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文章通過從法律層面解讀探礦權(quán)的“申請在先”并將其與競爭性出讓進(jìn)行比較，探析“申請在先”具備的優(yōu)勢和可能的問題，以及“協(xié)議出讓”在空白區(qū)的適用，提出空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入法律規(guī)制的建議：準(zhǔn)入方式方面“申請在先”須限定于戰(zhàn)略性緊缺礦產(chǎn)，空白區(qū)戰(zhàn)略性非緊缺礦產(chǎn)適用“協(xié)議出讓”；準(zhǔn)入程序方面引入聽證和集體會審制度；準(zhǔn)入主體資質(zhì)方面納入對探礦權(quán)申請人司法品行的要求。 本文引用信息 李顯冬,林千琪.空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入的法律規(guī)制[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2024,37(7):22-28. 0 引言
1 我國空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入方式的法律制度沿革
2 空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入方式的法律解讀 3 空白區(qū)探礦權(quán)“協(xié)議出讓”適用探析 4 《礦產(chǎn)資源法》修訂中相關(guān)準(zhǔn)入規(guī)制的完善 自然資源部分別于2019年和2023年出臺文件，取消了空白區(qū)探礦權(quán)“申請在先”，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，學(xué)術(shù)界對此齟齬紛爭。在礦產(chǎn)資源法修訂的重要節(jié)點，有必要研究空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入的法律規(guī)制以定分止?fàn)?。審視探礦權(quán)準(zhǔn)入方式的本質(zhì)，貫徹落實黨中央加大我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查力度的指示，切實做到在充分開發(fā)、利用、保護(hù)礦產(chǎn)資源的同時，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和戰(zhàn)略安全，同時嚴(yán)格準(zhǔn)入程序，納入對準(zhǔn)入主體的資質(zhì)要求，完善空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入的法律規(guī)制，為探礦權(quán)設(shè)定法律規(guī)范系統(tǒng)的完善提供學(xué)理支撐。1 我國空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入方式的法律制度沿革（1）地質(zhì)意義上的空白區(qū)。地質(zhì)意義上的空白區(qū)是指未進(jìn)行礦產(chǎn)勘查工作，或雖進(jìn)行過礦產(chǎn)勘查工作但未發(fā)現(xiàn)可供進(jìn)一步勘查的礦產(chǎn)地區(qū)域。（2）法律意義上的空白區(qū)。法律意義上的空白區(qū)則是指在礦區(qū)范圍內(nèi)未進(jìn)行過礦業(yè)權(quán)登記的地區(qū)。有專家認(rèn)為，我國的地質(zhì)工作程度在全世界范圍內(nèi)是最高的，已基本沒有實質(zhì)上的“礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)”了。但并未論及雖進(jìn)行過礦產(chǎn)勘查工作但未發(fā)現(xiàn)可供進(jìn)一步勘查的礦產(chǎn)地，以及因種種緣由未進(jìn)行礦業(yè)權(quán)登記以至在法律權(quán)屬上仍為空白區(qū)的情況，故本文所討論的空白區(qū)既包括地質(zhì)意義上的空白區(qū)，亦包括法律權(quán)屬上的空白區(qū)。1.2 “空白區(qū)”探礦權(quán)授予的歷史沿革計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國礦產(chǎn)勘查均由中央財政出資進(jìn)行，地質(zhì)資料一律上繳國家，探明的可開采礦產(chǎn)概由國營礦山企業(yè)開發(fā)。國家壟斷礦產(chǎn)資源投資，自無探礦權(quán)之說，亦更無“空白區(qū)”劃分。探礦權(quán)法律制度是市場經(jīng)濟(jì)下招商引資的產(chǎn)物。我國改革開放后頒布《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱《礦產(chǎn)資源法》），借助礦業(yè)權(quán)制度準(zhǔn)許其他民事主體進(jìn)入地勘行業(yè)從事礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動，旨在緩解我國礦產(chǎn)資源相對緊缺的困境。為區(qū)分探礦權(quán)授予的不同情形，“空白區(qū)”正式登上歷史舞臺。2006年，《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（以下簡稱《通知》）首次規(guī)定了空白區(qū)探礦權(quán)的準(zhǔn)入方式：明確屬于《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》（以下簡稱《勘查目錄》）規(guī)定的第一類礦產(chǎn)，允許在空白區(qū)以申請在先方式取得探礦權(quán)。但2019年自然資源部出臺的《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）取消了申請在先方式，要求全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓。2023年，《自然資源部關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見》再次強(qiáng)化市場在資源配置中的決定性作用，規(guī)定除協(xié)議出讓的特殊情形外，礦業(yè)權(quán)一律依《礦業(yè)權(quán)出讓交易規(guī)則》，以招、拍、掛方式公開競爭出讓，自此難以再通過申請在先方式取得探礦權(quán)。
2 空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入方式的法律解讀2.1 空白區(qū)探礦權(quán)“申請在先”2.1.1 國外探礦權(quán)“申請在先”的設(shè)定情形多元不少國家都將“申請在先”原則直接明確規(guī)定在本國的礦法中，不區(qū)分“空白區(qū)”，一律申請在先。例如，蒙古國礦產(chǎn)法規(guī)定勘探許可證授予最先申請登記并符合法定要求的法人申請人；莫桑比克礦業(yè)法規(guī)定礦業(yè)權(quán)許可依據(jù)申請在先的原則授予；土耳其采礦法規(guī)定礦業(yè)權(quán)優(yōu)先授予最先申請者；南非《礦產(chǎn)和石油資源開發(fā)法》規(guī)定申請?zhí)降V權(quán)須以法定方式向礦產(chǎn)能源部部長提出申請。也有國家在礦產(chǎn)資源情況不明時才“申請在先”。例如，美國將陸地礦產(chǎn)分為三種類型，分別為“可發(fā)現(xiàn)型”“可出租型”“可銷售型”。其中，對于“可發(fā)現(xiàn)型”礦產(chǎn)采取自由進(jìn)入及特許制度；對于“可出租型”礦產(chǎn)在資源前景不明時先申請者即被授予，反之采取競爭性出讓制度。顯而易見，美國對“可出租型”礦產(chǎn)在資源前景不明時的出讓方式與我國對空白區(qū)探礦權(quán)申請在先的規(guī)定異曲同工。2.1.2 我國空白區(qū)探礦權(quán)“申請在先”的歷史緣由礦床成因不同、空間分布不均、地勘技術(shù)有限都是礦產(chǎn)勘查難的關(guān)鍵原因，且伴隨已探明礦產(chǎn)儲量增多、勘查難度增大，而這種難度又與探礦權(quán)人準(zhǔn)入意愿呈正相關(guān)，故而在我國礦業(yè)權(quán)一級市場中逐漸形成了以礦種勘查風(fēng)險分類為原則的探礦權(quán)出讓體系。而空白區(qū)探礦權(quán)“申請在先”是對前述探礦權(quán)出讓規(guī)范系統(tǒng)的根本遵循。我國《勘查目錄》同美國陸地礦產(chǎn)類似，均分為三類。其中，第一類多為金屬礦產(chǎn)，還有少部分非金屬礦產(chǎn)及氣體礦產(chǎn)。同時，依礦床成因分類，在地質(zhì)工作中，金屬礦床相比非金屬礦床的勘查風(fēng)險更高；構(gòu)造控制、斷裂控制礦床及變質(zhì)巖型礦床相比其他礦床勘查風(fēng)險更高。此外，空白區(qū)相較于由國家出資且地質(zhì)工作程度較高的礦區(qū)勘查風(fēng)險更高。2.1.3 我國空白區(qū)探礦權(quán)“申請在先”適用之爭對于我國空白區(qū)探礦權(quán)可否適用申請在先，理論界存在不同觀點。有學(xué)者認(rèn)為，我國一級市場探礦權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)以申請在先為主，競爭出讓為輔，全面招、拍、掛會影響找礦人的積極性，制約礦業(yè)市場發(fā)展，尤其是對于未探明的礦產(chǎn)，競爭性出讓會降低社會資本對此的投資意愿。也有學(xué)者認(rèn)為，招、拍、掛導(dǎo)致具有技術(shù)優(yōu)勢的地勘單位獲取探礦權(quán)難：在技術(shù)方面，削弱了地勘單位的優(yōu)勢，無法充分掌握出讓區(qū)塊的地質(zhì)風(fēng)險；在經(jīng)濟(jì)方面，由于價高者得，往往最終由資金雄厚的非地勘單位或礦山企業(yè)在競爭中勝出，亦加劇礦產(chǎn)勘查開采風(fēng)險。當(dāng)然也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)取消空白區(qū)探礦權(quán)申請在先，全面推進(jìn)競爭性出讓，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。故而亟待厘定空白區(qū)探礦權(quán)的準(zhǔn)入方式方可“定分止?fàn)帯薄?/span>2.2 我國礦業(yè)權(quán)“招、拍、掛”設(shè)定計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國地質(zhì)勘查工作完全依賴財政撥款，限制了礦業(yè)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為吸引更多的資金投入礦產(chǎn)勘查，增強(qiáng)礦業(yè)市場活性、分擔(dān)礦產(chǎn)勘查風(fēng)險，構(gòu)建市場投融資模式十分必要，礦業(yè)權(quán)“招、拍、掛”應(yīng)運(yùn)而生。申請在先和協(xié)議出讓方式的實質(zhì)即行政審批，雖然具有效率高等優(yōu)點，但也存在弊端：屏蔽了市場競爭要素，不利于受讓主體權(quán)利保護(hù)，且出讓主體與受讓主體的法律地位不對等。而“招、拍、掛”使得礦業(yè)權(quán)出讓活動更多體現(xiàn)出市場競爭特性，提升了礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)的市場化程度,故成為當(dāng)前礦業(yè)權(quán)出讓的主流方式。全面推進(jìn)競爭性出讓，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下讓資源配置回歸本真的理性選擇。由市場主體自由自主地配置經(jīng)濟(jì)資源，明晰政府和市場的邊界與功能，協(xié)調(diào)彼此關(guān)系，既充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，又更好發(fā)揮政府作用，形成最大“合力。全面推進(jìn)競爭性出讓旨在使更多資金匯入礦業(yè)市場，為礦產(chǎn)勘查提供有力的資金保障，也為礦產(chǎn)資源所有人——國家提供更多的價值利益，以“無形的手”發(fā)揮市場對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)礦業(yè)市場繁榮。此外，亦能減少腐敗現(xiàn)象滋生。2.3 空白區(qū)探礦權(quán)“申請在先”所具備的優(yōu)勢2.3.1 礦業(yè)權(quán)設(shè)定的系統(tǒng)目的功能旨在吸引社會資本投資礦體潛藏性、資源稟賦性決定地勘工作具有風(fēng)險性，即地勘投入在整體上屬于風(fēng)險投資。在風(fēng)險資本市場中，礦山企業(yè)和地勘單位作為投資方，通過開發(fā)礦產(chǎn)資源形成的礦產(chǎn)品變現(xiàn)最終獲得投資收益。投資方在變現(xiàn)所得中扣除生產(chǎn)成本及平均利潤后即為礦山地租。由于開發(fā)礦產(chǎn)資源的收益常與投資意愿掛鉤，如若前期勘探的勞動成本或資金投入過大，但卻無法保證礦產(chǎn)資源儲量，則礦產(chǎn)資源開發(fā)得不償失，探礦權(quán)申請人必將望而卻步。而“申請在先”較“競爭出讓”獲取探礦權(quán)成本更低，這無疑會提升社會資本投資意愿，為潛在探礦權(quán)人進(jìn)入空白區(qū)探勘提供更多可能。2.3.2 風(fēng)險投資重在降低探礦權(quán)運(yùn)作的市場風(fēng)險探礦權(quán)的市場風(fēng)險主要是指商業(yè)性的探礦風(fēng)險。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，在勘查實踐中，生產(chǎn)礦山外圍勘查成功率接近5%，而空白區(qū)礦產(chǎn)勘查項目成功率僅為0.5%～1%?？瞻讌^(qū)勘查的低成功率意味著探礦投入的高風(fēng)險性，因此在空白區(qū)勘查出經(jīng)濟(jì)礦床的平均成本不容小覷。在此情形下，以申請在先提高中小型礦山企業(yè)準(zhǔn)入總量，在風(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制中大大降低了單個企業(yè)所承擔(dān)的探礦風(fēng)險。2.3.3 為國有地勘單位探礦事業(yè)創(chuàng)造新發(fā)展機(jī)遇礦業(yè)權(quán)以本身固有的經(jīng)濟(jì)屬性吸引探礦權(quán)人投資，在對賭期權(quán)模式下，更提升了潛在探礦權(quán)人進(jìn)入礦業(yè)市場的意愿，從而加大了單個投資人的準(zhǔn)入難度。何況國有地勘單位直接由中央財政出資運(yùn)行，地勘成果又無償提供給其他礦山企業(yè)，無法積累更多的資金。此外，國有地勘單位法人屬性和資產(chǎn)規(guī)模的有限性又使其難以獲得銀行高額貸款。而我國競爭性出讓探礦權(quán)又多以掛牌出讓為主，正因如此，競爭性出讓往往不強(qiáng)調(diào)技術(shù)能力和勘探水平，這使得地勘單位與資金雄厚的企業(yè)相比完全處于弱勢地位，資金量的弱勢成為地勘單位取得探礦權(quán)的重大經(jīng)濟(jì)阻礙。而從技術(shù)要求層面來講，我國地勘單位在探礦事業(yè)中具有無法替代的重要地位，是我國開發(fā)礦產(chǎn)資源和保障礦產(chǎn)勘探可持續(xù)性發(fā)展的中流砥柱?！吧暾堅谙取蹦軌驗榫哂屑夹g(shù)優(yōu)勢的國有地勘單位準(zhǔn)入提供更多機(jī)會。此外，競爭性出讓往往難以規(guī)避炒作礦業(yè)權(quán)的經(jīng)濟(jì)泡沫現(xiàn)象，以致價格虛高，陷入資金圍獵探礦權(quán)的怪圈，亦導(dǎo)致探礦權(quán)人在實際探礦中往往不能實現(xiàn)多礦種聯(lián)合勘探，不注重環(huán)境保護(hù)，而最終只能由政府來為資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞買單。2.3.4 “正外部性”語境下“申請在先”益于優(yōu)化資源配置正外部性是指一些人的生產(chǎn)或消費(fèi)使另一些人受益而又無法向后者收費(fèi)的現(xiàn)象。礦業(yè)行業(yè)具有高風(fēng)險、高投入、高回報的特點，國家設(shè)立探礦權(quán)出讓制度，由探礦權(quán)人出資勘查，若勘探到有開采價值的礦產(chǎn)則優(yōu)先獲得采礦權(quán)，反之風(fēng)險自擔(dān)。其本質(zhì)無非是“公法的私法化”為特殊民事主體的國家與探礦權(quán)人之間實現(xiàn)“對賭，探礦權(quán)人在獲得風(fēng)險利潤之時既為國家達(dá)成找礦的目的，也實現(xiàn)個體收益與社會效益的雙贏。于空白區(qū)而言，讓渡礦業(yè)權(quán)的“對賭”性質(zhì)更強(qiáng)、風(fēng)險利益更高，故正外部性更強(qiáng)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)原理中，對具有正外部效應(yīng)的活動均予鼓勵，利于優(yōu)化資源配置。故而，以“申請在先”鼓勵營利法人和非營利法人中的事業(yè)單位法人向自然資源主管部門提供礦業(yè)權(quán)區(qū)塊來源并提出申請，完善礦業(yè)權(quán)出讓啟動機(jī)制，作為鼓勵政策以夯實礦產(chǎn)資源安全根基。而競爭出讓增加探礦成本，是對正外部效應(yīng)原理的違背，會影響資源保障程度。2.4 空白區(qū)探礦權(quán)“申請在先”可能的瑕玷2.4.1 不受制約的公權(quán)力易滋生權(quán)力尋租在尋租理論中，“經(jīng)濟(jì)人”是權(quán)力尋租的先導(dǎo)，政府介入行政權(quán)力干預(yù)市場是權(quán)力尋租的誘導(dǎo)力?！吧暾堅谙取眴畏叫姓芾砑瘷?quán)色彩更為濃厚，在申請批準(zhǔn)時難以避免地會出現(xiàn)政府人員甚至地方政府受私利驅(qū)使而滋生腐敗。特別是鑒于礦業(yè)權(quán)出讓收益已成為地方財政的重要來源，地方政府將礦業(yè)權(quán)授予專門成立的地方礦業(yè)投資公司，“空手套白狼”，炒作礦業(yè)權(quán)以增加地方收益等現(xiàn)象屢見不鮮。2.4.2 地質(zhì)資料匯交管理制度不健全使“申請在先”難以規(guī)制地質(zhì)資料所含數(shù)據(jù)信息是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，更是地質(zhì)找礦成果的載體。但由于部門分割導(dǎo)致地質(zhì)資料匯交不足或難以統(tǒng)一。此外，在實際管理中也會出現(xiàn)探礦人因探礦效果不佳抑或因政策性原因退出礦產(chǎn)勘查而不匯交地質(zhì)資料的情況。基于此，政府有時無法判斷礦區(qū)的地質(zhì)條件以致錯誤劃分礦區(qū)類型，無法確定是否為空白區(qū)，導(dǎo)致出讓方式選擇錯誤；更甚之，匯交人因掌握著最真實的地礦信息，往往憑借著信息差謀取私利，使知悉該礦區(qū)成礦條件的申請人未經(jīng)市場資源配置而低價獲取探礦權(quán)，損害國有資產(chǎn)，危害社會公共利益。此外，“圈而不探”和“待價而沽”現(xiàn)象更多發(fā)生于“申請在先”出讓方式中。只是現(xiàn)實中地質(zhì)資料匯交不充分的狀況，使政府難以嚴(yán)格監(jiān)督探礦權(quán)人是否如期進(jìn)行勘探投入和如期完成探勘任務(wù)，如探礦權(quán)人以“申請在先”而取得探礦權(quán)，更難以規(guī)制。3 空白區(qū)探礦權(quán)“協(xié)議出讓”適用探析3.1 從立法目的窺視協(xié)議出讓的價值本位2006年《通知》中保留對空白區(qū)“申請在先”的出讓方式以激發(fā)礦業(yè)市場活力，首次規(guī)定對符合“招、拍、掛”方式出讓的在特殊情形下準(zhǔn)允協(xié)議出讓，隨后《意見》對協(xié)議出讓情形予以嚴(yán)格限制，但從協(xié)議出讓規(guī)定的范圍依舊可以窺見引入?yún)f(xié)議設(shè)定的功能所在。增設(shè)協(xié)議出讓作為競爭出讓與申請在先的補(bǔ)充，其根本目的在于：第一，對于稀土等礦業(yè)權(quán)向優(yōu)勢企業(yè)與特定勘查開采主體進(jìn)行集中。第二，對于關(guān)乎國計民生和對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展有著重要意義的重點投資項目向特定主體傾斜。第三，對于已設(shè)采礦權(quán)深部協(xié)議出讓可以擴(kuò)大礦區(qū)范圍并降低市場交易成本，避免礦業(yè)權(quán)重疊，保障礦山安全生產(chǎn)及資源合理開發(fā)利用。只是其中存在協(xié)商工作費(fèi)時費(fèi)力的弊端，以及以行政配置資源暗箱操作的空間較大，易引發(fā)不公平競爭的亂象，容易滋生腐敗。3.2 “協(xié)議出讓”中公權(quán)對私法行為的規(guī)制制度經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者康芒斯認(rèn)為，所謂制度是“集體行動控制個體行動，個體行動亟需被集體行動規(guī)范的根本原因在于資源稀缺導(dǎo)致個體之間的利益沖突。故集體行動通過法律制約個體行為成為必然導(dǎo)向。礦產(chǎn)資源的不可再生性、稀缺性滿足“集體行動控制理論”的前提，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中探礦權(quán)準(zhǔn)入制度自應(yīng)是集體公法行動對個體逐利行為的控制。由于社會資本具有逐利性，往往對社會利益考量較少，如若行政權(quán)力不介入干預(yù)礦業(yè)市場，社會資本的無序擴(kuò)張易造成礦產(chǎn)資源壟斷，對社會公共利益產(chǎn)生威脅。特別是對特殊礦產(chǎn)形成壟斷即很難維持私益與公益的平衡，因此需要避免資本的逐利性而突出公共利益的優(yōu)先。協(xié)議出讓是為實現(xiàn)礦產(chǎn)資源整合利用和國家宏觀調(diào)控管理目標(biāo)對礦業(yè)權(quán)定向配置，系探勘申請人滿足一定準(zhǔn)入條件后，與作為代理人的政府以磋商方式明確出讓收益，通過協(xié)議讓予探礦權(quán)，即是政府以行政權(quán)干預(yù)市場而實現(xiàn)行政管理目標(biāo)的“公法私法化”安排。符合“集體行動控制理論”下國家公權(quán)對社會資本行為的約束。故而，有必要用國家這只“有形的手”調(diào)控市場，以規(guī)制空白區(qū)特殊礦種的探礦權(quán)準(zhǔn)入，從而利于保障社會公共利益、創(chuàng)造良性市場環(huán)境、保障社會經(jīng)濟(jì)安全、維護(hù)國家穩(wěn)定。4 《礦產(chǎn)資源法》修訂中相關(guān)準(zhǔn)入規(guī)制的完善4.1 規(guī)制空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入方式雖然競爭性出讓為原則對于一般性探礦權(quán)優(yōu)勢突出已成為社會共識，但對于空白區(qū)探礦權(quán)，全部采用“招、拍、掛”難以完全滿足實現(xiàn)“以最大多數(shù)人最長遠(yuǎn)的最大利益”的礦政管理需求。因此，應(yīng)從遵循符合地質(zhì)工作規(guī)律、利于調(diào)動礦產(chǎn)勘查積極性目的出發(fā)，綜合比較出讓模式，依方式功能不同，厘定空白區(qū)探礦權(quán)在特定范圍內(nèi)準(zhǔn)予申請在先或協(xié)議出讓準(zhǔn)入。首先，在空白區(qū)嚴(yán)格限制申請在先和協(xié)議出讓，并不違背市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。其次，申請在先利于激發(fā)礦業(yè)市場活力，以申請在先引導(dǎo)礦業(yè)權(quán)申請人尋找空白區(qū)國家急需的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，“摸清家底”，為礦山企業(yè)和地勘單位大范圍主動找尋急需的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源提供法律依據(jù)；協(xié)議出讓還給予了政府部門一定靈活機(jī)動性，保障行業(yè)集中度，確保國家對關(guān)鍵資源的掌控，利于保障社會公共利益、維護(hù)國家穩(wěn)定。最后，申請在先、協(xié)議出讓雖存在弊端，但可通過“公開、公平、公正”的廉政法律制度加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約與監(jiān)督，最大限度消滅以權(quán)謀私的現(xiàn)象，從而使之得以適用。所以，申請在先和協(xié)議出讓應(yīng)在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，既然二者均具有較為濃厚的行政權(quán)力色彩，故須具備法定適用標(biāo)準(zhǔn)。鏡鑒法國探礦權(quán)申請人需獲得部長或省長許可方能準(zhǔn)入抑或獲得申請?zhí)卦S權(quán)，我國協(xié)議出讓、申請在先應(yīng)由法律和行政法規(guī)明確規(guī)定，或由國務(wù)院具體批準(zhǔn)。同時，應(yīng)嚴(yán)格限定空白區(qū)探礦權(quán)申請在先和協(xié)議出讓的范圍，最大限度地讓市場對資源配置發(fā)揮決定性作用。質(zhì)言之，招、拍、掛并非萬能，應(yīng)尋求出讓方式的最優(yōu)解，優(yōu)化組合探礦權(quán)出讓方式，形成合力，既要用“無形的手”調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)，也要用“有形的手”在市場失靈時發(fā)揮國家宏觀調(diào)控作用，促進(jìn)礦業(yè)市場繁榮。4.1.1 厘定空白區(qū)探礦權(quán)“申請在先”限定于戰(zhàn)略性緊缺礦產(chǎn)黨中央多次作出重要指示，強(qiáng)調(diào)加大我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查力度，確保資源安全。在貿(mào)易全球化趨勢下，世界各國對支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的競爭進(jìn)一步升級，面對復(fù)雜國際形勢和國內(nèi)市場需求，“申請在先”的恢復(fù)迫在眉睫，且根據(jù)目前實踐情況，應(yīng)嚴(yán)格“申請在先”范圍，將空白區(qū)探礦權(quán)“申請在先”限定于戰(zhàn)略性緊缺礦產(chǎn)。我國是礦產(chǎn)資源消費(fèi)大國，受資源稟賦影響，緊缺礦產(chǎn)供給嚴(yán)重不足，高度依賴進(jìn)口，資源供需矛盾日益突出，在此態(tài)勢下，難以保障國內(nèi)礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈安全。因此，在礦業(yè)投資低迷、探礦項目萎縮的情況下，更需國家以“申請在先”方式提升社會資本找礦勘查意愿，以推動戰(zhàn)略性緊缺礦產(chǎn)資源增加儲量、提高產(chǎn)能，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，提升礦產(chǎn)資源安全保障水平。4.1.2 嚴(yán)格將空白區(qū)探礦權(quán)“協(xié)議出讓”限定于戰(zhàn)略性非緊缺礦產(chǎn)由于戰(zhàn)略性非緊缺礦產(chǎn)較之戰(zhàn)略性緊缺礦產(chǎn)斷供風(fēng)險較小，應(yīng)急保障能力較強(qiáng)，如我國鎢儲量位居全球第一，占據(jù)全球鎢儲量的半壁江山。因此，對該類礦產(chǎn)采取協(xié)議出讓，定向配置，有利于維護(hù)社會穩(wěn)定、保障國家安全。4.2 嚴(yán)格空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入程序鑒于“申請在先”先申請者先審批登記，而“協(xié)議出讓”以行政權(quán)定向配置資源，并非讓渡予探礦權(quán)最先申請人，花落誰家尚未可知，因此在探礦權(quán)協(xié)議出讓中，為排除廉政隱患，擇優(yōu)選擇，礦業(yè)主管部門應(yīng)遵循行政法基本原則，以行政公開為先導(dǎo)，提前公告擬出讓礦業(yè)權(quán)的基本情況、受讓人的條件及其權(quán)利義務(wù)等事項，并鏡鑒日本須舉行聽證會通過征求各方意見以決定是否授予探礦權(quán)，引入聽證和媒體監(jiān)督等機(jī)制，將礦產(chǎn)資源配置過程置于公眾監(jiān)督之下，切實做到政務(wù)公開，保障公民參與權(quán)，提高資源配置公開透明度，保障礦業(yè)市場交易公開、公平、公正。而且，法律應(yīng)限定，只有國務(wù)院能根據(jù)不同情況減收（協(xié)議出讓）或者免收（申請在先）有關(guān)費(fèi)用。4.3 規(guī)制空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入主體資質(zhì)一直以來，我國空白區(qū)探礦權(quán)準(zhǔn)入主體資質(zhì)未與其他礦區(qū)進(jìn)行區(qū)分，均適用法律的一般條件，加之《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源勘查開采登記管理的通知》僅規(guī)范了探礦權(quán)人原則上應(yīng)為營利法人或者事業(yè)單位法人，未對其資金能力作出相應(yīng)說明，僅有個別地方立法對申請人的項目資金及注冊資金作出硬性規(guī)定，容易使探礦權(quán)申請人鉆法律漏洞，造成出現(xiàn)因資金短缺致后續(xù)勘查區(qū)塊投資不足、延緩勘查進(jìn)展等問題，更甚之出現(xiàn)無投資能力的申請人大量申請?zhí)降V權(quán)，“跑馬圈地”，濫用甚至炒作探礦權(quán)，擾亂礦業(yè)權(quán)市場。另外，空白區(qū)所固有的高風(fēng)險特點又要求以更高的技術(shù)水平作為支撐，方能降低礦產(chǎn)勘查風(fēng)險，避免嚴(yán)重妨礙礦產(chǎn)資源可持續(xù)利用的隱患。自然，對于安全、環(huán)保及生態(tài)保護(hù)等方面的人員和技能亦須予以嚴(yán)格的準(zhǔn)入規(guī)定。此外，鏡鑒澳大利亞新南威爾士州著重考察探礦權(quán)申請人（企業(yè)的董事會）的名譽(yù)、品格、誠實度、是否有違紀(jì)違法記錄等情形，我國也應(yīng)將申請人的名譽(yù)、品格、是否有過違紀(jì)違法記錄等資質(zhì)要求納入法律規(guī)定。總而言之，讓礦產(chǎn)勘查技術(shù)水平、資金能力、司法品行等綜合條件優(yōu)良的空白區(qū)探礦權(quán)申請人準(zhǔn)入礦業(yè)領(lǐng)域是礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)有之義，為礦業(yè)市場良性發(fā)展和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。準(zhǔn)入方式、準(zhǔn)入程序、準(zhǔn)入主體資質(zhì)系準(zhǔn)入的重要環(huán)節(jié)。在準(zhǔn)入方式上應(yīng)明確空白區(qū)探礦權(quán)對于戰(zhàn)略性緊缺礦產(chǎn)申請在先，對于戰(zhàn)略性非緊缺礦產(chǎn)協(xié)議出讓；在準(zhǔn)入程序上應(yīng)嚴(yán)格落實政務(wù)公開，引入聽證程序，保障礦業(yè)交易公開、公平、公正；在準(zhǔn)入主體資質(zhì)上應(yīng)增加對探礦權(quán)申請人資金能力、技術(shù)水平、司法品格的要求?？茖W(xué)設(shè)定準(zhǔn)入方式、嚴(yán)格規(guī)制準(zhǔn)入程序、正確厘定準(zhǔn)入主體資質(zhì)是維護(hù)礦業(yè)市場秩序的應(yīng)有之義，如此方有利于營造礦業(yè)市場良性交易環(huán)境，維護(hù)礦業(yè)市場穩(wěn)定，促進(jìn)礦業(yè)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
作者簡介：李顯冬（1951—），男，遼寧省遼中縣人，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）特聘教授、中國政法大學(xué)國土資源法律研究中心主任、澳門科技大學(xué)博導(dǎo)，民法學(xué)博士，主要從事礦產(chǎn)資源法學(xué)及民商法學(xué)研究。 設(shè)計、一審 | 呂睿 二審 | 吳桐 三審 | 孫君
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