破除縣級(jí)教育督導(dǎo)瓶頸 助推縣級(jí)教育督導(dǎo)運(yùn)行

——關(guān)于縣級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)制體制建設(shè)的思考

鄒金生  桑植縣教育局督導(dǎo)室   鄒  玉  桑植縣白石學(xué)校

2020年2月19日中辦和國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)印發(fā)的《教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)辦法》2021年9月1日正式施行，為基本建成全面覆蓋、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、結(jié)果權(quán)威、問(wèn)責(zé)有力的中國(guó)特色社會(huì)主義教育督導(dǎo)體制機(jī)制提供了政策法律支撐。相對(duì)來(lái)說(shuō)，國(guó)家、省、市（地）級(jí)教育督導(dǎo)運(yùn)行相較于縣級(jí)層面要順暢，效果要好。按說(shuō)縣級(jí)教育督導(dǎo)是整個(gè)教育督導(dǎo)體制機(jī)制的基石，是教育督導(dǎo)體系的基層，其能否正常運(yùn)行、運(yùn)行效果如何、有何效力等，直接關(guān)系著教育督導(dǎo)能否落地等，影響教育督導(dǎo)助力教育科學(xué)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成。在實(shí)際運(yùn)行中，縣級(jí)教育督導(dǎo)一般處于尷尬狀態(tài)，教育督導(dǎo)效力不明顯，督導(dǎo)結(jié)果應(yīng)用不力等，這已經(jīng)成為了縣級(jí)教育督導(dǎo)體制機(jī)制的瓶頸，只有打破這個(gè)瓶頸，縣級(jí)教育督導(dǎo)才會(huì)真正發(fā)揮應(yīng)有的效力。

一、督導(dǎo)瓶頸

縣級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)自建立以來(lái)，一直在為縣域內(nèi)教育的發(fā)展承擔(dān)著一系列繁雜的工作，做著不懈地努力，如“兩督” 、縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展、義務(wù)教育學(xué)校教師工資待遇專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)等，為縣域內(nèi)教育的健康發(fā)展起了積極的促進(jìn)作用。伴隨著教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的深化和教育督導(dǎo)工作的強(qiáng)化，縣級(jí)教育督導(dǎo)處于為難境地的瓶頸也越來(lái)越明顯，其主要表現(xiàn)有三點(diǎn)。

（一）設(shè)置不科學(xué)，工作被動(dòng)

縣政府教育督導(dǎo)室只是教育局門(mén)口掛的一塊牌子，其設(shè)在教育局的常設(shè)機(jī)構(gòu)督導(dǎo)室是縣教育局的內(nèi)設(shè)股室，從這種設(shè)置可以判斷，督學(xué)是其本職，也是其主要職能，其工作開(kāi)展基本上處于順暢狀態(tài)。但是該教育局內(nèi)設(shè)的督導(dǎo)室又要承擔(dān)省市級(jí)督導(dǎo)部門(mén)安排的一系列政府教育履職督導(dǎo)工作，而這類(lèi)工作絕大多數(shù)都是與縣委縣政府及很多的縣直部門(mén)有關(guān)聯(lián)，這些部門(mén)都是正科級(jí)以上的政府部門(mén)，督導(dǎo)室只是一個(gè)沒(méi)有級(jí)別的股室，可想而知其工作難度有多大，其處境要多尷尬有多尷尬的。有教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)工作人員自我解嘲：縣級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)如同雞肋，上面自認(rèn)為好大，實(shí)際上教育局其他股室嫌棄，總認(rèn)為督導(dǎo)室給其找麻煩；縣里不待見(jiàn)，教育督導(dǎo)添堵，不僅帶不來(lái)政績(jī)，相反還凈是麻煩，督政進(jìn)行難；下面學(xué)校校長(zhǎng)不歡迎，認(rèn)為督學(xué)是狗拿耗子。

（二）主業(yè)不明晰，替人受過(guò)

筆者所接觸的縣級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)一般把主要精力與主要工作放在應(yīng)對(duì)省市的各類(lèi)評(píng)估驗(yàn)收上，而其主業(yè)即督學(xué)、督政、評(píng)估監(jiān)測(cè)則成其副業(yè)。省市的評(píng)估考核，一般由教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)牽頭統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的時(shí)候多，遇到評(píng)估考核結(jié)果不理想時(shí)，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)往往成為了第一個(gè)被責(zé)怪的對(duì)象。政府及其教育行政部門(mén)有時(shí)不去反思平時(shí)的教育工作，往往把問(wèn)題集中歸結(jié)到迎檢這個(gè)環(huán)節(jié)上。

（三）結(jié)果不應(yīng)用，效力欠佳

教育督導(dǎo)的結(jié)果應(yīng)用的領(lǐng)域是極其有限的，無(wú)論是教育領(lǐng)域還是行政領(lǐng)域，人事干部的選聘任免、資金的劃撥、評(píng)優(yōu)評(píng)先等既不與督導(dǎo)結(jié)果掛鉤，亦不征詢教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，而這些又恰恰是效力顯現(xiàn)的關(guān)鍵點(diǎn)和著力點(diǎn)。

二、原因淺析

縣級(jí)教育督導(dǎo)產(chǎn)生瓶頸的原因是多方面的因素綜合造成的，主要的因素有三點(diǎn)。

（一）身份職責(zé)不明不清

現(xiàn)行的縣級(jí)教育督導(dǎo)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是教育局督導(dǎo)室，按說(shuō)該機(jī)構(gòu)的這種身份其職責(zé)定位應(yīng)該是執(zhí)行教育局黨組的工作安排，履行督導(dǎo)學(xué)校的職能。但按照教育督導(dǎo)體制機(jī)制的設(shè)計(jì)規(guī)則來(lái)講，縣級(jí)教育督導(dǎo)室應(yīng)該屬于教育的第三方評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，屬于縣政府組成部門(mén)，其職能除督導(dǎo)學(xué)校教育外，還要承擔(dān)督政職能即督導(dǎo)與教育有關(guān)的縣直部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的教育工作履職，但現(xiàn)在的教育局督導(dǎo)室是難以順暢地完成督政職能的。這種設(shè)置決定了縣級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)沒(méi)有足夠的獨(dú)立性，在人、財(cái)、物、職責(zé)分工、考核、獎(jiǎng)懲等方面都依附教育行政部門(mén)，既無(wú)人、財(cái)、物支配權(quán)，也無(wú)行政的處罰權(quán)，即使有了建議權(quán)，而這建議權(quán)也沒(méi)有一點(diǎn)剛性的制約力，相關(guān)職能部門(mén)可以采納，也可以置之不理，其督導(dǎo)職能難以展現(xiàn)。因此，事實(shí)上教育督導(dǎo)室是誰(shuí)都不管，誰(shuí)都可以管的地方。

（二）督導(dǎo)結(jié)果沒(méi)有權(quán)威

由于人事干部的選聘任免、提拔重用、資金的劃撥、評(píng)優(yōu)評(píng)先等既不與督導(dǎo)結(jié)果掛鉤，亦不征詢教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，于是導(dǎo)致教育督導(dǎo)的重要性明顯不夠，其效力大大降低，督導(dǎo)結(jié)果沒(méi)有權(quán)威性。筆者幾乎很少看到有因?yàn)榻逃ぷ髀穆毑涣Χ霈F(xiàn)被問(wèn)責(zé)的案例見(jiàn)諸報(bào)端，同時(shí)實(shí)際工作中也沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)此類(lèi)案例。

（三）督查機(jī)制運(yùn)行欠佳

一是上級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)縣級(jí)的督導(dǎo)督查往往是只查問(wèn)題而不指導(dǎo)解決問(wèn)題的思維或辦法等，現(xiàn)實(shí)中有部分實(shí)際且關(guān)鍵性問(wèn)題的解決確實(shí)需要得到上級(jí)有關(guān)職能部門(mén)的指導(dǎo)與支持才能有效解決的。二是上級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)于督查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題整改只看下級(jí)上報(bào)結(jié)果，很少采取有效方式查看上報(bào)結(jié)果的實(shí)際情況。三是有部分涉及政府履職的督導(dǎo)工作，上級(jí)督導(dǎo)部門(mén)往往將文件發(fā)至縣級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，要求督導(dǎo)機(jī)構(gòu)按照文件要求主動(dòng)去找縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)爭(zhēng)取支持并且還必須將相關(guān)督導(dǎo)工作事項(xiàng)予以解決落實(shí)，這是縣級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)最尷尬最難為的地方?？梢韵胂笠幌?，端著人家的碗，還要說(shuō)人家的短，會(huì)是一種什么結(jié)局？

三、解決思路

（一）用體制機(jī)制強(qiáng)化督導(dǎo)履職

科學(xué)的教育管理體制機(jī)制，按說(shuō)政府是決策系統(tǒng)，教育行政部門(mén)是執(zhí)行系統(tǒng)，教育督導(dǎo)部門(mén)是監(jiān)督系統(tǒng)，三者缺一不可，三者獨(dú)立存在、互相聯(lián)系、互相作用、互相制約。很有必要保證教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在隊(duì)伍建設(shè)、督政和督學(xué)過(guò)程中的獨(dú)立性和權(quán)威性，避免一些不必要的“掣肘”行為，提高教育督導(dǎo)的實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)教育督導(dǎo)行政監(jiān)督和專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)的緊密結(jié)合。因此，很有必要完善縣級(jí)政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的體制機(jī)制，用體制機(jī)制強(qiáng)化督導(dǎo)履職。職責(zé)要明確，經(jīng)費(fèi)、人員管理、獎(jiǎng)懲要規(guī)范，督導(dǎo)結(jié)果要有力且能有效應(yīng)用，最好是做到全省有個(gè)比較統(tǒng)一的基本規(guī)范。

（二）對(duì)縣級(jí)教育督導(dǎo)出臺(tái)具有操作性的機(jī)制

縣級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是教育督導(dǎo)系統(tǒng)的基層，處于最底層，與實(shí)地緊密銜接，可以說(shuō)是教育督導(dǎo)發(fā)力的著力點(diǎn)、落力點(diǎn)，其運(yùn)行事關(guān)教育督導(dǎo)的成敗?，F(xiàn)行的教育督導(dǎo)體制機(jī)制的設(shè)計(jì)基本上著力于國(guó)家、省、市（地）級(jí)層面的可操作性，相對(duì)于縣級(jí)層面來(lái)說(shuō)，其操作性存在很大的難度。因此很有必要出臺(tái)縣級(jí)教育督導(dǎo)體制機(jī)制，其內(nèi)容至少要解決教育督導(dǎo)結(jié)果的效力、職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行規(guī)則、經(jīng)費(fèi)保障、獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)等，要有硬性規(guī)定，不能模糊不清。

建立教育督導(dǎo)會(huì)簽機(jī)制。凡是涉及到領(lǐng)導(dǎo)干部提拔重用（含學(xué)校校長(zhǎng)、縣直部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府）、評(píng)先評(píng)優(yōu)、職務(wù)晉升晉級(jí)等，要實(shí)行教育督導(dǎo)會(huì)簽，即查看教育履職督導(dǎo)結(jié)論和征詢教育督導(dǎo)主管部門(mén)意見(jiàn)，并根據(jù)教育督導(dǎo)結(jié)論和意見(jiàn)執(zhí)行或否決相關(guān)事宜。

教育履職納入績(jī)效考核。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和縣直部門(mén)教育職責(zé)，年底將教育履職情況納入考核評(píng)估，其結(jié)果與年度績(jī)效掛鉤。中途對(duì)各單位教育履職工作進(jìn)行不定期督查，其督查結(jié)果記入年度考核。

必須強(qiáng)化簽字背書(shū)制度。要把簽字背書(shū)制度做為硬性紀(jì)律規(guī)定，涉及教育職能的部門(mén)需結(jié)合政策法規(guī)和上級(jí)工作安排對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的工作主動(dòng)作為，職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)人要對(duì)上報(bào)教育督導(dǎo)部門(mén)的書(shū)面材料審核把關(guān)并簽字認(rèn)可。

必須強(qiáng)化問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制。“十次宣傳，不如一次問(wèn)責(zé)”，主要是對(duì)督導(dǎo)結(jié)果不應(yīng)用、督導(dǎo)部門(mén)不嚴(yán)格履職、影響或制約督導(dǎo)部門(mén)依法依規(guī)履職的人員、調(diào)整督導(dǎo)隊(duì)伍存疑后不能說(shuō)明清楚的有關(guān)決策人員等進(jìn)行問(wèn)責(zé)追責(zé)。

對(duì)督學(xué)實(shí)行考評(píng)促督導(dǎo)。督學(xué)要不斷提高督導(dǎo)的綜合素質(zhì)，必須自主開(kāi)展學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)教育政策法規(guī)、督導(dǎo)業(yè)務(wù)與理論，更要增強(qiáng)責(zé)任履職擔(dān)當(dāng)意識(shí)。強(qiáng)化對(duì)督學(xué)的綜合考評(píng)，用考評(píng)結(jié)果衡量其績(jī)效發(fā)放以及年度考核結(jié)果、評(píng)優(yōu)評(píng)先，明確否決及解聘條件。

（三）督導(dǎo)隊(duì)伍管理上提（實(shí)行垂管）

從現(xiàn)行的體制設(shè)計(jì)來(lái)看，教育督導(dǎo)室是教育的內(nèi)設(shè)股室。但為了督導(dǎo)工作順利有效地開(kāi)展，可以將其定為人民政府的一級(jí)機(jī)構(gòu)，在行政隸屬關(guān)系上，最好實(shí)行管理上提即市級(jí)垂管，受上級(jí)教育督導(dǎo)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與管理，與教育行政部門(mén)并列，從而縣級(jí)教育行政部門(mén)以實(shí)施執(zhí)行為主，而同級(jí)教育督導(dǎo)部門(mén)以評(píng)價(jià)、監(jiān)督為主，兩者并行不悖，這樣可以確保“督政”與“督學(xué)”任務(wù)的完成。

參考文獻(xiàn)：

本文借鑒了部分網(wǎng)上文稿。