從事業(yè)單位到法定機(jī)構(gòu)

2010年08月11日 10:28   來源：行政管理改革   宋功德

        事業(yè)單位改革是行政管理體制改革的重要內(nèi)容。廣東省根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和中央編辦《關(guān)于事業(yè)單位分類試點(diǎn)的意見》，出臺(tái)了《廣東省事業(yè)單位分類改革的意見》，提出要先行先試，“探索開展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)”，一事一法，依法設(shè)立自主管理、獨(dú)立運(yùn)作的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)。法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)改革創(chuàng)新了事業(yè)單位的管理方式和運(yùn)行機(jī)制，提高了公共服務(wù)水平，改革經(jīng)驗(yàn)值得研究推廣。            

    一、  法定機(jī)構(gòu)的管理方式和運(yùn)行機(jī)制  

    廣東省在廣州、深圳、珠海等市開展了法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)。作為深圳市第一家法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)單位，深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心(以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃研究中心)于2008年6月2日掛牌成立，實(shí)行法定機(jī)構(gòu)的管理方式和運(yùn)行機(jī)制。  

    機(jī)構(gòu)依法設(shè)立。法定機(jī)構(gòu)與專門立法一一對(duì)應(yīng)，是立法的產(chǎn)物。對(duì)應(yīng)于規(guī)劃研究中心的立法是《深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)，它以規(guī)范規(guī)劃研究中心的管理和運(yùn)作為目的。該中心是根據(jù)《管理辦法》設(shè)立的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，按事業(yè)法人登記，依法獨(dú)立運(yùn)作，依照《管理辦法》履行職責(zé)。  

    通過約定方式履行法定職責(zé)。一方面，規(guī)劃研究中心的職責(zé)是法定的，要承擔(dān)《管理辦法》規(guī)定的多項(xiàng)職責(zé)；另一方面，《管理辦法》要求規(guī)劃研究中心與政府委托單位簽訂合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)。法定機(jī)構(gòu)通過約定方式履行法定職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了約定和法定兩種治理方式的有機(jī)結(jié)合。  

    實(shí)行理事會(huì)決策、中心主任執(zhí)行的內(nèi)部管理體制。根據(jù)《管理辦法》，規(guī)劃研究中心設(shè)理事會(huì)為決策機(jī)構(gòu)，它可以根據(jù)工作需要聘用專業(yè)人士成立咨詢委員會(huì)。設(shè)中心主任為法定代表人，負(fù)責(zé)日常管理工作，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，接受理事會(huì)監(jiān)督；同時(shí)設(shè)立總規(guī)劃師、總建筑師和總工程師協(xié)助中心主任開展工作。此外，《管理辦法》還規(guī)定，在制定薪酬管理、社會(huì)保障等重大制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)在理事會(huì)審議前提交職工大會(huì)或職工代表大會(huì)討論。  

    配套的財(cái)務(wù)管理、人事管理和社會(huì)保障制度。《管理辦法》要求規(guī)劃研究中心建立科學(xué)、規(guī)范、公開的財(cái)務(wù)管理制度；按精簡(jiǎn)、效能原則設(shè)置人員崗位，按照公平、公正、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則聘用人員；自主制定薪酬分配制度；依法與聘用員工簽訂勞動(dòng)合同，參加企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)，并按市有關(guān)規(guī)定建立企業(yè)年金制度。在此基礎(chǔ)上，規(guī)劃研究中心制定并實(shí)施《民主評(píng)議管理規(guī)定》、《薪酬管理規(guī)定》、《績(jī)效考核管理規(guī)定》等自我管理規(guī)范。  

    接受政府監(jiān)督管理。為了保證規(guī)劃研究中心秉持科學(xué)、開放、公益、可持續(xù)發(fā)展的原則，《管理辦法》在授權(quán)其自我管理的同時(shí)，又要求其接受政府監(jiān)管，以尋求授權(quán)與控權(quán)的平衡。具體措施包括：中心主任的任免由規(guī)劃國(guó)土部門提出，總規(guī)劃師、總建筑師和總工程師的任免人選要報(bào)規(guī)劃國(guó)土部門審定，薪酬分配方案、企業(yè)年金方案以及中心管理層具體薪酬標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)事項(xiàng)要報(bào)規(guī)劃國(guó)土部門審定，人員總額由規(guī)劃部門審核后報(bào)機(jī)構(gòu)編制管理部門審批，崗位設(shè)置及人員聘用受規(guī)劃國(guó)土部門和人力資源保障部門監(jiān)督，薪酬調(diào)整機(jī)制要受規(guī)劃國(guó)土部門、人力資源保障部門和財(cái)政部門監(jiān)督，接受審計(jì)監(jiān)督等等。            

    二、  法定機(jī)構(gòu)改革的實(shí)質(zhì)是去行政化  

    現(xiàn)行事業(yè)單位具有準(zhǔn)行政的官方身份，奉行行政化管理方式和運(yùn)作機(jī)制。從事業(yè)單位轉(zhuǎn)向法定機(jī)構(gòu)，就是要祛除事業(yè)單位的行政性，從惟命是從的行政管理轉(zhuǎn)為基于合意的合同治理，依法獨(dú)立運(yùn)作，追求公益服務(wù)績(jī)效的最大化。  

    法定機(jī)構(gòu)改革的取向是“從身份到契約”。法定機(jī)構(gòu)倚重合同治理。對(duì)外要與政府委托部門簽訂行政合同，形成公法關(guān)系；對(duì)內(nèi)要與聘用員工簽訂勞動(dòng)合同，形成私法關(guān)系。這種基于平等自愿的合同治理，彰顯的是行為的公務(wù)性而非身份的官方性，實(shí)現(xiàn)了從強(qiáng)調(diào)單方性、強(qiáng)制化、命令-服從式的行政管理，向推崇平等、自愿和意思自治的合同治理的轉(zhuǎn)變。  

    法定機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是從行政化到法定化。較政府和企業(yè)而言，針對(duì)事業(yè)單位的立法明顯滯后，相關(guān)規(guī)定散見于單行法律法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)性，其設(shè)立和運(yùn)行主要依靠“三定”或行政指令，容易因行政干預(yù)而失之隨意。從事業(yè)單位到法定機(jī)構(gòu)，就是要通過一攬子立法將其設(shè)立和運(yùn)行納入法治化軌道。這種“法定化”有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是全面覆蓋，既規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)立，更規(guī)范機(jī)構(gòu)運(yùn)行；既理順與政府委托部門形成的公務(wù)關(guān)系，也要理順機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理關(guān)系。二是綱舉目張，首先要出臺(tái)一個(gè)統(tǒng)率性的專門性法律、法規(guī)或者規(guī)章，然后再由法定機(jī)構(gòu)據(jù)此制定一套詳盡的管理和運(yùn)行機(jī)制，形成一個(gè)制度體系。  

    法定機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是從行政控制到公私合作。現(xiàn)行事業(yè)單位基于公私對(duì)峙的假定，奉行單一性的行政過程控制，抑制了其他方面的積極性和創(chuàng)造性。公共治理就是公私合作的混合治理。法定機(jī)構(gòu)改革就是要淘汰這種失之偏頗的行政控制模式，確立公私合作的混合治理模式，整合公共選擇和私人選擇兩種優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)績(jī)效的最大化。一方面，法定機(jī)構(gòu)保留了必要的“公”元素，政府通過審批、備案、報(bào)告、審計(jì)等方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理；另一方面，法定機(jī)構(gòu)又回應(yīng)市場(chǎng)化和社會(huì)化，添加了許多“私”元素，這集中體現(xiàn)為通過合同的治理。            

    三、  法定機(jī)構(gòu)改革走向的可取性  

    實(shí)踐證明了法定機(jī)構(gòu)改革走向的生命力。深圳市規(guī)劃研究中心成效顯著，今年3月5日被國(guó)家建設(shè)部批準(zhǔn)授予規(guī)劃研究中心城市規(guī)劃編制單位甲級(jí)資質(zhì)，這既是全國(guó)60多家城市規(guī)劃編制中心中的第一家，也是目前唯一的一家。  

    法定機(jī)構(gòu)改革走向具有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。一般說來，完整形態(tài)的法定機(jī)構(gòu)要具有一事一定的專門立法、通過簽訂行政合同方式履行提供公益服務(wù)的法定職責(zé)、決策/執(zhí)行分離的內(nèi)部管理體制、實(shí)行員工聘用制、自主決定薪酬制度、接受政府監(jiān)督等，能夠依法獨(dú)立運(yùn)行。對(duì)照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)大多數(shù)事業(yè)單位都具有其中的一種或多種元素。有的事業(yè)單位已有專門立法，例如，針對(duì)行政學(xué)院專門出臺(tái)了《行政學(xué)院工作條例》，行政學(xué)院據(jù)此提供公共服務(wù)。有些事業(yè)單位屬于法律、法規(guī)授權(quán)組織，依法實(shí)施公共管理，例如，依《證券法》設(shè)立的證監(jiān)會(huì)。事實(shí)上，自收自支事業(yè)單位近年來已開始普遍推行員工聘用、自主薪酬制等，通過簽訂合同方式承擔(dān)政府委托的公共服務(wù)事項(xiàng)。在這個(gè)意義上，從事業(yè)單位轉(zhuǎn)向法定機(jī)構(gòu)并非白手起家，在不同領(lǐng)域具有程度不等的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，能夠找到改革起點(diǎn)和突破口。  

    法定機(jī)構(gòu)改革走向符合我國(guó)事業(yè)單位改革方向。中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確要求，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位分三類(即行政管理類、公益服務(wù)類、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類)進(jìn)行改革；特別對(duì)于主要從事公益服務(wù)的，要強(qiáng)化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府監(jiān)管。不難看出，法定機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)于一種公私合作伙伴關(guān)系，推行的是決策/執(zhí)行分離的內(nèi)部管理體制，要接受政府的監(jiān)督管理，這符合政事分開、管辦分離的原則，契合中央確定的事業(yè)單位改革精神，符合我國(guó)事業(yè)單位的改革方向。同時(shí)，依法改革并依靠法制化固化改革成果，這也是我國(guó)事業(yè)單位改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的一條準(zhǔn)則。法定機(jī)構(gòu)對(duì)法治化的依賴性與生俱來，要求事業(yè)單位改革必須與法律制度變革同步進(jìn)行，這既有助于從根本上解決事業(yè)單位法治化水平低的問題，也有助于避免事業(yè)單位改革的隨意性和走回頭路。  

    在域外依靠法定機(jī)構(gòu)提供公益服務(wù)已成通行做法。為了滿足公眾的公益服務(wù)需求，國(guó)家素有借重非政府或者準(zhǔn)政府組織提供公共管理或者公共服務(wù)的傳統(tǒng)。美國(guó)的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)堪稱這方面的典范，早于1887年就根據(jù)州際貿(mào)易法案設(shè)立了州際貿(mào)易委員會(huì)。英國(guó)更是早在19世紀(jì)30年代就開始確立公法人制度，包括工商企業(yè)、行政事務(wù)、實(shí)施管制、咨詢及和解等四類，它們根據(jù)專門的成文法或者英王的特許權(quán)設(shè)立，財(cái)政獨(dú)立，以自己名義執(zhí)行職務(wù)。法國(guó)在“二戰(zhàn)”后也涌現(xiàn)類似的公務(wù)法人。最近幾十年席卷全球的公共管理改革，更是在全球范圍內(nèi)催生了大量的法定機(jī)構(gòu)。例如，日本專門制定了《獨(dú)立行政法人通則法》，從2001年起推行獨(dú)立行政法人制度，它們不受國(guó)家機(jī)關(guān)過度干預(yù)，享有較大自主權(quán)，引入市場(chǎng)原理，強(qiáng)調(diào)績(jī)效，設(shè)立“法人長(zhǎng)”及監(jiān)事制度等。再如，香港從20世紀(jì)80年代開始推行法定機(jī)構(gòu)，目前已有240個(gè)，它們根據(jù)香港法例的個(gè)別條例成立并受條例監(jiān)管，一個(gè)法定機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)一個(gè)條例，是“半獨(dú)立”組織，實(shí)行類似企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，不屬于公務(wù)員體系，但要接受政府有關(guān)部門的監(jiān)督。由此可見，域外的法定機(jī)構(gòu)不僅早已有之，而且普遍存在。它們既可以依法實(shí)施公共管理，也可以依法提供公共服務(wù)，在公共治理中扮演著重要角色。          

    四、  推廣法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)要解決的幾個(gè)問題            

    按照珠海市的判斷，該市80%以上的公益類事業(yè)單位將會(huì)變身為法定機(jī)構(gòu)。法定機(jī)構(gòu)改革代表著我國(guó)事業(yè)單位特別是公益服務(wù)類事業(yè)單位的改革方向。不過，對(duì)照完整形態(tài)的法定機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有事業(yè)單位還有明顯差距，大多數(shù)要作結(jié)構(gòu)性調(diào)整。要推廣法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，還有許多基本問題需要研究解決。  

    準(zhǔn)確定位適用于法定機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位類型。按照分類改革的精神，現(xiàn)行事業(yè)單位主要承擔(dān)行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)，法定機(jī)構(gòu)不適用于此類事業(yè)單位；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，法定機(jī)構(gòu)一般也不適用于此類事業(yè)單位，除非是范圍非常有限的特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域；主要從事公益服務(wù)的，要強(qiáng)化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府監(jiān)管，法定機(jī)構(gòu)主要適用于此類事業(yè)單位。進(jìn)言之，就公益服務(wù)類而言，法定機(jī)構(gòu)又主要適用于純公益領(lǐng)域，包括義務(wù)教育、公共文化、公共衛(wèi)生、群眾體育、生態(tài)資源和環(huán)境保護(hù)等，至于準(zhǔn)公益領(lǐng)域的事業(yè)單位，包括非義務(wù)教育、非營(yíng)利醫(yī)療衛(wèi)生等，一旦市場(chǎng)發(fā)育成熟即可納入轉(zhuǎn)企改制之列，因此轉(zhuǎn)為法定機(jī)構(gòu)的必要性不大。今后，凡是新出現(xiàn)的用以滿足新型公益服務(wù)需求的組織，應(yīng)當(dāng)一律依法設(shè)立為法定機(jī)構(gòu)。  

    選擇一種統(tǒng)分結(jié)合、條塊互補(bǔ)的法定化模式。顧名思義，法定機(jī)構(gòu)只能依法而定，如何實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的“法定化”是問題的關(guān)鍵。在廣東法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)改革中，采用的是一事一法的分散立法模式，例如深圳市針對(duì)市規(guī)劃研究中心、市國(guó)土房產(chǎn)評(píng)估發(fā)展中心分別制定《管理辦法》，珠海市的做法也如出一轍。應(yīng)當(dāng)說，分散立法模式比較符合試點(diǎn)改革特點(diǎn)。分散立法的優(yōu)勢(shì)是有針對(duì)性，內(nèi)容單一，比較容易出臺(tái)，但其劣勢(shì)也很明顯，針對(duì)同一公益服務(wù)領(lǐng)域，不同層級(jí)的法定機(jī)構(gòu)都要對(duì)應(yīng)于各自的《管理辦法》，這難免會(huì)造成重復(fù)立法，不僅浪費(fèi)立法資源，而且容易造成規(guī)范沖突。特別是，我國(guó)絕大多數(shù)的地市都沒有地方立法權(quán)，無法自我解決法定機(jī)構(gòu)的法定化難題。在現(xiàn)實(shí)的事業(yè)單位法制建設(shè)中，還經(jīng)常采用一種集中式的法定化模式，例如，出臺(tái)《行政學(xué)院工作條例》適用于全國(guó)的行政學(xué)院。集中式的法定化模式的優(yōu)勢(shì)在于整齊劃一。不過，我國(guó)的公益服務(wù)類型事業(yè)單位情況復(fù)雜，在有些領(lǐng)域，集中式的法定化模式難以照顧到公益服務(wù)供求的地方性差異。大多數(shù)法定機(jī)構(gòu)的法定化需要量體裁衣，不宜千篇一律。因此，建議在推廣試點(diǎn)、普及法定機(jī)構(gòu)的過程中，采取一種統(tǒng)分結(jié)合、條塊互補(bǔ)的法定化模式：所謂“統(tǒng)”，是指在“條”上由上位法規(guī)定一個(gè)適用于全行業(yè)的統(tǒng)一性制度框架，就該類法定機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)、管理方式和運(yùn)行機(jī)制作出原則性規(guī)定；所謂“分”，是指在“塊”上由下位法結(jié)合地方實(shí)際作出有針對(duì)性的制度安排，細(xì)化當(dāng)?shù)胤ǘC(jī)構(gòu)的法定職責(zé)、管理方式和運(yùn)行機(jī)制。待條件成熟后，還可以考慮借鑒日本做法，出臺(tái)一部統(tǒng)一的《法定機(jī)構(gòu)法》。  

    統(tǒng)籌規(guī)劃從事業(yè)單位轉(zhuǎn)向法定機(jī)構(gòu)的時(shí)間表和路線圖。事業(yè)單位改革的復(fù)雜性和難度不亞于政府機(jī)構(gòu)改革和國(guó)企改革，既不能因徘徊不前而制約著政府職能精簡(jiǎn)，又不能因步子太快而影響公共服務(wù)提供，也不能因不合理的減量調(diào)整而影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，法定機(jī)構(gòu)取向的改革不是孤立的，不能孤軍深入，需要通盤考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃，制定一個(gè)循序漸進(jìn)的時(shí)間表和由點(diǎn)到面的路線圖。廣東省是《關(guān)于事業(yè)單位分類試點(diǎn)的意見》確定的試點(diǎn)地區(qū)，當(dāng)前正在繼續(xù)深化廣州、深圳、珠海等地的法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)改革，為在全省范圍內(nèi)推行法定機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，建議有關(guān)部門及時(shí)總結(jié)廣東省和其他地方法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)，研究制定一個(gè)在全國(guó)范圍內(nèi)推行法定機(jī)構(gòu)改革的時(shí)間表和路線圖，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)從事業(yè)單位到法定機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。