張乃貴等——積極培育和完善國有土地二級市場

　　國有土地市場，既包括一級土地市場，即國有土地使用權(quán)出讓市場，又包括二級土地市場，即國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場。國家將國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓給企業(yè)、單位或個人，屬于土地一級市場。獲得國有土地使用權(quán)的用地者，在合同約定的期限內(nèi)，將剩余期限的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租給其他用地者或抵押給銀行的活動，屬于國有土地二級市場。一、二級市場都是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，是國家土地有償使用制度的重要內(nèi)容。目前，國有土地一級市場由市、縣級人民政府及所屬職能部門組織操作，國有土地二級市場屬于土地使用者之間的交易行為，政府應(yīng)負監(jiān)管之責(zé)。
　　一、國有土地二級市場的發(fā)展概況
　　我國土地市場建立以來，土地一級市場非?；钴S，交易方式逐步規(guī)范，交易量和交易額與日俱增，而二級市場始終處于滯后、次要和附屬狀態(tài)，甚至無足輕重。國家對土地二級市場不僅缺乏有效的法律規(guī)定和管理措施，而且缺乏完整的、系統(tǒng)的、適時的管理所必要的統(tǒng)計和數(shù)據(jù)。盡管如此，土地二級市場作為土地市場體系的組成部分，它是客觀存在的，在某些地方和一定時期仍較活躍，對整個土地市場以及地方經(jīng)濟的發(fā)展起著重要的作用。近來，我們對福建省福州市、廈門市等地作了專門調(diào)查，反映了土地二級市場的發(fā)展情況：
　?。ㄒ唬﹪型恋厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓、抵押達到一定數(shù)量。
　　據(jù)統(tǒng)計，2008年至2010年8月，福建全省各級國土資源部門登記并上報備案的國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有1109宗，面積91公頃，涉及轉(zhuǎn)讓的金額為1.16億元；國有土地使用權(quán)抵押的有4217宗，面積69085公頃，抵押金額為560億元。
　?。ǘ┳鲀r出資、授權(quán)經(jīng)營成國企改制處置土地的重要途徑。
　　國有土地使用權(quán)作價出資、授權(quán)經(jīng)營主要發(fā)生在國有企業(yè)改制中的土地資產(chǎn)處置過程。據(jù)統(tǒng)計，2008年至2010年8月，福建全省由省國土資源廳批準處置的國有土地使用權(quán)中，采取作價出資的有97宗，面積473.6公頃，其土地使用權(quán)評估價款為24.45億元；采取授權(quán)經(jīng)營的有10宗，面積58.4公頃，其土地使用權(quán)評估價款為8454萬元。
　　（三）國有土地使用權(quán)出租轉(zhuǎn)租情況相當(dāng)普遍。
　　土地使用權(quán)出讓后，由土地使用者再轉(zhuǎn)租給他人使用，或劃撥土地使用權(quán)人將土地轉(zhuǎn)租給他人使用，是土地二級市場的主要內(nèi)容和常見方式。除福建省外，在我們考察和調(diào)查的其他地區(qū)和城市都常有發(fā)生，但因為疏于監(jiān)控和管理，缺乏相應(yīng)的統(tǒng)計數(shù)字，難以掌握全國和全面的情況，國土資源管理部門及房地產(chǎn)管理部門僅了解其中的部分情況。福建省有關(guān)部門反映，國有土地使用權(quán)出租人和承租人未到國土資源管理部門辦理登記并上報備案的情況不僅存在，而且數(shù)量可觀。
　?。ㄋ模﹪型恋厥褂脵?quán)人改變用地性質(zhì)和用途的交易頻繁。
　　按照現(xiàn)行法律法規(guī)，國有土地使用權(quán)人改變用地性質(zhì)和用途都可視為二級市場的交易行為。如劃撥用地改變?yōu)榻?jīng)營性用地，雖然土地使用權(quán)人不變，但實際發(fā)生了交易，需要補交地價。為了適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，工業(yè)企業(yè)改變用地性質(zhì)和用途，將工業(yè)用地改變?yōu)樯虡I(yè)或其他經(jīng)營性用地等行為經(jīng)常發(fā)生。廈門市政府對由此而產(chǎn)生的土地二級市場作了明文規(guī)定，加以引導(dǎo)和規(guī)范。如，2008年12月2日，廈門市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《廈門市國土資源與房產(chǎn)管理局關(guān)于限制性出讓工業(yè)用地改為完全出讓補交地價問題處理意見的通知》，2010年3月8日，廈門市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《廈門市國土資源與房產(chǎn)管理局關(guān)于劃撥工業(yè)用地補辦土地出讓地價問題處理意見的通知》等。浙江省寧波市等地也都出臺了相關(guān)的文件和規(guī)定，統(tǒng)一規(guī)范土地二級市場。但不足的是，缺少相關(guān)的交易統(tǒng)計數(shù)據(jù)。
　　二、土地二級市場運行中存在的問題
　?。ㄒ唬╇[形交易普遍存在，流通秩序比較混亂。
　　城市存量建設(shè)用地的自發(fā)交易和隱形交易較為普遍，而且形式多樣、交易量大，交易秩序較亂。按現(xiàn)行的規(guī)定，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，以申請為原則，如果私下完成交易而不主動申請，政府部門就難以掌握。大量國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或交易后，未辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)，也未主動向政府部門登記，于是成為隱形交易。隱形交易形成的主要原因：一是經(jīng)濟利益驅(qū)動，不申請、不登記、不辦手續(xù)可以不納稅、不交手續(xù)費，需要補交地價的不補交地價；二是對二級市場交易缺乏明確的法律規(guī)定和交易規(guī)則，沒有固定的土地交易場所；三是存量土地交易經(jīng)常不是“裸地”交易，而是與地上建筑物，特別是房產(chǎn)交織在一起的，登記和辦手續(xù)的機構(gòu)與部門不同；四是土地交易與金融結(jié)算脫節(jié)，難以實現(xiàn)金融控制，因而造成信息不靈、交易不透明。
　　（二）違反國家政策規(guī)定，非法交易頻頻發(fā)生。
　　當(dāng)前，國有土地使用權(quán)違規(guī)非法交易的問題比較突出。一是劃撥國有土地不經(jīng)審批私自進入市場交易。城鎮(zhèn)的許多存量土地屬行政劃撥性質(zhì)，按規(guī)定不能私自交易。但受市場高價出讓土地的誘引，一些單位和企業(yè)未經(jīng)批準將行政劃撥土地私自進行交易，而且形式多種多樣：有的以行政劃撥土地使用權(quán)作為資本參與合資合作經(jīng)營，有的將劃撥土地使用權(quán)出租，其收入用來謀取職工福利等。二是擅自改變用途，不經(jīng)批準和合法程序，由非經(jīng)營性用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性用地，由使用價值低的用途轉(zhuǎn)為使用價值高的用途。
　　集體土地使用權(quán)非法轉(zhuǎn)讓、抵押的問題比較突出，一定程度上會對國有土地二級市場產(chǎn)生影響。農(nóng)村通過房屋（特別是住宅）的轉(zhuǎn)讓，變相轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)；城鄉(xiāng)結(jié)合部在舊城（村）改造拆遷安置過程中進行集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。這種現(xiàn)象已經(jīng)成為目前土地管理和土地市場交易中最突出和最棘手的問題。
　?。ㄈ┒壥袌鲥e綜復(fù)雜，交易花樣不斷翻新。
　　在土地隱形市場中，既有國有土地交易，又有集體土地交易，集體土地隱形市場的存在對國有土地交易的影響較大。隱形市場的交易形式多種多樣，而且不斷翻新。一是純土地（我們稱為“裸地”）非法買賣或變相買賣。有的村集體經(jīng)濟組織借辦福利、公益事業(yè)或籌集舊村改造資金之名，未經(jīng)批準私下將集體土地使用權(quán)賣給其他企業(yè)和單位（個人）進行非農(nóng)建設(shè)。有的村集體經(jīng)濟組織甚至擅自招標出賣二、三產(chǎn)業(yè)用地。二是集體建房和農(nóng)民拆遷安置住宅買賣。部分村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村居民，在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，出售拆遷安置用地，從中牟取暴利。區(qū)位較好的村集體經(jīng)濟組織以土地為條件，吸引外地單位和個人興辦企業(yè)，轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)。三是企業(yè)因遷移、轉(zhuǎn)產(chǎn)、改制、兼并，以非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)作價入股、聯(lián)營等方式進行轉(zhuǎn)讓；四是出租房屋同時出租土地使用權(quán)。部分單位和農(nóng)村居民憑借地理環(huán)境優(yōu)勢，通過出租房屋，實現(xiàn)土地使用權(quán)租賃。對城鄉(xiāng)結(jié)合部的村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶而言，轉(zhuǎn)讓、出租土地、房屋獲取的經(jīng)濟收益遠高于農(nóng)業(yè)收入，因此，他們擅自把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，違章建房用于出售、出租，獲取高額回報。
    （四）相關(guān)部門多龍治水，缺乏統(tǒng)一有效管理。
　　土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等二級市場管理，存在多個部門介入管理的現(xiàn)象。一是土地與房產(chǎn)管理部門職能交叉。地產(chǎn)和房產(chǎn)分屬國土和房產(chǎn)兩個部門管理。無論是劃撥土地還是出讓土地，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，先由房產(chǎn)管理部門辦理房產(chǎn)變更手續(xù)，再到國土資源管理部門補交出讓金，辦理土地登記變更手續(xù)。交易人需辦的手續(xù)比較復(fù)雜，要跑多個部門。國有土地使用權(quán)抵押，目前銀行等抵押權(quán)人大部分只辦理房產(chǎn)抵押登記，不辦理土地使用權(quán)抵押登記。二是法院超越土地管理部門處置土地資產(chǎn)。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，法院在裁定、判決涉案土地資產(chǎn)時將土地折價抵償債務(wù)的現(xiàn)象日益增多，法院在處置土地資產(chǎn)時，往往未經(jīng)國土資源管理部門批準就轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)或先行拍賣債務(wù)人的劃撥土地。三是拍賣公司介入土地使用權(quán)拍賣。少數(shù)拍賣公司未經(jīng)國土資源管理部門的同意和授權(quán)，將未經(jīng)開發(fā)或者未繳清土地使用權(quán)出讓金的國有土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)進行公開拍賣轉(zhuǎn)讓，一定程度上擾亂了土地二級市場的健康、穩(wěn)定發(fā)展。
　?。ㄎ澹┤狈θ嫦到y(tǒng)可操作性強的土地交易政策。
　　招拍掛出讓土地的市場競爭強度大于協(xié)議出讓，招拍掛的出讓價格一般高于協(xié)議出讓價格。由于存在價差，誘使土地使用者往往采用協(xié)議出讓方式以較低價格獲得土地使用權(quán)，甚至通過劃撥方式獲得土地使用權(quán)，然后投入隱形的二級市場，通過交易活動獲取高額利潤。一、二級市場的不協(xié)調(diào)，不同土地配置方式政策的不銜接，為不規(guī)范的操作提供了空間，并在實踐中產(chǎn)生摩擦和矛盾，刺激土地非法交易活動的頻繁發(fā)生，造成國有土地資產(chǎn)的大量流失?，F(xiàn)有二級市場的政策，側(cè)重于轉(zhuǎn)讓條件的管制，缺乏完整性和可操作性。《土地登記規(guī)則》是防止土地非法交易的最后一道防線，并依申請為登記的原則，未辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)的不受法律保護，而土地使用權(quán)隱形交易根本就不需要辦理變更手續(xù)，致使無法對土地二級市場交易進行監(jiān)控。
　　土地是一種特殊的商品，由于土地二級市場存在制度缺陷，法律政策不完善，向社會公示力度不夠，加上土地交易當(dāng)事人互相隔絕，交易信息不靈，往往通過打聽信息，私下談價成交。這一方面影響二級市場的培育和發(fā)展，另一方面又使違法占地、私下交易不斷發(fā)生，進一步形成土地隱形市場。
　　三、培育和完善國有土地二級市場的建議
　　土地二級市場包含多種交易方式和豐富內(nèi)容，并因地區(qū)經(jīng)濟特點和發(fā)展時期不同，而形成富有特點的交易方式。土地二級市場不僅是客觀存在的，而且比一級市場更為復(fù)雜，交易形式更為靈活、多樣，經(jīng)常與地上建筑物和構(gòu)筑物連在一起，地上建筑物和構(gòu)筑物是作為附帶物連同土地使用權(quán)一并進行交易的，所以需要更深入的分析研究。針對目前二級市場存在的問題和發(fā)展趨勢，提出以下建議。
　　（一）強化二級市場立法，規(guī)范交易行為。
　　目前,我國土地二級市場的法律法規(guī)非常薄弱,甚至缺失，為此需要建立和完善適用于土地二級市場的法律體系。鑒于二級市場的復(fù)雜性和特殊性，有關(guān)一級市場的法律法規(guī)并不全適用于二級市場，必須從二級市場的特點出發(fā)，依據(jù)土地作為載體，與地上建筑物、構(gòu)筑物不可分割，并相互帶動交易和交叉交易等特點，制定相應(yīng)的法律、法規(guī)。要充分認識土地的資產(chǎn)性和資本性本質(zhì)，明確土地二級市場的交易規(guī)則、交易方式、交易程序、稅收政策、違規(guī)處罰等，為二級市場的健康發(fā)展提供必需的法規(guī)政策支撐。
　?。ǘ┘訌娨?、二級市場銜接，實行統(tǒng)一管理。
　　一是切實把好土地一級市場的出口關(guān)，逐步縮小劃撥和協(xié)議出讓土地范圍，全面推行市場機制配置土地資源。加強對土地一級市場的合同管理和供后管理。供地時在土地出讓合同或劃撥決定書中明確，凡經(jīng)營性用地的土地使用者要求改變原土地使用條件的或非經(jīng)營性用地要求改為經(jīng)營性用地的，應(yīng)由政府收回土地使用權(quán)，按規(guī)定的方式重新出讓，或進行交易時必須經(jīng)出讓的國土資源管理部門批準，并適時進行申報、登記、過戶和發(fā)證，堵住土地非法交易的口子。二是完善現(xiàn)有的劃撥土地使用權(quán)管理制度，明確劃撥土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)利義務(wù)、收益分配、買賣交易條件。三是健全地價評估系統(tǒng)，提高地價評估的科學(xué)性、精確性、公開性和公正性。四是加強對土地二級市場交易的財務(wù)金融監(jiān)管，實行交易的公開化，提高透明度。
　?。ㄈ┲鸩浇⒂行问袌?，為規(guī)范化提供保障。
　　逐步建立土地有形交易市場，規(guī)范交易行為。讓符合轉(zhuǎn)讓、出租、抵押條件的土地使用權(quán)，進入土地有形市場，實行公開交易，有形市場提供各種交易服務(wù)。同時,規(guī)范二級市場。土地市場作為土地交易的專門場所，要明確政府主管部門，并接受主管部門的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。
　　（四）協(xié)調(diào)三個市場關(guān)系，加速農(nóng)村建設(shè)用地市場建設(shè)。
　　未辦理征地和出讓，而直接投入二級市場最多的是城市邊緣地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村集體建設(shè)用地，因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與國有土地二級市場形成直接碰撞和交叉，成為目前土地市場中數(shù)量大、交易頻、問題多、分布廣，又是最復(fù)雜、最棘手的問題。此類土地既不能按照國有建設(shè)用地辦理，又不能按照集體農(nóng)地處置，既不屬一般農(nóng)地流通范圍，又不能納入國有土地二市場，成為“另類土地”。在交易和使用中，比較混亂，急需統(tǒng)一和規(guī)范，理順國有土地一級市場、二級市場以及農(nóng)村建設(shè)用地市場三者的關(guān)系，形成有法律依據(jù)、政策明確的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、國有土地市場與集體土地市場相協(xié)調(diào)的市場運行模式。要盡快制定和實施適合的政策辦法及實施細則，既促進國有土地二級市場的培育和發(fā)展，又推動農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)范流轉(zhuǎn)。
　?。ㄎ澹┟鞔_相關(guān)部門職責(zé)，理順相互關(guān)系。在絕大多數(shù)情況下，二級市場土地交易總是與地上建筑物和構(gòu)筑物的交易交織在一起，所以不掌握地上建筑物與構(gòu)筑物的交易，就不能掌握和引導(dǎo)土地交易。因此，相關(guān)部門和機構(gòu)的溝通配合就顯得特別重要，尤其是土地管理與房產(chǎn)管理的溝通配合。一是以劃撥方式取得的土地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓時，應(yīng)在批準并補交土地出讓金后，房產(chǎn)管理部門才予以辦理過戶登記。即批準與補交地價在前，房產(chǎn)登記與過戶在后。二是要協(xié)調(diào)好土地部門與人民法院的關(guān)系。法院判決用于債務(wù)清償?shù)耐恋厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓，往往會遇到集體土地、行政劃撥土地等不同情況。因此，在查封土地前法院首先要弄清土地所有權(quán)性質(zhì)，處分時應(yīng)先經(jīng)國土資源管理部門按規(guī)定處置后再納入土地有形市場轉(zhuǎn)讓，避免不必要的糾紛和麻煩產(chǎn)生。
　　由于土地二級市場多數(shù)以房地產(chǎn)交易的形式出現(xiàn)，或者說，是在房產(chǎn)交易中自然發(fā)生土地交易，土地的增值和交易利益經(jīng)常表現(xiàn)在房產(chǎn)上，國土資源管理系統(tǒng)脫離房產(chǎn)管理系統(tǒng)難以單獨實現(xiàn)對土地二級市場的管理。從管理的角度說，國土資源管理系統(tǒng)更適合對一級土地市場的管理，而房產(chǎn)管理系統(tǒng)更適合對二級土地市場的管理。廈門市作為一個城市，將國土資源管理系統(tǒng)與房產(chǎn)管理系統(tǒng)合二為一，并在廈門市人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實現(xiàn)對土地一級市場與二級市場的統(tǒng)一管理，房地矛盾比較少，收效比較明顯。