隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的日益豐富和財(cái)政分配的復(fù)雜化，政府預(yù)算逐漸演變成具有多種預(yù)算形式和多種預(yù)算方法的一個(gè)復(fù)雜體系。對(duì)預(yù)算進(jìn)行科學(xué)地分類，是進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和研究政府預(yù)算的前提，也是我國合理地吸收和借鑒先進(jìn)預(yù)算形式和預(yù)算管理方法的客觀需要。

一、單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算

（一）單式預(yù)算

單式預(yù)算是傳統(tǒng)的預(yù)算組織形式，它是在預(yù)算年度內(nèi)將全部的預(yù)算收入和支出匯列于單一的預(yù)算收支表格內(nèi)，而不區(qū)分各類預(yù)算收支的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。

在20世紀(jì)30年代以前，世界各國所普遍采用的是單式預(yù)算組織形式。當(dāng)時(shí)西方各國信奉的是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的經(jīng)濟(jì)理論。人們反對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，主張縮小政府職能，壓縮政府開支，在財(cái)政上提倡預(yù)算收支平衡，反對(duì)財(cái)政赤字。這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，單式預(yù)算組織形式對(duì)監(jiān)督政府預(yù)算行為和控制收支規(guī)模，維持預(yù)算收支平衡起到了重要作用。

單式預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)是綜合性強(qiáng)、結(jié)構(gòu)簡單、便于操作。它把全部的預(yù)算收支匯集到一個(gè)預(yù)算收支平衡表中，明確地、完整地反映財(cái)政收支活動(dòng)的全貌。所以便于立法機(jī)構(gòu)的審議和社會(huì)公眾監(jiān)督。但是，單式預(yù)算也存在著明顯的缺點(diǎn)：（1）沒有按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的不同區(qū)分預(yù)算收支，因此就不能反映各項(xiàng)收支之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，不利于經(jīng)濟(jì)分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。（2）各項(xiàng)收入加總和各項(xiàng)支出加總，然后進(jìn)行總量平衡，看不出預(yù)算赤字是發(fā)生在哪個(gè)方面，容易掩蓋了預(yù)算赤字的真實(shí)狀況。（3）經(jīng)常性收支和債務(wù)性收支混在一起，容易造成經(jīng)常性支出和建設(shè)性支出的相互擠占，不利于考核預(yù)算資金的使用效益。正因?yàn)閱问筋A(yù)算對(duì)應(yīng)性弱、透明度低，不利于政府進(jìn)行有選擇的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和不利于經(jīng)濟(jì)效率分析這些缺點(diǎn)的存在，所以，不少的國家放棄了這一預(yù)算組織形式，轉(zhuǎn)而采用了復(fù)式預(yù)算，或者對(duì)單式預(yù)算進(jìn)行了改進(jìn)。

（二）復(fù)式預(yù)算

1．復(fù)式預(yù)算的概念

復(fù)式預(yù)算是在預(yù)算年度內(nèi)，把全部的預(yù)算收支按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的不同，分別匯編于兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算。世界各國通常的做法是分為經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算。這里應(yīng)該注意的是，各國復(fù)式預(yù)算的具體結(jié)構(gòu)各有差異，各個(gè)分預(yù)算的稱謂也不相同，即使是采用兩式結(jié)構(gòu)的復(fù)式預(yù)算，有的是截然分開，也有的是交叉使用。

2．復(fù)式預(yù)算的優(yōu)缺點(diǎn)

復(fù)式預(yù)算相比于單式預(yù)算明顯地存在著一些優(yōu)點(diǎn)：(1)對(duì)應(yīng)性強(qiáng)。在同一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)，把所有的預(yù)算收支按其不同的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、不同的來源和用途，分別匯編于不同的收支對(duì)照表中，以特定的收入用于特定的支出，使收支之間保持穩(wěn)定的對(duì)應(yīng)關(guān)系。(2)透明度高。復(fù)式預(yù)算的各個(gè)分預(yù)算之間是相對(duì)獨(dú)立的，一般不能相互混淆，資金不能相互擠占，自成一體，自求平衡。各分預(yù)算的年終結(jié)余或赤字明確，增強(qiáng)了預(yù)算的透明度，其結(jié)轉(zhuǎn)要經(jīng)過一定的規(guī)程，共同構(gòu)成一個(gè)完整的預(yù)算體系。(3)預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰，便于分類管理和控制。復(fù)式預(yù)算把預(yù)算收支按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分得具體、明確，這便于政府采取各種不同的預(yù)算政策，加強(qiáng)對(duì)各類預(yù)算收支的分類管理，有利于控制預(yù)算資金的流向和流量，也有利于對(duì)經(jīng)常性支出不合理增長的制約和對(duì)資本性支出的“成本—效益”分析。

但是，復(fù)式預(yù)算也有一些缺點(diǎn)。這主要表現(xiàn)在復(fù)式預(yù)算的各分預(yù)算之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)上難以掌握。實(shí)行復(fù)式預(yù)算要求，對(duì)每項(xiàng)預(yù)算收支必須進(jìn)行定性分類，以便于分別列入不同的分預(yù)算之中。這無論在預(yù)算管理，還是在技術(shù)處理上，都是有高標(biāo)準(zhǔn)要求的。從我國近十年的實(shí)踐看，尚屬一個(gè)難點(diǎn)。此外，復(fù)式預(yù)算自身對(duì)資本預(yù)算的規(guī)模沒有量的限制，而資本預(yù)算有相當(dāng)一部分資金是來源于借債。如果借口投資需要而大量舉債，資本預(yù)算必然膨脹，容易造成國債規(guī)模失控。

3．我國復(fù)式預(yù)算制度的實(shí)行情況及其改進(jìn)

長期以來，我國一直是采用單式預(yù)算組織形式。但自改革開放之后，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)的分配格局發(fā)生了巨大變化，國家財(cái)政也日益壯大起來。同時(shí)，國家對(duì)經(jīng)濟(jì)管理和財(cái)政管理提出了更高的要求。為了適應(yīng)這種發(fā)展變化的要求，1991年國務(wù)院頒布了《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》，規(guī)定從1992年起國家預(yù)算按復(fù)式預(yù)算編制。于是，財(cái)政部在1992年對(duì)我國的國家預(yù)算、中央預(yù)算和部分省市預(yù)算開始試編。1994年我國出臺(tái)的《預(yù)算法》中規(guī)定，“中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實(shí)施步驟，由國務(wù)院規(guī)定。”這就是說，我國從1995年開始，各級(jí)政府都要編制復(fù)式預(yù)算。雖然我國實(shí)行復(fù)式預(yù)算制的實(shí)施步驟相當(dāng)緩慢，但從試行，到立法，再到全面推開，這本身就是預(yù)算管理和管理思想上的一種進(jìn)步。目前，我國所采用的復(fù)式預(yù)算結(jié)構(gòu)是兩式結(jié)構(gòu)：經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算。經(jīng)常性預(yù)算收入是國家以社會(huì)管理者的身份取得的各項(xiàng)稅收收入和其他一般性收入；經(jīng)常性預(yù)算支出是國家用于維持政務(wù)活動(dòng)、保障國家安全和社會(huì)秩序、發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)、以及用于人民生活和社會(huì)保障等方面的開支。建設(shè)性預(yù)算收入是經(jīng)常性預(yù)算結(jié)余、專項(xiàng)建設(shè)性收入；建設(shè)性支出是指國家預(yù)算中各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)的支出。

我國實(shí)行復(fù)式預(yù)算有重要的意義和作用，主要表現(xiàn)在實(shí)行復(fù)式預(yù)算有利于健全財(cái)政職能，能夠提高財(cái)政分配的透明度和強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制，提高預(yù)算管理水平，對(duì)其他各項(xiàng)財(cái)經(jīng)改革起到積極的推動(dòng)作用。但是，我國現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算制度在實(shí)行中還存在一些問題，主要表現(xiàn)在：(1)目前所實(shí)行的復(fù)式預(yù)算結(jié)構(gòu)比較粗略，還不適應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的要求。(2)有些政府收支活動(dòng)尚未反映在復(fù)式預(yù)算中，如各種專項(xiàng)基金。(3)不能有效控制債務(wù)規(guī)模。在建設(shè)性預(yù)算中，建設(shè)性支出基本上都是通過舉債來彌補(bǔ)，而建設(shè)性支出需求是無限的，這樣債務(wù)規(guī)模不好控制。(4)目前的復(fù)式預(yù)算分類方法不夠明了，難以考察其經(jīng)濟(jì)效益，還不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

有鑒于此，我國財(cái)政理論界和實(shí)踐界就現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算提出了許多改進(jìn)方案或完善我國現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算的基本思路。中共中央《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中指出，“改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，建立政府公共預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，并可根據(jù)需要建立社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。”還有的主張，根據(jù)我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)進(jìn)程和我國的財(cái)稅體制已經(jīng)進(jìn)行了重大改革的情況，參照其他國家的做法，結(jié)合政府預(yù)算收支分類的改革，在現(xiàn)有復(fù)式預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善。其基本思路是：(1)仍然是兩式結(jié)構(gòu)，但把原來的建設(shè)性預(yù)算改稱為資本性預(yù)算，即經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算。(2)經(jīng)常性預(yù)算收入主要包括稅收收入與非稅收入。稅收收入與原來的內(nèi)容沒有多大變化。非稅收入主要包括行政性收費(fèi)、專項(xiàng)收入、地方上解收入、其他收入。將地方上解收入不再單獨(dú)作為一個(gè)層次反映。地方的上解上級(jí)支出作為地方上解收入的負(fù)項(xiàng)反映。經(jīng)常性支出主要包括十個(gè)部分：即國防支出、行政管理支出、事業(yè)發(fā)展支出、社會(huì)保障支出、對(duì)外援助支出、專項(xiàng)支出、付息支出、其他支出、預(yù)備費(fèi)、補(bǔ)助地方支出。(3)資本性預(yù)算收入主要包括三部分：即經(jīng)常性預(yù)算結(jié)余、資本性收入（即非稅收入中的基金收入、國有資產(chǎn)收益等）、債務(wù)收入。資本性支出主要包括兩部分：即經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和環(huán)境保護(hù)支出。(4)經(jīng)常性預(yù)算不能出現(xiàn)赤字。為了控制債務(wù)規(guī)模，在資本性預(yù)算下列出債務(wù)收入的依存度和債務(wù)規(guī)模占GDP的比重兩個(gè)指標(biāo)。

二、增量預(yù)算和零基預(yù)算

（一）增量預(yù)算

從內(nèi)容和計(jì)量上的差別作為依據(jù)來劃分，政府預(yù)算可分為增量預(yù)算和零基預(yù)算。增量預(yù)算是指財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)是在以前財(cái)政年度的基礎(chǔ)上，按新財(cái)政年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策要求，加以計(jì)算和調(diào)整后而形成的預(yù)算。它與零基預(yù)算是對(duì)應(yīng)的。事實(shí)上，零基預(yù)算通常只用于具體收支項(xiàng)目，還未成為一種確定的編制政府預(yù)算的一般方法。從世界各國的預(yù)算實(shí)踐中看，無論是單式預(yù)算還是復(fù)式預(yù)算，主要仍采用增量預(yù)算法。至于其他各種類型的預(yù)算，有些是屬于政府預(yù)算政策或管理方式方面的代名詞，如國民經(jīng)濟(jì)預(yù)算、充分就業(yè)預(yù)算、通貨膨脹預(yù)算、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算等；有些是某項(xiàng)或多項(xiàng)財(cái)政收支指標(biāo)的測(cè)定方法，或預(yù)算執(zhí)行情況的考核方法，如中長期預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算、行動(dòng)預(yù)算、績效預(yù)算等。我國的政府預(yù)算無論是單式預(yù)算還是復(fù)式預(yù)算，也主要是采用增量預(yù)算。同時(shí)在現(xiàn)階段某些具體項(xiàng)目計(jì)劃上也采用零基預(yù)算方法，并且其使用范圍有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。這與我國改革開放以來，合理地吸收和借鑒西方發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的預(yù)算形式和管理方法有關(guān)。

（二）零基預(yù)算

1．零基預(yù)算的基本概念

零基預(yù)算是指在編制年度預(yù)算時(shí)，不依以往年度的預(yù)算收支量為基礎(chǔ)，對(duì)每個(gè)部門的工作計(jì)劃進(jìn)行全面地重新審核和測(cè)算，來確定各部門所需資金而形成的預(yù)算。理解這一概念要把握三點(diǎn)：（1）簡單地說，零基預(yù)算就是在編制預(yù)算時(shí)一切從零開始。（2）嚴(yán)格地說，是指在編制年度預(yù)算時(shí)，對(duì)每個(gè)部門的工作計(jì)劃進(jìn)行全面審核，然后再確定各部門的資金量。也就是說，不僅對(duì)年度內(nèi)新增任務(wù)進(jìn)行審核，而且要對(duì)以前年度確定的項(xiàng)目進(jìn)行審核。（3）在評(píng)估過程中，有的項(xiàng)目可能是一切從零開始；但大多數(shù)情況是對(duì)原方案做一些修訂。

2．預(yù)算的基本要素

零基預(yù)算有三個(gè)基本要素，即決策單位、一攬子決策和排序。這是編制零基預(yù)算過程中的關(guān)鍵步驟。（1）決策單位。這是零基預(yù)算的基本單位，也是基本預(yù)算單位。在采用零基預(yù)算法編制預(yù)算時(shí)，可以用一個(gè)項(xiàng)目作為一個(gè)決策單位，也可用一個(gè)部門的一個(gè)機(jī)構(gòu)作為決策單位。例如，在核定某個(gè)部門預(yù)算時(shí)，該部門所屬單位就可以作為基本的決策單位。（2）一攬子決策。在確定了決策單位之后，每一個(gè)決策單位的負(fù)責(zé)人都要對(duì)他所負(fù)責(zé)的活動(dòng)進(jìn)行分析，考慮提供不同服務(wù)水平的影響，以及不同服務(wù)水平所需要的經(jīng)費(fèi)，將上述活動(dòng)匯集成文字資料就是一攬子決策。決策單位的負(fù)責(zé)人應(yīng)該針對(duì)所負(fù)責(zé)的任務(wù)，根據(jù)經(jīng)費(fèi)開支的不同，為決策者提供幾個(gè)不同的方案，并指出這幾個(gè)方案的服務(wù)水平。（3）排序。排序是在制定出一攬子決策方案以后，決策單位根據(jù)本部門或機(jī)構(gòu)的職責(zé)，將對(duì)本部門影響最大的方案，按從大到小的順序排列，呈送給決策單位的管理層。各決策單位的管理者對(duì)每一個(gè)由決策單位負(fù)責(zé)人呈送上來的一攬子決策賦予相應(yīng)的價(jià)值，編制“排序表”，標(biāo)明每一決策所需人力和資金。

3．零基預(yù)算的國際經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我們的啟示

零基預(yù)算起源于美國，在國際上有重要的影響。1979年卡特出任美國總統(tǒng)，聯(lián)邦政府決定全面采用零基預(yù)算法編制預(yù)算。卡特政府宣稱，編制預(yù)算將不僅集中于新的計(jì)劃，而且對(duì)正在進(jìn)行計(jì)劃的所有預(yù)算申請(qǐng)，也都將從零加以審核。不必需和過時(shí)的活動(dòng)將被結(jié)束，資金將重新調(diào)撥給重要計(jì)劃。許多州政府紛紛效法。到1982年大約有18個(gè)州采用了零基預(yù)算編制法。此后，世界上其他一些國家也陸續(xù)采用了這一預(yù)算編制方法。但是，由于零基預(yù)算編制要從基層單位做起，需要層層按照零基預(yù)算的原則進(jìn)行審核，工作量大，并需要強(qiáng)有力的信息數(shù)據(jù)支持，因此，操作上遇到了很多困難。里根上臺(tái)以后，認(rèn)為零基預(yù)算是降低費(fèi)用的有效手段，因此，在做了一些修改之后，繼續(xù)實(shí)行了零基預(yù)算編制法。出于政治上的考慮，里根撇棄了與卡特總統(tǒng)有聯(lián)系的零基預(yù)算這個(gè)名稱。在此之后，從表面上看，零基預(yù)算編制法似乎在美國被放棄。但實(shí)際上，很多部門，無論是政府部門還是私營部門，仍然在運(yùn)用零基預(yù)算編制法的一些具體做法。他們放棄的是一些繁瑣的程序和名稱?？梢?，零基預(yù)算是政府公共支出發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)重要階段。

美國零基預(yù)算的實(shí)踐，對(duì)我們提供了許多重要啟示：（1）零基預(yù)算是一個(gè)龐大的理論體系，但完全嚴(yán)格地按照這個(gè)理論體系去付諸于實(shí)踐，其信息量要求太高，工作量太大，難以操作。即使在國外也沒有完全按照設(shè)計(jì)者的要求去做。所以我國應(yīng)該結(jié)合國情，借鑒其合理內(nèi)核，運(yùn)用于我國的政府預(yù)算管理之中。（2）我國的預(yù)算改革，要注意“目標(biāo)、有效性和效率”三位一體的原則。20世紀(jì)70年代以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的政府支出規(guī)模明顯增大，比20世紀(jì)初年預(yù)算支出占GDP的比重提高了一倍。因此各國都期望把政府公共支出控制在合理的規(guī)模以內(nèi)。我國自然也不例外。零基預(yù)算的理論要求和實(shí)踐證明，這三條準(zhǔn)則在政府支出管理中是相輔相成、不可分割的。我國的預(yù)算改革應(yīng)該體現(xiàn)出這三條原則的一致性。（3）零基預(yù)算是方法，不是目的。它自身存在一些過于繁瑣的弊端，但它的理財(cái)思想和某些具體做法頗有先進(jìn)之處。我們可以與其他預(yù)算編制辦法并用，取其長，補(bǔ)其短。

第三節(jié) 政府預(yù)算的編制、執(zhí)行與決算

一、政府預(yù)算的編制

（一）政府預(yù)算編制前的準(zhǔn)備工作

1．修訂政府預(yù)算收支科目和預(yù)算表格

政府預(yù)算收支科目是政府預(yù)算收支的總分類及明細(xì)分類。它系統(tǒng)地反映政府預(yù)算收入來源和預(yù)算支出方向，是編制預(yù)算、辦理繳款、撥款、進(jìn)行會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)分析、財(cái)政統(tǒng)計(jì)等的核算工具。政府預(yù)算科目由收入科目和支出科目組成。

目前，我國的政府預(yù)算收入科目包括：一般預(yù)算收入科目、基金預(yù)算收入科目、債務(wù)預(yù)算收入科目，分為“類”、“款”、“項(xiàng)”、“目”四級(jí)。政府預(yù)算支出科目與上述分別對(duì)應(yīng)，但分為五級(jí)科目，即“類”、“款”、“項(xiàng)”、“目”、“節(jié)”。這些不同級(jí)別科目之間的關(guān)系是：前者是后者的概括和匯總；后者是前者的具體化和補(bǔ)充。為了正確反映政府預(yù)算收支的內(nèi)容，適應(yīng)預(yù)算管理的要求，每年在編制政府預(yù)算之前，都必須根據(jù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的情況，對(duì)政府預(yù)算收支科目進(jìn)行修訂。

預(yù)算表格是預(yù)算收支指標(biāo)體系的表現(xiàn)形式。將預(yù)算收支數(shù)字、相關(guān)資料和計(jì)算依據(jù)等，科學(xué)地安排在表格中，就可以清楚地反映出預(yù)算的全部內(nèi)容。由于財(cái)政預(yù)算管理制度的變化，各個(gè)財(cái)政年度的預(yù)算表格有所不同。在一般情況下，由財(cái)政部在上年預(yù)算表格的基礎(chǔ)上，對(duì)預(yù)算年度所適用的預(yù)算表格進(jìn)行修訂。為了便于我國政府預(yù)算的匯總，省級(jí)政府總預(yù)算表格和財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，必須由財(cái)政部統(tǒng)一制定；省級(jí)以下的各級(jí)政府總預(yù)算、單位預(yù)算表格，要在保證中央總體要求的前提下，由省級(jí)財(cái)政部門根據(jù)各自的具體情況自行擬定。

2．對(duì)本年度預(yù)算執(zhí)行情況的預(yù)計(jì)和分析

各級(jí)政府在編制下年度預(yù)算之前，要對(duì)本年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行預(yù)計(jì)和分析。根據(jù)當(dāng)年預(yù)算收支的實(shí)際執(zhí)行情況，結(jié)合財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，參照歷年的預(yù)算收支規(guī)律，預(yù)計(jì)后幾個(gè)月的預(yù)算收支完成情況，匯總為本年度的預(yù)算收支預(yù)計(jì)數(shù)，作為編制下年度預(yù)算的重要參考。

對(duì)本年度預(yù)算執(zhí)行情況的預(yù)計(jì)和分析，是確定下年度預(yù)算收支指標(biāo)的基礎(chǔ)。因此，為了使預(yù)算收支預(yù)計(jì)數(shù)符合實(shí)際，在對(duì)本年度執(zhí)行情況的預(yù)計(jì)和分析時(shí)，要著重于以下三個(gè)方面：（1）分析本年度預(yù)算實(shí)際執(zhí)行數(shù)是否做到應(yīng)收盡收，有無虛收現(xiàn)象；支出是否有超支，或應(yīng)支未支現(xiàn)象。（2）分析本年度的后幾個(gè)月，有無新的、重大的財(cái)經(jīng)政策出臺(tái)和其他影響預(yù)算收支變化的因素，如工資、價(jià)格、稅率、社會(huì)保障等方面。（3）分析檢查年初安排的各項(xiàng)增收節(jié)支措施的落實(shí)情況，取得的實(shí)際效果如何。這里應(yīng)該注意的是，在我國預(yù)算改革中，有的地方可能采取標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期制，會(huì)有專門編制預(yù)算的機(jī)構(gòu)。上述這種分析會(huì)有所變化。但基本思路仍有參考價(jià)值。

3．定計(jì)劃年度預(yù)算收支指標(biāo)

在對(duì)本年度預(yù)算收支執(zhí)行情況進(jìn)行預(yù)計(jì)和分析的基礎(chǔ)上，財(cái)政部要根據(jù)國家的方針政策和財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，擬定計(jì)劃年度政府預(yù)算收支控制指標(biāo)。這對(duì)中央本級(jí)來說，是收支控制指標(biāo)；對(duì)地方來說，則是指導(dǎo)性地方預(yù)算收支任務(wù)。這種控制指標(biāo)經(jīng)國務(wù)院審定后下達(dá)，作為各地方、各部門編制年度預(yù)算的依據(jù)。

預(yù)算年度收支控制指標(biāo)基本上規(guī)定了預(yù)算收支規(guī)模和增減變動(dòng)，它是中央財(cái)政和地方財(cái)政之間預(yù)算年度資金分配的初步框架。我國目前的這種做法，有利于政府預(yù)算編制工作的順利進(jìn)行，有利于協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)各部門之間資金分配的比例關(guān)系，有利于協(xié)調(diào)中央和各地方之間的財(cái)政分配關(guān)系，以解決地區(qū)之間的平衡問題。在各級(jí)政府預(yù)算的編制之前，做好這項(xiàng)準(zhǔn)備工作十分重要。它一方面要體現(xiàn)國家的方針政策，所以要本著實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度；另一方面這是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平要求很高的工作，所以要運(yùn)用可靠的數(shù)據(jù)反復(fù)測(cè)算，盡力達(dá)到預(yù)算收支控制指標(biāo)的準(zhǔn)確性。

4．頒發(fā)編制政府預(yù)算草案的指示、規(guī)定

為了使各級(jí)政府預(yù)算的編制符合國家的方針政策以及國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的要求，保證政府預(yù)算編制的統(tǒng)一性、完整性和準(zhǔn)確性，每年在政府預(yù)算編制之前，財(cái)政部還要對(duì)預(yù)算編制工作進(jìn)行具體部署。財(cái)政部根據(jù)國務(wù)院關(guān)于編制預(yù)算草案的指示精神，擬定關(guān)于編制預(yù)算草案的具體規(guī)定，提出有關(guān)預(yù)算收支劃分、預(yù)算管理方面的具體要求，供各地方、各部門編制預(yù)算草案時(shí)參照?qǐng)?zhí)行。這些指示和規(guī)定具有很強(qiáng)的可操作性，不能含混不清。

（二）政府預(yù)算的編制程序

現(xiàn)代政府預(yù)算的編制程序一般是要經(jīng)過政府行政部門編制草案、政府財(cái)政部門匯總審核、政府首長審核批準(zhǔn)、議會(huì)審核這么四個(gè)大的階段。我國政府預(yù)算的編制之前做好上述準(zhǔn)備之后，就進(jìn)入預(yù)算編制階段。在政府預(yù)算的編制中，應(yīng)遵循及時(shí)性原則、平衡性原則、真實(shí)性原則和合理性原則。這是基本要求，并不排除在某些預(yù)算年度因國家整體利益的需要而出現(xiàn)不平衡的現(xiàn)象。我國政府預(yù)算的編制程序與其他國家的一般程序基本一致。但我國具體實(shí)行的是“兩上兩下”的程序。

“一上”是指，基層預(yù)算單位編制本單位在預(yù)算年度的收支建議數(shù)，上報(bào)上級(jí)部門。上級(jí)部門根據(jù)國務(wù)院關(guān)于編制預(yù)算的指示和財(cái)政部下達(dá)的編制預(yù)算的具體要求，結(jié)合國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和本部門的具體情況，提出本部門預(yù)算年度的收支建議數(shù)，上報(bào)財(cái)政部門。

“一下”是指，財(cái)政部門根據(jù)政策要求和工作任務(wù)，認(rèn)真審核各主管部門上報(bào)來的預(yù)算收支建議數(shù)，再根據(jù)征收部門報(bào)來的財(cái)政收入測(cè)算數(shù)，審核匯總成年度預(yù)算收支草案報(bào)政府批準(zhǔn)。財(cái)政部門將政府批準(zhǔn)的預(yù)算控制數(shù)下達(dá)到各主管部門，再層層下達(dá)到各基層預(yù)算單位。

“二上”是指，各主管部門按照下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)，根據(jù)情況下達(dá)到所屬下級(jí)預(yù)算單位和落實(shí)到具體項(xiàng)目，按照財(cái)政部門的要求編制本單位預(yù)算草案，由主管部門匯編成本部門的部門預(yù)算草案上報(bào)財(cái)政部門。

“二下”是指，財(cái)政部門收到各主管部門報(bào)來的預(yù)算草案后，進(jìn)行審核匯總，形成本級(jí)政府總預(yù)算草案，報(bào)同級(jí)人民政府。政府批準(zhǔn)之后，向人民代表大會(huì)提交政府預(yù)算草案。人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)政府預(yù)算草案后，即成為具有法律效力的政府預(yù)算。財(cái)政部門在規(guī)定時(shí)間內(nèi)批復(fù)部門預(yù)算，主管部門接到財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算后，再在規(guī)定時(shí)間內(nèi)批復(fù)所屬單位預(yù)算。

我國實(shí)行部門預(yù)算改革后，“兩上兩下”的編報(bào)辦法不變。

（三）收入預(yù)算和支出預(yù)算的內(nèi)容和測(cè)算規(guī)定

我國各級(jí)政府預(yù)算、部門預(yù)算和單位預(yù)算的收支測(cè)算，一般是根據(jù)歷年收支情況和下一年度增減變動(dòng)因素進(jìn)行。以部門預(yù)算為例，它包括一般預(yù)算和基金預(yù)算。

1．收入預(yù)算的內(nèi)容和測(cè)算規(guī)定

（1）一般預(yù)算收入主要包括上年結(jié)轉(zhuǎn)、財(cái)政撥款、行政事業(yè)單位預(yù)算外資金、上級(jí)補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入、附屬單位上繳收入、其他收入、用事業(yè)基金彌補(bǔ)收支差額等。（2）基金預(yù)算收入主要是國家規(guī)定的納入預(yù)算管理的各項(xiàng)基金?；鹗杖氲臏y(cè)算，首先要確定本部門納入預(yù)算管理的基金項(xiàng)目，然后確定影響各基金項(xiàng)目的收入因素。在此基礎(chǔ)上確定部門基金預(yù)算收入的總額。上述這兩部分收入，分別列入不同的收入預(yù)算表中。

2．支出預(yù)算的內(nèi)容和測(cè)算規(guī)定

（1）一般預(yù)算支出主要分為兩部分，即行政事業(yè)支出、生產(chǎn)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展支出。行政事業(yè)支出這一部分，主要包括行政事業(yè)性支出、上繳上級(jí)支出、事業(yè)單位經(jīng)營支出、對(duì)附屬單位補(bǔ)助支出。生產(chǎn)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展支出這一部分，主要包括基本建設(shè)支出、其他生產(chǎn)建設(shè)性支出、事業(yè)發(fā)展支出三部分。（2）基金預(yù)算支出主要是國家規(guī)定的納入預(yù)算管理的各項(xiàng)基金支出。部門預(yù)算基金支出的測(cè)算首先要確定本部門納入預(yù)算管理的基金項(xiàng)目，然后確定上年基金結(jié)余，再考慮各項(xiàng)基金支出的具體需要。部門預(yù)算收支測(cè)算完成之后，要按照規(guī)定填列相應(yīng)表格，編寫預(yù)算說明，報(bào)送財(cái)政部門。

（四）政府預(yù)算的審批

1．財(cái)政部門的審核階段。財(cái)政部門對(duì)各主管部門報(bào)來的預(yù)算進(jìn)行認(rèn)真審核，其審核的主要內(nèi)容是：年度預(yù)算收支是否有赤字、運(yùn)用預(yù)算科目是否正確、預(yù)算收支測(cè)算是否準(zhǔn)確、預(yù)算外收支是否平衡、與財(cái)政部門下達(dá)的預(yù)算支出控制指標(biāo)是否一致、是否按規(guī)定編寫預(yù)算說明。

2．政府首長的審核階段。各主管部門的預(yù)算編報(bào)完成并經(jīng)財(cái)政部門審核之后，財(cái)政部門應(yīng)將匯總的部門預(yù)算，連同各部門報(bào)來的部門預(yù)算，送政府首長審批。經(jīng)行政首長批準(zhǔn)之后，送人民代表大會(huì)初審。

3．人民代表大會(huì)審核階段。人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算的審核主要分為兩個(gè)階段：第一是初審階段。財(cái)政部門根據(jù)行政首長的指示，將政府預(yù)算草案報(bào)人民代表大會(huì)財(cái)經(jīng)委員會(huì)進(jìn)行初步審核。其審核的主要內(nèi)容是：各項(xiàng)收支安排是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定；預(yù)算收支規(guī)模是否與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃一致；國債規(guī)模是否合適等方面。財(cái)政部門根據(jù)人民代表大會(huì)財(cái)經(jīng)委員會(huì)的意見修改后，報(bào)送行政首長批準(zhǔn)。第二是審議階段。財(cái)政部門正式代表政府向人民代表大會(huì)提交預(yù)算草案。人民代表就政府預(yù)算和部門預(yù)算進(jìn)行審議，最后通過預(yù)算草案。

4．政府預(yù)算批復(fù)階段。財(cái)政部門根據(jù)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)批復(fù)部門預(yù)算。《預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定，財(cái)政部要在人民代表大會(huì)通過預(yù)算后的30天內(nèi)批復(fù)中央部門預(yù)算；主管部門接到財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算后的15天內(nèi)，批復(fù)所屬單位預(yù)算。

二、政府預(yù)算的執(zhí)行

政府預(yù)算經(jīng)過批準(zhǔn)之后，就進(jìn)入預(yù)算執(zhí)行階段。正確組織預(yù)算執(zhí)行工作是實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算收支任務(wù)的核心工作，是預(yù)算管理的重要組成部分。它不僅關(guān)系到國家方針政策的貫徹執(zhí)行以及國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的全面實(shí)現(xiàn)；而且，這是一項(xiàng)經(jīng)常的、細(xì)致的、艱苦復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我國《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)預(yù)算由本級(jí)政府組織執(zhí)行，具體工作由本級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)。

（一）預(yù)算收入的執(zhí)行

積極正確地組織預(yù)算收入是全面實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算的基礎(chǔ)，是完成各項(xiàng)支出資金需要的保證。我國預(yù)算收入的執(zhí)行是由財(cái)政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織，并按各項(xiàng)預(yù)算收入的性質(zhì)和征收方法，分別由財(cái)政機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、海關(guān)負(fù)責(zé)征收和管理。國家金庫負(fù)責(zé)預(yù)算收入資金的收納和保管。

組織預(yù)算收入的執(zhí)行，重點(diǎn)是做好以下幾方面的工作：(1)根據(jù)組織預(yù)算收入的需要，制定相關(guān)政策和各種制度，研究和制定組織收入的方法，以節(jié)約征收經(jīng)費(fèi)，提高征收效率。(2)根據(jù)預(yù)算收入任務(wù)和收入計(jì)劃，幫助和督促各經(jīng)管收入的部門、納稅義務(wù)人和繳款人努力完成預(yù)算收入任務(wù)，把一切應(yīng)繳收入及時(shí)地、足額地繳入國庫，保證政府預(yù)算收入隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而增加。同時(shí)，要防止單純地為完成預(yù)算收入任務(wù)而形成“虛收”。(3)經(jīng)常檢查預(yù)算收入執(zhí)行情況，分析國家法規(guī)、政策，以及國家政治經(jīng)濟(jì)情況的發(fā)展變化對(duì)預(yù)算收入的影響，及時(shí)解決預(yù)算執(zhí)行中的矛盾和問題，提出加強(qiáng)預(yù)算管理、增加收入、改進(jìn)工作的措施和建議。(4)加強(qiáng)征收機(jī)關(guān)和相關(guān)部門的分工協(xié)作，建立收入直達(dá)國庫制度和信息共享制度。堅(jiān)決糾正預(yù)算收入征管中的一些違法亂紀(jì)行為，維護(hù)國家預(yù)算收入的完整性。

（二）預(yù)算支出的執(zhí)行

預(yù)算支出執(zhí)行是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一計(jì)劃下，由各支出機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行。財(cái)政部門在組織預(yù)算支出執(zhí)行中處于主導(dǎo)地位。做好預(yù)算支出的執(zhí)行工作應(yīng)著重于以下幾個(gè)方面：(1)按照公共財(cái)政的要求和組織預(yù)算支出執(zhí)行的需要，制定國家預(yù)算支出的政策和法規(guī)，制定預(yù)算支出管理的各種制度和辦法。(2)根據(jù)部門預(yù)算制定年度、季度、月度用款計(jì)劃，準(zhǔn)確掌握國庫庫款情況。按照集中支付制度的規(guī)定，適時(shí)地、正確地把預(yù)算資金撥付到用款單位。(3)建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，明確各預(yù)算部門和單位的責(zé)任，確保預(yù)算資金高效和節(jié)約使用。(4)在保證重點(diǎn)支出需要的基礎(chǔ)上，根據(jù)國庫存款的余額，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)國庫資金的資本營運(yùn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支的動(dòng)態(tài)平衡。(5)依法安排預(yù)算周轉(zhuǎn)金，解決季節(jié)性資金收支進(jìn)度不均衡的矛盾，做好資金調(diào)度平衡。

（三）預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整

在政府預(yù)算執(zhí)行中，由于國際、國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總是在不斷地發(fā)展變化，往往會(huì)出現(xiàn)一些意想不到的事件會(huì)影響到原政府預(yù)算的執(zhí)行。這就有必要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，根據(jù)新的情況組織新的預(yù)算平衡。所以，預(yù)算調(diào)整是在預(yù)算執(zhí)行過程中，通過改變預(yù)算收入來源和支出用途，以及預(yù)算收支規(guī)模，組織新的預(yù)算平衡的方法。預(yù)算調(diào)整一般有兩種情況：一種是全局調(diào)整；一種是局部調(diào)整。全局調(diào)整并不經(jīng)常發(fā)生，只是在某些特殊情況下，國家對(duì)年度國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃作出重大調(diào)整時(shí)，國家預(yù)算才進(jìn)行全面調(diào)整。這實(shí)際上等于重新編制一次國家預(yù)算。預(yù)算的局部調(diào)整則是經(jīng)常發(fā)生的事情。局部調(diào)整有以下幾種情況：(1)動(dòng)用預(yù)備費(fèi)；(2)預(yù)算的追加追減；(3)科目流用；(4)預(yù)算劃轉(zhuǎn)。

（四）預(yù)算執(zhí)行情況的分析

國家預(yù)算執(zhí)行情況是國家政治經(jīng)濟(jì)生活的綜合反映。對(duì)此作出科學(xué)地分析，可以及時(shí)掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策的貫徹情況。研究預(yù)算執(zhí)行中的問題和各種有利、不利因素，可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)地采取相應(yīng)措施，以保證國家預(yù)算收支任務(wù)的圓滿實(shí)現(xiàn)。做好預(yù)算執(zhí)行情況分析，必須建立健全預(yù)算執(zhí)行信息反饋系統(tǒng)，進(jìn)一步完善預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表和相應(yīng)的財(cái)務(wù)報(bào)表、稅收?qǐng)?bào)表、金?/cn>

：（1）主要是地方所屬企業(yè)收入和各項(xiàng)稅收收入。（2）各項(xiàng)稅收收入包括營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅、農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅，增值稅、證券交易稅（印花稅）的25％部分和海洋石油資源稅以外的其他資源稅。（