□ 相蒙
◆案 由
2003年2月，由甲村村委會(huì)牽頭，原告孫某等15戶農(nóng)民將自己承包的205畝耕地流轉(zhuǎn)給A公司。孫某等戶與A公司約定：流轉(zhuǎn)期為25年，孫某等15戶參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。A公司在原告承包田地上經(jīng)營(yíng)苗木繁殖，按年支付租金。2003年3月，甲村所在地鎮(zhèn)政府與甲村村委會(huì)均確認(rèn)該流轉(zhuǎn)協(xié)議有效。同時(shí)，甲村村委會(huì)與A公司簽訂了內(nèi)容相同的農(nóng)地流轉(zhuǎn)協(xié)議，約定這205畝農(nóng)地轉(zhuǎn)包給A公司。合同簽訂后，A公司在這些承包田地上種植了樹(shù)木，并建造了一棟房屋。
2009年，雙方因?yàn)楦哞F占地補(bǔ)償款分配引發(fā)官司，孫某等戶認(rèn)為A公司違反合同法關(guān)于租賃的規(guī)定，在沒(méi)有通知自己的情況下就將承租的土地轉(zhuǎn)包給他人，且截留了本屬農(nóng)民所有的臨時(shí)占地補(bǔ)償款以及地下光纜占地補(bǔ)償款，要求解除與A公司農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同，并要求A公司返還補(bǔ)償款。
案件審理過(guò)程中，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源局以這205畝承包地屬于基本農(nóng)田為由，對(duì)A公司作出行政處罰，要求其拆除所建房屋和種植的樹(shù)苗，并恢復(fù)耕地地貌。
◆審 判
法院認(rèn)定，這205畝農(nóng)地確屬基本農(nóng)田?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè) 。本案土地流轉(zhuǎn)協(xié)議用途是苗木種植，并實(shí)際種植了樹(shù)苗，因此該流轉(zhuǎn)協(xié)議已經(jīng)違反了法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，屬于自始無(wú)效的協(xié)議。但因該案審理期間，A公司針對(duì)行政處罰提起復(fù)議和行政訴訟，為避免民事判決和行政訴訟結(jié)果相沖突，法院僅判決雙方農(nóng)地流轉(zhuǎn)協(xié)議無(wú)效，對(duì)后續(xù)的土地返還和地上物清除暫不予處理，并告知孫某等農(nóng)民待行政訴訟終結(jié)后可另行處理。
行政訴訟維持了原先的處罰決定。
宣判后，孫某等農(nóng)民表示，由于村委會(huì)和鎮(zhèn)政府的錯(cuò)誤引導(dǎo)，致使自己的承包田地被占用，不僅不能獲得收益，即使復(fù)耕，在10年之內(nèi)也很難恢復(fù)流轉(zhuǎn)之前的產(chǎn)量。同時(shí)，流轉(zhuǎn)協(xié)議無(wú)效意味著農(nóng)民具有過(guò)錯(cuò)，要賠償A公司一部分損失，這部分賠償應(yīng)當(dāng)由村委會(huì)和鎮(zhèn)政府來(lái)負(fù)擔(dān)，遂準(zhǔn)備起訴村委會(huì)和鎮(zhèn)政府。
◆法官看法
因?yàn)橥恋毓芾聿块T(mén)的介入，本案法院只是宣告流轉(zhuǎn)協(xié)議無(wú)效，采取了較為保守的處理方式，這在一定程度上緩和了雙方的對(duì)立情緒，也兼顧了行政復(fù)議、行政訴訟與民事訴訟的交叉問(wèn)題。但該案后續(xù)如何處理，才是真正棘手的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
一、傳統(tǒng)合同無(wú)效理論無(wú)法解決本案后續(xù)賠償問(wèn)題
目前，土地行政管理部門(mén)已經(jīng)申請(qǐng)法院對(duì)耕地予以恢復(fù)原狀，A公司也將土地返還給了農(nóng)民。但是，A公司與農(nóng)民對(duì)各自經(jīng)濟(jì)損失究竟應(yīng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)賠償責(zé)任，發(fā)生了爭(zhēng)議。雙方均提出，自己是出于對(duì)村委會(huì)和鎮(zhèn)政府的信任，并在鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的大力引導(dǎo)、促使下，才簽署土地流轉(zhuǎn)協(xié)議的，這些損失應(yīng)當(dāng)由村委會(huì)和鎮(zhèn)政府來(lái)賠償。
但按照目前的民事訴訟格局，在農(nóng)民一方起訴的前提下，村委會(huì)和鎮(zhèn)政府必須與A公司構(gòu)成共同侵權(quán)才可以作為共同被告起訴，而農(nóng)民與A公司之間是合同糾紛并非侵權(quán)，不能在合同糾紛中追加鎮(zhèn)政府和村委會(huì)為被告，所以在民事訴訟框架內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)三方并案審理。而按照行政訴訟模式處理，農(nóng)民和A公司必須是行政訴訟上的第三人才能夠三方同案處理，也就是說(shuō)農(nóng)民和A公司需要與政府和村委會(huì)的指導(dǎo)行為具有法律上的利害關(guān)系。但因村委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，也沒(méi)有直接證據(jù)證明鎮(zhèn)政府授權(quán)村委會(huì)進(jìn)行行政引導(dǎo)，因此行政指導(dǎo)的第三人訴訟模式可以借鑒，實(shí)踐適用卻存在一定阻礙。
二、村委會(huì)和鎮(zhèn)政府違法引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的責(zé)任性質(zhì)
鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的行為具有行政引導(dǎo)性。村委會(huì)和鎮(zhèn)政府是公權(quán)力的代表，對(duì)轄區(qū)內(nèi)重大的農(nóng)地流轉(zhuǎn)負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的促使行為類似于行政指導(dǎo)行為，但在強(qiáng)制性方面又高于普通的行政指導(dǎo)。本案鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的引導(dǎo)行為，不僅對(duì)村民負(fù)有信賴?yán)姹Ｗo(hù)職責(zé)，而且還具有事實(shí)上的強(qiáng)制性。強(qiáng)制性分為法律上的強(qiáng)制性和事實(shí)上的強(qiáng)制性，通常意義上的行政行為具有法律上的強(qiáng)制性。在我國(guó)社會(huì)生活中，鎮(zhèn)政府和村委會(huì)對(duì)村民而言具有較強(qiáng)的權(quán)威性，筆者認(rèn)為，本案鎮(zhèn)政府的引導(dǎo)行為在形式上與行政指導(dǎo)相似但具有更強(qiáng)的強(qiáng)制性，可以視為一種調(diào)控行為，如指導(dǎo)內(nèi)容違法，破壞了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的合法秩序，應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)法律責(zé)任。
三、對(duì)村委會(huì)、鎮(zhèn)政府責(zé)任的救濟(jì)途徑
在確定賠償時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮三方面的情形：行政機(jī)關(guān)采取或變相采取了強(qiáng)制措施迫使當(dāng)事人聽(tīng)從、配合行政指導(dǎo)，致使當(dāng)事人或利害關(guān)系人的合法利益受到的損害；當(dāng)事人聽(tīng)從、配合行政指導(dǎo)后，由于行政機(jī)關(guān)隨意改變或否認(rèn)該行政指導(dǎo)行為，致使當(dāng)事人或利害關(guān)系人的合法利益受到的損害；行政機(jī)關(guān)由于故意或重大過(guò)失而作出錯(cuò)誤的行政指導(dǎo)，致使當(dāng)事人或利害關(guān)系人的合法利益受到的損害?！ ?
借鑒行政指導(dǎo)的責(zé)任模式，在構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)行為的賠償機(jī)制時(shí)需要注意兩方面的問(wèn)題，一是引導(dǎo)行為在什么情況下應(yīng)該引發(fā)賠償；二是賠償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)。
對(duì)第一個(gè)問(wèn)題，《行政訴訟法》規(guī)定允許對(duì)違反行政行為合法性的情形提起訴訟，僅僅違反合理性的，需要有證據(jù)證明是明顯失當(dāng)才可以判決賠償。另外，行政指導(dǎo)本身要求專業(yè)性很強(qiáng)的主觀判斷，內(nèi)在地允許行政機(jī)關(guān)的判斷存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)需要被指導(dǎo)者自己判斷權(quán)衡，如果動(dòng)輒以小過(guò)失追究行政機(jī)關(guān)責(zé)任，不僅行政機(jī)關(guān)噤若寒蟬，而且違反了被指導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)合理市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律。
對(duì)第二個(gè)問(wèn)題，賠償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)綜合考慮行政機(jī)關(guān)違法程度及相對(duì)人的法律認(rèn)知能力，行政機(jī)關(guān)對(duì)客觀規(guī)律的違反程度和相對(duì)人對(duì)專業(yè)知識(shí)的掌握程度；如果相對(duì)人明知政府的引導(dǎo)行為違法仍然依從，應(yīng)當(dāng)判定相對(duì)人承擔(dān)更多比例的責(zé)任，當(dāng)然還要考慮政府等機(jī)構(gòu)對(duì)相對(duì)人的強(qiáng)制程度。比如本案中，鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的違法引導(dǎo)，農(nóng)民本身法律認(rèn)知水平較弱，又受村委會(huì)和當(dāng)?shù)卣膹?qiáng)制性制約，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)少于A公司比例的責(zé)任，而政府與村委會(huì)所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)不少于農(nóng)民承擔(dān)的責(zé)任比例。
綜上，我們分析不是僅針對(duì)案件已審結(jié)部分，而是更多著眼于對(duì)案件后續(xù)糾紛的處理，以促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。
(作者單位：遼寧省沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院)
