等官員?？偠胶脱矒岫际且皇〗y(tǒng)轄軍政民各項(xiàng)事務(wù)的封疆大吏，總督品級高于巡撫，巡撫只管一省之事，總督很多時候統(tǒng)轄數(shù)省之事；總督側(cè)重于軍務(wù)，巡撫側(cè)重于民政，總督側(cè)重于外，巡撫側(cè)重于內(nèi)；當(dāng)然以上職責(zé)分工也不是絕對的，總督掌握一省兵權(quán)，巡撫也有一定的軍隊(duì)調(diào)用權(quán)，而民政事務(wù)也不是巡撫專管，總督也可以管。實(shí)際上，很多事情都是督撫共同出面主持，包括聯(lián)名向皇帝奏事。皇帝正是利用他們職權(quán)側(cè)重又重疊來實(shí)現(xiàn)相互制衡，防止地方割據(jù)勢力的坐大。布政使和按察使是督撫的下屬，分掌一省民政賦稅和刑獄審判，他們實(shí)際上是既受督撫領(lǐng)導(dǎo)，也受中央部門指揮，處于雙重領(lǐng)導(dǎo)下。至于道、府、縣各級，我們就不詳述了，情況大致差不多。

清朝實(shí)行八旗和綠營相互獨(dú)立又相互牽制的軍事體制。八旗軍隊(duì)直接掌握在皇帝手中，分為兩部分，即駐扎在京城的京營八旗和駐扎在全國各地的駐防八旗。各省的駐防八旗由將軍、都統(tǒng)、副都統(tǒng)、參領(lǐng)、協(xié)領(lǐng)、佐領(lǐng)等各級將官指揮，一般來說它只服從皇帝的調(diào)遣，獨(dú)立于地方當(dāng)局，因而也是地方當(dāng)局的監(jiān)視者。綠營是各省的地方部隊(duì)，但最高統(tǒng)帥依然是皇帝，只是各省可以更靈活調(diào)動它。本省有事，地方大員可以一面調(diào)兵，一面向皇帝匯報(bào)。而全國有事，皇帝可以征調(diào)各省綠營軍隊(duì)，命將出戰(zhàn)。指揮和管理本省綠營部隊(duì)的主要是如下幾位大員：總督、巡撫、提督、總兵，他們各自直接掌握一批綠營部隊(duì)，分別是督標(biāo)、巡標(biāo)、提標(biāo)、鎮(zhèn)標(biāo)。督撫對本省所有綠營部隊(duì)有節(jié)制權(quán)（指揮調(diào)動權(quán)），但他們畢竟是文事武事的全管，還得有人專管武事，這就是提督。提督是一省最高武官，本省軍備后勤和人事考核，皆歸他管，在指揮權(quán)方面，他除了管本標(biāo)人馬，還節(jié)制各鎮(zhèn)總兵的人馬。一省一般有2-7位總兵，除了督撫提督的直轄部隊(duì)外，剩下的人馬基本都?xì)w他們管，他們受總督和提督雙重節(jié)制。在上述幾位統(tǒng)兵大員下，還有副將、參將、游擊、都司、守備、千總、把總等中下級武官。綠營編制除了標(biāo)外，還有協(xié)、營、汛等。

鴉片戰(zhàn)爭前，清朝有八大地方總督：即直隸總督、兩江總督（江蘇、江西、安徽）、閩浙總督（浙江、福建）、湖廣總督（湖北、湖南）、陜甘總督（陜西、甘肅）、四川總督、兩廣總督（廣東、廣西）、云貴總督（云南、貴州），還三位專業(yè)性總督：管運(yùn)河漕運(yùn)的漕運(yùn)總督，管河道治理的東河總督和南河總督；有十八位巡撫掌管十八行?。挥卸惶岫?，即十五位陸路提督、二位水師提督、三位水路兼轄提督，廣東、福建既有陸路提督也有水師提督，一省兩提督，浙江、江蘇（江南）是水路兼轄提督；還有九位八旗駐防將軍：山西綏遠(yuǎn)城將軍、陜西西安將軍、甘肅寧夏將軍、江蘇江寧將軍、浙江杭州將軍、福建福州將軍、湖北荊州將軍、四川成都將軍、廣東廣州將軍。另外，東北三省這塊清王朝龍興之地和新疆地區(qū)實(shí)行由八旗將軍——盛京將軍、吉林將軍、黑龍江將軍、伊犁將軍——直接管轄的軍政合一體制。這些封疆大吏位高權(quán)重，獨(dú)當(dāng)一面，同時在各種制衡和約束下，規(guī)規(guī)矩矩地效忠清王朝，為其守衛(wèi)著江山社稷。正如歷任兩廣總督一樣，他們也和整個清王朝一樣走向腐敗腐朽，當(dāng)然也不乏如林則徐這樣的積極作為、勠力變革者。