保障房制度化方向

　　當(dāng)前的保障房政策的目標(biāo)，不是一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)式的建設(shè)“熱潮”，而是推動(dòng)保障房制度的最終完善

　　近期，在江蘇省、湖北省、江西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等地區(qū)調(diào)研保障房現(xiàn)狀期間，《瞭望》新聞周刊走訪了各地基層保障房建設(shè)的主管部門、開發(fā)企業(yè)、物業(yè)公司、金融機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者，他們針對(duì)保障性安居工程目前在資金籌集、項(xiàng)目審批、后期管理三個(gè)主要環(huán)節(jié)存在的困難分別提出了建議。

　　針對(duì)今后如何更好地推進(jìn)住房保障體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)保障性住房產(chǎn)品內(nèi)部的可循環(huán)、可發(fā)展，受訪的部分專家和基層干部建議，相關(guān)部門在現(xiàn)有框架內(nèi)，應(yīng)注意完善體系設(shè)計(jì)，彌補(bǔ)多個(gè)方面的不足。

　　多渠道社會(huì)化籌資

　　本刊記者采訪中獲悉，當(dāng)前各地保障房建設(shè)資金主要來源是“中央補(bǔ)貼一塊、省里配套一塊、基層地方政府出一塊”。事實(shí)上，資金的絕大部分是地方出。許多地方反映，資金壓力是推進(jìn)保障房建設(shè)面臨的一大問題，一些地方項(xiàng)目甚至因無力匹配建設(shè)資金保障房項(xiàng)目遭遇停滯。

　　湖北省黃石市房管局局長(zhǎng)劉昌猛、中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)住房保障政策委員會(huì)秘書長(zhǎng)汪為民對(duì)《瞭望》新聞周刊建議說：一方面，中央要確保建設(shè)資金，加大補(bǔ)貼力度?，F(xiàn)在都是臨時(shí)性的安排，不是財(cái)政預(yù)算科目，建議在財(cái)政支出里確定合適的比例；另一方面，保障房建設(shè)應(yīng)重視市場(chǎng)化投融資渠道。從長(zhǎng)效機(jī)制看，必須采取切實(shí)措施吸引社會(huì)資金進(jìn)入保障性住房建設(shè)和管理領(lǐng)域。

　　“建立規(guī)范化、制度化的保障性住房建設(shè)長(zhǎng)期融資渠道，將是破解資金瓶頸的有效方法。”江西省建設(shè)廳副廳長(zhǎng)高浪接受本刊采訪時(shí)建議，通過稅收、土地、金融等配套政策，以及采取免征行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金等各種措施，引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、互助組織、公益基金等機(jī)構(gòu)參與保障性住房的建設(shè)，“在社會(huì)資金參與保障房建設(shè)模式探索初期，政府可依據(jù)企業(yè)保本微利的原則，通過減免稅收、信貸優(yōu)惠等措施與相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。”

　　國(guó)家開發(fā)銀行江蘇省分行行長(zhǎng)茆君才也向本刊記者表示，近年來，政府在保障房建設(shè)中注入了許多資源，可以將這些資源搭配組合成一個(gè)“資金池”，以“住房保障基金”等形式，通過地方立法的方式固定下來，確保資金用于保障房建設(shè)。這樣能夠改變以往財(cái)政撥款隨意性大的問題，極大調(diào)動(dòng)社會(huì)企業(yè)參與建設(shè)的積極性。

　　在他看來，當(dāng)前民生領(lǐng)域在我國(guó)市場(chǎng)化并不充分，但是可以通過政府有形之手調(diào)配資源，再經(jīng)過市場(chǎng)化的設(shè)計(jì)，完全有可能實(shí)現(xiàn)保障房建設(shè)又好又快。比如說，大批量的保障性住房可以按照銀行要求分若干階段進(jìn)行，每個(gè)階段獨(dú)立核算。大型保障房項(xiàng)目可以設(shè)計(jì)多家銀行參與的銀團(tuán)貸款方式，既能籌措到大額資金，保證建設(shè)進(jìn)度，又能有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　江蘇常州市第一家以上市公司身份承擔(dān)保障房項(xiàng)目的企業(yè)——黑牡丹公司，通過間接融資的方式籌措保障房資金取得了良好的效果。這家公司的董事長(zhǎng)胥大有告訴本刊記者，鼓勵(lì)上市公司參與保障房建設(shè)，通過合理的設(shè)計(jì)，借助資本市場(chǎng)低成本融資解決建設(shè)資金問題，同時(shí)也能加快建設(shè)進(jìn)度，延長(zhǎng)財(cái)政還款周期，既減輕政府壓力，又較快交付保障房。

　　項(xiàng)目審批要建“綠色通道”

　　本刊記者采訪了解到，當(dāng)前各級(jí)政府都重視保障房建設(shè)，但在實(shí)際建設(shè)過程中，不少地方相關(guān)部門的手續(xù)辦理非常繁瑣，少則四五個(gè)月，多則一年多手續(xù)辦不齊的現(xiàn)象常有，成為保障房建設(shè)過程中的“軟阻力”。很多項(xiàng)目為了趕進(jìn)度，不得不“違規(guī)上馬”，一邊申報(bào)，一邊建設(shè)。

　　九江市房管局住房保障科科長(zhǎng)周良亨介紹說，2008年的任務(wù)當(dāng)年12月才開工，2010的任務(wù)10月中下旬才能開工。從批地到建完一般要一年半，項(xiàng)目要辦齊“四證一書”，需蓋一二十個(gè)公章，涉及規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、消防等眾多機(jī)構(gòu)的審批或備案。

　　為此，該局項(xiàng)目部門配了幾個(gè)人員，專門和相關(guān)部門打交道，進(jìn)行前期運(yùn)作。“這個(gè)時(shí)間最少四個(gè)月。既然每年都有建設(shè)任務(wù)，建議提前半年把土地劃撥下來，這樣的話，當(dāng)年任務(wù)當(dāng)年就能完成，給老百姓也好有個(gè)交待，政府民生工程時(shí)間上說起來也明晰。”他說。

　　內(nèi)蒙古巴彥淖爾市住建委住房保障科科長(zhǎng)劉志文也介紹說，由于現(xiàn)有體制分割、職能分工、考核評(píng)議以及對(duì)政策的理解和執(zhí)行力度上的不統(tǒng)一等原因，保障房建設(shè)在有關(guān)手續(xù)的審批和工作協(xié)調(diào)上非常困難，阻礙了建設(shè)項(xiàng)目的正常進(jìn)行，“建議政府辦事窗口應(yīng)建立保障房‘綠色通道’，實(shí)現(xiàn)‘一站式’服務(wù)。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)區(qū)分地區(qū)，對(duì)工期較短的內(nèi)蒙古、東北等地區(qū)，淡化對(duì)保障性安居工程項(xiàng)目當(dāng)年完工率的考核，而在次年考核前一年的項(xiàng)目完工率。”

　　房源重建設(shè)也要重管理

　　本刊記者采訪中了解到，目前各地保障房多以自建為主，保障房房源多渠道籌集是個(gè)節(jié)省成本提高效率的好辦法。同時(shí)，隨著大量已建和在建的保障房竣工入市，大量保障性住房的后續(xù)經(jīng)營(yíng)管理也是我國(guó)保障房建設(shè)將要面臨的一個(gè)重大難題。

　　“當(dāng)前，住房供應(yīng)不足是我國(guó)面臨的突出矛盾。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司司長(zhǎng)馮俊為《瞭望》新聞周刊分析說，考慮到廉租住房建設(shè)主要由政府投資，經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房建設(shè)可以通過銷售較快回收資金，棚戶區(qū)改造在解決了啟動(dòng)資金后，多數(shù)也能夠做到資金平衡，因此，政策創(chuàng)新應(yīng)主要針對(duì)公共租賃住房建設(shè)。

　　常州市房管局局長(zhǎng)朱建文對(duì)本刊記者表示，常州市近年來采取“六管齊下”的方式籌集保障性房源，包括集中新建、分散配建、定向代建、批量收購、零星收購和園區(qū)自建六個(gè)方面。這一系列“組合拳”的運(yùn)用，使得常州市保障性住房市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。2010年，常州市開工建設(shè)的保障性住房共1萬余套；面向二手房市場(chǎng)收購了700余套；向房地產(chǎn)開發(fā)商配建了1500套；收購建設(shè)單位1300余套符合條件的房源。另由轄區(qū)政府在各工業(yè)園區(qū)和工廠聚集區(qū)建設(shè)公租房1.14萬余間。

　　同時(shí)，隨著保障房未來大量交付，政府也將面臨資金長(zhǎng)期供應(yīng)與項(xiàng)目管理的雙重挑戰(zhàn)。當(dāng)前，保障房出租現(xiàn)象屢見不鮮，小區(qū)物業(yè)管理存在不規(guī)范、負(fù)擔(dān)重等問題。南昌市住房保障和房產(chǎn)管理局房改辦主任羅峻告訴本刊記者，實(shí)物安置的住戶容易把各種物業(yè)問題歸咎于政府。目前亟需通過法律法規(guī)來保障物業(yè)管理等一系列問題，現(xiàn)在江西保障房所交的物業(yè)管理都是市場(chǎng)價(jià)的70%以下，另外的30%應(yīng)該從哪塊經(jīng)費(fèi)出，需要建立起機(jī)制保障。

　　多位受訪的基層干部和專家認(rèn)為，保障房后期管理是一個(gè)重要的領(lǐng)域，當(dāng)前在很多地方都出現(xiàn)保障房小區(qū)物業(yè)管理費(fèi)收繳難題。根據(jù)各地統(tǒng)計(jì)，保障房物業(yè)管理費(fèi)收繳率大多數(shù)在2成至5成，由于缺口大，市場(chǎng)化的物業(yè)公司都不愿意入駐保障房小區(qū)。

　　針對(duì)這個(gè)問題，他們建議通過三種方法來解決，一是有條件的地區(qū)政府全部兜底，沒有條件的地方，也應(yīng)該免去廉租住戶的物業(yè)費(fèi)；二是恢復(fù)原來房管局物業(yè)管理辦下屬國(guó)有性質(zhì)的物業(yè)管理公司，由這類公司專門負(fù)責(zé)保障小區(qū)物業(yè)管理；三是在房管局物業(yè)辦的指導(dǎo)下，由保障房小區(qū)業(yè)主委員會(huì)自己承擔(dān)物業(yè)管理，加強(qiáng)物業(yè)自治。

　　體系設(shè)計(jì)形成政策合力

　　據(jù)本刊記者了解，整合已有的保障房政策、產(chǎn)品，根據(jù)困難群體收入變化在不同保障產(chǎn)品之間實(shí)現(xiàn)對(duì)接、流動(dòng)，建立彈性可轉(zhuǎn)化的保障房產(chǎn)品體系，是有關(guān)專家學(xué)者和基層干部集中反映的意見。

　　研究房地產(chǎn)問題的專家內(nèi)蒙古大學(xué)教授梁榮對(duì)本刊記者表示，當(dāng)前和今后一段時(shí)期各地住房保障的任務(wù)十分艱巨，在不同的階段根據(jù)不同的重點(diǎn)，國(guó)家推出了經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房等一批保障性住房和相關(guān)產(chǎn)品。然而，這些保障政策規(guī)定和產(chǎn)品處于內(nèi)部相互割裂的狀態(tài)，互不隸屬，應(yīng)制定出統(tǒng)一的住房保障法規(guī)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)住房保障政策的統(tǒng)一。

　　梁榮說，比如租售安排上，經(jīng)濟(jì)適用房只售不租，廉租房、公租房只租不售。在騰退方式上，經(jīng)濟(jì)適用房5年之后還可以售賣。這意味著，相對(duì)于廉租房、公租房保障對(duì)象收益，經(jīng)濟(jì)適用房對(duì)應(yīng)保障對(duì)象就會(huì)大很多。

　　接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)，武漢大學(xué)中國(guó)住房保障研究中心主任曾國(guó)安也指出，這種割裂的狀態(tài)造成保障體系之中存在一些覆蓋盲點(diǎn)，形成數(shù)額不小“夾心層”，有些保障對(duì)象因?yàn)樽陨淼慕?jīng)濟(jì)條件找不到適合的保障產(chǎn)品。因此，需打破現(xiàn)行住房保障體系內(nèi)部割裂的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)政策并軌，建立高度統(tǒng)一的城鎮(zhèn)住房保障體系。具體包括：

　　政策并軌。實(shí)現(xiàn)住房保障政策的并軌，確定統(tǒng)一的保障條件、待遇標(biāo)準(zhǔn)等。

　　標(biāo)準(zhǔn)并軌?；舅悸肥前凑帐杖霔l件、住房條件和凈資產(chǎn)價(jià)值等確定統(tǒng)一的保障標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)條件相同，享受的保障待遇相同，確保橫向公平。

　　管理并軌。改變保障性住房分塊管理的格局，將所有保障性住房(包括政府所有的住房、政府與非政府單位及個(gè)人共有的住房)納入統(tǒng)一的管理體系，按照統(tǒng)一的管理規(guī)則進(jìn)行管理。

　　騰退并軌。改變騰退規(guī)則和執(zhí)行不統(tǒng)一的格局，實(shí)現(xiàn)所有保障性住房騰退規(guī)則的統(tǒng)一，確保政府、投資者和住戶享受公平的騰退待遇。

　　可租可售“租售并舉”

　　針對(duì)當(dāng)前保障房建設(shè)面臨龐大和持續(xù)的資金需求，多位受訪專家建議相關(guān)部門應(yīng)提前布局，做好政策長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)，對(duì)保障房實(shí)施“可租可售”、“租售并舉”，使廉租房、公租房等保障房產(chǎn)品能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)部良性循環(huán)，滾動(dòng)發(fā)展。

　　曾國(guó)安說，租與售都不能成為住房保障產(chǎn)品的唯一形式，“對(duì)于地方政府和建設(shè)單位而言，租可以保證政府手里有足夠的保障房存量，售可以通過出讓產(chǎn)權(quán)快速回籠資金。對(duì)于中低收入家庭而言，不同的階段會(huì)有不同的產(chǎn)權(quán)要求，當(dāng)經(jīng)濟(jì)條件獲得改善時(shí)，也會(huì)考慮購買住房的產(chǎn)權(quán)。”

　　他說，“可租可售，租售并舉”的含義，是指保障性住房既可向保障對(duì)象出租，也可向保障對(duì)象出售。租售并舉也應(yīng)該是住房保障的常態(tài)。到底以出租為主，還是以出售為主，同樣要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和住房供求狀態(tài)確定。

　　江西省吉安市房管局局長(zhǎng)張愛新、內(nèi)蒙古巴彥淖爾市臨河區(qū)房產(chǎn)管理局住房保障辦公室主任高艷軍等基層干部說，保障房的“租售并舉”可以加快政府建設(shè)資金的回籠，減輕各地建設(shè)資金壓力，建議國(guó)家盡快總結(jié)各地的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在中央層面出臺(tái)有關(guān)“租售并舉”的規(guī)范文件和指導(dǎo)細(xì)則。

　　一些專家還提出了租售并舉的具體實(shí)施方案。曾國(guó)安教授提出，租、售的關(guān)系應(yīng)按以下三個(gè)階段進(jìn)行調(diào)整：第一階段，在近期，租售并舉、以租為主，主要原因是住房供應(yīng)總量嚴(yán)重不足，政府擁有和政府所能支配的保障性住房房源太少；第二階段，在住房供求大體平衡，政府擁有較大規(guī)模的保障性住房之后，即可從“租售并舉，以租為主”向“租售并舉，租售并重”轉(zhuǎn)化，形成租售并舉、租售并重的住房保障體系；第三階段，在住房市場(chǎng)供過于求，市場(chǎng)租金合理、穩(wěn)定的條件下，實(shí)現(xiàn)“租售并舉，以售為主”。

　　確立法律“剛性”保障

　　按照國(guó)家統(tǒng)一部署，“十二五”我國(guó)保障性安居工程將進(jìn)入快速推進(jìn)期。面對(duì)如此大的系統(tǒng)工程，受訪專家學(xué)者以及基層干部建議，盡快出臺(tái)《住房保障法》，以法律的形式保障住房保障安居工程順利推進(jìn)，既要明確各級(jí)政府在推進(jìn)住房保障工程中的責(zé)任，又要規(guī)范以往保障法分配、運(yùn)營(yíng)、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中存在的種種混亂局面。

　　在明確政府責(zé)任方面，有關(guān)人士對(duì)《住房保障法》提出三點(diǎn)建議：

　　一是明確目標(biāo)。保障性住房建設(shè)既要有宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，也要有短期和現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，這些目標(biāo)不僅可以量化政府責(zé)任，而且具有評(píng)價(jià)的可操作性。比如，明確規(guī)定地方政府保障房建設(shè)數(shù)量，明晰各個(gè)地方“最基本住房”應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。

　　二是明確分工。其它國(guó)家一般由中央政府制定政策，地方政府負(fù)責(zé)落實(shí)。我國(guó)不但要明確各級(jí)政府之間的責(zé)任分工，還要明確政府有關(guān)職能部門在住房保障資金投入、土地提供、金融支持、財(cái)稅優(yōu)惠等方面的具體責(zé)任。

　　三是強(qiáng)化監(jiān)管。為了防止政府部門的承諾或目標(biāo)落空，應(yīng)明確有關(guān)部門不作為、慢作為和亂作為的法律責(zé)任，對(duì)于不履行責(zé)任者不僅要限期予以糾正，而且對(duì)于主要責(zé)任人應(yīng)給予行政處分直至撤職。

　　“今后還必須明確城市規(guī)劃的科學(xué)性，防止在保障性住房建設(shè)方面弄虛作假。”曾國(guó)安說，我國(guó)現(xiàn)在城市規(guī)劃方案隨意性太大。為了最大限度地攫取土地財(cái)政收入，許多城市將保障性住房建在郊區(qū)，人為地增加了保障性住房使用者的生活成本，“《住房保障法》必須從城市規(guī)劃入手，在制定城市規(guī)劃時(shí)，優(yōu)先考慮保障性住房的建設(shè)需要，在城市中心部位保留足夠的空間，以供應(yīng)保障性住房。”□