本文依據(jù)《行政處罰法》、《旅行社條例》和《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》等有關(guān)處罰規(guī)定，對此問題做出剖析和解答。

    □蔡家成

    《旅行社條例》在旅行社申請經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)和降低旅行社質(zhì)量保證金交存比例的條件中，均設(shè)定了“未因侵害旅游者合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)罰款以上處罰”的限制條件。具體條文如下：

    第八條旅行社取得經(jīng)營許可滿兩年，且未因侵害旅游者合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)罰款以上處罰的，可以申請經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)。

    第十七條旅行社自交納或者補(bǔ)足質(zhì)量保證金之日起三年內(nèi)未因侵害旅游者合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)罰款以上處罰的，旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)將旅行社質(zhì)量保證金的交存數(shù)額降低50%，并向社會(huì)公告。

    對于如何理解“未因侵害旅游者合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)罰款以上處罰”，行業(yè)內(nèi)尚存在疑問。

    一、罰款以上行政處罰包括的種類

    《旅行社條例》等所能設(shè)置的“罰款以上行政處罰”只有四種，即罰款、沒收違法所得和沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證。

    《行政處罰法》第二章第八條列明的行政處罰共七種，除第七種“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”規(guī)定外，由輕到重依次為警告，罰款，沒收違法所得和沒收非法財(cái)物，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證和暫扣或者吊銷營業(yè)執(zhí)照，行政拘留。接著，第九條兩款明確規(guī)定：“法律可以設(shè)定各種行政處罰”，“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定”；第十條第一款規(guī)定：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰”；第十一條兩款規(guī)定：“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰”，“法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)做出行政處罰規(guī)定的，地方性法規(guī)需要做出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”；第十二條第一款和第三款分別規(guī)定：“國務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)做出具體規(guī)定”，“國務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)依照本條第一款、第二款的規(guī)定，規(guī)定行政處罰”。

    從以上條款可以看出，第一、法律列明的行政處罰種類為六種，其中只有警告是比罰款輕的類型，其后四種均比罰款重，即為罰款以上的行政處罰；第二、在列明的五種罰款以上行政處罰中，行政法規(guī)及其以下的法律文書都不能設(shè)置包括“行政拘留”在內(nèi)的“限制人身自由”的行政處罰，因此，《旅行社條例》等所能設(shè)置的“罰款以上行政處罰”只有四種，即罰款、沒收違法所得和沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證；第三、國家旅游局作為國務(wù)院直屬行政機(jī)構(gòu)，對旅行社、導(dǎo)游等具有行政處罰權(quán)，所以，其《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》等屬于國務(wù)院授權(quán)制定的部門規(guī)章，可以在《行政處罰法》、《旅行社條例》等規(guī)定的行政處罰行為、種類和幅度內(nèi)設(shè)置行政處罰。

    此外，“罰款以上行政處罰”應(yīng)該包括罰款。經(jīng)查閱我國的法律法規(guī)，對這方面做出明確規(guī)定的，都是“××以上”、“××以下”、“××以內(nèi)”包括“××”本身。例如作為民法典的《民法通則》第一百五十五條規(guī)定：“民法所稱的‘以上’、‘以下’、‘以內(nèi)’、‘屆滿’，包括本數(shù)；所稱的‘不滿’、‘以外’，不包括本數(shù)”。作為刑法典的《刑法》第九十九條規(guī)定：“本法所稱以上、以下、以內(nèi)，包括本數(shù)”。一般法律如《治安處罰法》第一百一十八條規(guī)定：“本法所稱‘以上’、‘以下’、‘以內(nèi)’，包括本數(shù)”。行政法規(guī)中，如《看守所條例》第四十九條規(guī)定：“本條例所稱‘以上’、‘以下’，均包括本數(shù)、本級在內(nèi)”；《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第六十四條最后一項(xiàng)規(guī)定“‘以上’、‘以下’、‘以內(nèi)’、‘屆滿’，均包括本數(shù)在內(nèi)”。由此推知，盡管沒有明確規(guī)定，《旅行社條例》所稱“罰款以上行政處罰”應(yīng)該包括罰款本身。

    二、法規(guī)等規(guī)定的“罰款以上行政處罰”所包括的種類

    三部法規(guī)和一部規(guī)章規(guī)定的以旅行社為對象實(shí)施“罰款以上行政處罰”的情形，可以劃分為直接、間接、可能三種類型。

    至今，國務(wù)院制定的旅游行政法規(guī)就是《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《中國公民出國旅游管理辦法》，國家旅游局制定的部門規(guī)章中，僅《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》依據(jù)法律法規(guī)對旅行社有行政處罰規(guī)定，《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》及國家旅游局制定的其他規(guī)章對旅行社設(shè)置行政處罰的很少，本文忽略。三部法規(guī)和一部規(guī)章規(guī)定的以旅行社為對象實(shí)施“罰款以上行政處罰”的情形，可以劃分為直接、間接、可能三種類型，具體法規(guī)、規(guī)章條文和作者說明（在法條后用括號標(biāo)出）如下：

    ⒈《旅行社條例》（20種）

    (1)第五十一條違反本條例的規(guī)定，外商投資旅行社經(jīng)營中國內(nèi)陸居民出國旅游業(yè)務(wù)以及赴香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)旅游業(yè)務(wù)，或者經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社組織旅游者到國務(wù)院旅游行政主管部門公布的中國公民出境旅游目的地之外的國家和地區(qū)旅游的，由旅游行政管理部門責(zé)令改正，沒收違法所得，違法所得10萬元以上的，并處違法所得1倍以上、5倍以下的罰款；違法所得不足10萬元或者沒有違法所得的，并處10萬元以上、50萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。（可能侵害旅游者的旅游權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    ⑵第五十二條違反本條例的規(guī)定，旅行社為旅游者安排或者介紹的旅游活動(dòng)含有違反有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容的，由旅游行政管理部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處2萬元以上、10萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。（同上）

    ⑶第五十三條第一款違反本條例的規(guī)定，旅行社向旅游者提供的旅游服務(wù)信息含有虛假內(nèi)容或者做虛假宣傳的，由工商行政管理部門依法給予處罰。（直接侵害旅游者獲得真實(shí)旅游服務(wù)信息的權(quán)利，可能受到罰款以上行政處罰）

    ⑷第五十三條第二款違反本條例的規(guī)定，旅行社以低于旅游成本的報(bào)價(jià)招徠旅游者的，由價(jià)格主管部門依法給予處罰。（可能因此導(dǎo)致強(qiáng)迫購物和參加自費(fèi)項(xiàng)目而侵害旅游者財(cái)產(chǎn)權(quán)和擅自調(diào)整旅游計(jì)劃、降低旅游質(zhì)量而侵害旅游者依照法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、合同獲得旅游服務(wù)的權(quán)利，可能受到罰款以上行政處罰）

    ⑸第五十四條違反本條例的規(guī)定，旅行社未經(jīng)旅游者同意在旅游合同約定之外提供其他有償服務(wù)的，由旅游行政管理部門責(zé)令改正，處1萬元以上、5萬元以下的罰款。（直接侵害旅游者自主選擇旅游服務(wù)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    第五十五條違反本條例的規(guī)定，旅行社有下列情形之一的，由旅游行政管理部門責(zé)令改正，處2萬元以上、10萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓1個(gè)月至3個(gè)月：

    ⑹（一）未與旅游者簽訂旅游合同；（直接侵害旅游者的締約權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    ⑺（二）與旅游者簽訂的旅游合同未載明本條例第二十八條規(guī)定的事項(xiàng)；（直接侵害該條規(guī)定事項(xiàng)所要保障的旅游者權(quán)利，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    ⑻（三）未取得旅游者同意，將旅游業(yè)務(wù)委托給其他旅行社；（直接侵害旅游者自主選擇旅游服務(wù)的權(quán)利、自愿平等締結(jié)契約的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    ⑼（四）將旅游業(yè)務(wù)委托給不具有相應(yīng)資質(zhì)的旅行社；（可能因此降低服務(wù)質(zhì)量、增加安全風(fēng)險(xiǎn)而侵害旅游者獲得符合法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定、合同約定的旅游服務(wù)的權(quán)利和人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    ⑽（五）未與接受委托的旅行社就接待旅游者的事宜簽訂委托合同。（同上）

    ⑾第五十六條違反本條例的規(guī)定，旅行社組織中國內(nèi)陸居民出境旅游，不為旅游團(tuán)隊(duì)安排領(lǐng)隊(duì)全程陪同的，由旅游行政管理部門責(zé)令改正，處1萬元以上5萬元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停業(yè)整頓1個(gè)月至3個(gè)月。（直接侵害旅游者獲取法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的旅游服務(wù)的權(quán)利并，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    ⑿第五十七條違反本條例的規(guī)定，旅行社委派的導(dǎo)游人員和領(lǐng)隊(duì)人員未持有國家規(guī)定的導(dǎo)游證或者領(lǐng)隊(duì)證的，由旅游行政管理部門責(zé)令改正，對旅行社處2萬元以上、10萬元以下的罰款。（可能因影響導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)服務(wù)質(zhì)量而侵害旅游者獲取符合法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的旅游服務(wù)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    第五十九條違反本條例的規(guī)定，有下列情形之一的，對旅行社，由旅游行政管理部門或者工商行政管理部門責(zé)令改正，處10萬元以上、50萬元以下的罰款；對導(dǎo)游人員、領(lǐng)隊(duì)人員，由旅游行政管理部門責(zé)令改正，處1萬元以上、5萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證、導(dǎo)游證或者領(lǐng)隊(duì)證：

    ⒀（一）拒不履行旅游合同約定的義務(wù)的；（直接侵害旅游者獲得法律和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定、合同約定的旅游服務(wù)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    ⒁（二）非因不可抗力改變旅游合同安排的行程的；（可能因此影響旅游質(zhì)量和效果而侵害旅游者獲取符合法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定、合同約定的旅游產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    ⒂（三）欺騙、脅迫旅游者購物或者參加需要另行付費(fèi)的游覽項(xiàng)目的。（直接侵害旅游者的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    ⒃第六十一條旅行社違反旅游合同約定，造成旅游者合法權(quán)益受到損害，不采取必要的補(bǔ)救措施的，由旅游行政管理部門或者工商行政管理部門責(zé)令改正，處1萬元以上、5萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由旅游行政管理部門吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。（可能使得損害擴(kuò)大而影響旅游者財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、旅游權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    第六十二條違反本條例的規(guī)定，有下列情形之一的，由旅游行政管理部門責(zé)令改正，停業(yè)整頓1個(gè)月至3個(gè)月；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證：

    ⒄（一）旅行社不向接受委托的旅行社支付接待和服務(wù)費(fèi)用的；（可能因此導(dǎo)致接待和服務(wù)質(zhì)量下降而侵害旅游權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    ⒅（二）旅行社向接受委托的旅行社支付的費(fèi)用低于接待和服務(wù)成本的；（同上）

    ⒆（三）接受委托的旅行社接待不支付或者不足額支付接待和服務(wù)費(fèi)用的旅游團(tuán)隊(duì)的。（同上）

    第六十三條違反本條例的規(guī)定，旅行社及其委派的導(dǎo)游人員、領(lǐng)隊(duì)人員有下列情形之一的，由旅游行政管理部門責(zé)令改正，對旅行社處2萬元以上、10萬元以下的罰款；對導(dǎo)游人員、領(lǐng)隊(duì)人員處4000元以上、2萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令旅行社停業(yè)整頓1個(gè)月至3個(gè)月，或者吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證、導(dǎo)游證、領(lǐng)隊(duì)證：

    ⒇（一）發(fā)生危及旅游者人身安全的情形，未采取必要的處置措施并及時(shí)報(bào)告的；（直接侵害旅游者的人身權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    ⒉《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》（4種）⑴第二十三條導(dǎo)游人員進(jìn)行導(dǎo)游活動(dòng)，向旅游者兜售物品或者購買旅游者的物品的，或者以明示或者暗示的方式向旅游者索要小費(fèi)的，由旅游行政部門責(zé)令改正，處1000元以上、3萬元以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門吊銷導(dǎo)游證并予以公告；對委派該導(dǎo)游人員的旅行社給予警告直至責(zé)令停業(yè)整頓。（直接侵害旅游者的財(cái)產(chǎn)權(quán)，可能受到罰款以上行政處罰）

    ⑵第二十四條導(dǎo)游人員進(jìn)行導(dǎo)游活動(dòng)，欺騙、脅迫旅游者消費(fèi)或者與經(jīng)營者串通欺騙、脅迫旅游者消費(fèi)的，由旅游行政部門責(zé)令改正，處1000元以上、3萬元以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門吊銷導(dǎo)游證并予以公告；對委派該導(dǎo)游人員的旅行社給予警告直至責(zé)令停業(yè)整頓；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。（直接侵害旅游者的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，可能受到罰款以上行政處罰）

    ⑶第二十七條組團(tuán)社違反本辦法第十條的規(guī)定，不為旅游團(tuán)隊(duì)安排專職領(lǐng)隊(duì)的，由旅游行政部門責(zé)令改正，并處5000元以上2萬元以下的罰款，可以暫停其出國旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營資格；多次不安排專職領(lǐng)隊(duì)的，并取消其出國旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營資格。（直接侵害旅游者獲取法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的旅游服務(wù)的權(quán)利并，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    ⑷第二十九條組團(tuán)社或者旅游團(tuán)隊(duì)領(lǐng)隊(duì)違反本辦法第十四條第二款、第十八條的規(guī)定，對可能危及人身安全的情況未向旅游者做出真實(shí)說明和明確警示，或者未采取防止危害發(fā)生的措施的，由旅游行政部門責(zé)令改正，給予警告；情節(jié)嚴(yán)重的，對組團(tuán)社暫停其出國旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營資格，并處5000元以上、2萬元以下的罰款，對旅游團(tuán)隊(duì)領(lǐng)隊(duì)可以暫扣直至吊銷其領(lǐng)隊(duì)證；造成人身傷亡事故的，依法追究刑事責(zé)任，并承擔(dān)賠償責(zé)任。（直接侵害旅游者的知情權(quán)和人身權(quán)，可能受到罰款以上行政處罰）

    ⒊《中國公民出國旅游管理辦法》（2種）

    ⑴第二十八條組團(tuán)社違反本辦法第十二條的規(guī)定，向旅游者提供虛假服務(wù)信息或者低于成本報(bào)價(jià)的，由工商行政管理部門依照《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》的有關(guān)規(guī)定給予處罰。（直接侵害旅游者獲得真實(shí)旅游服務(wù)信息的權(quán)利，可能受到罰款以上行政處罰；可能因此導(dǎo)致強(qiáng)迫購物和參加自費(fèi)項(xiàng)目而侵害旅游者財(cái)產(chǎn)權(quán)和擅自調(diào)整旅游計(jì)劃、降低旅游質(zhì)量而侵害旅游者依照法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、合同獲得旅游服務(wù)的權(quán)利，可能受到罰款以上行政處罰）

    ⑵第三十條組團(tuán)社或者旅游團(tuán)隊(duì)領(lǐng)隊(duì)違反本辦法第十六條的規(guī)定，未要求境外接待社不得組織旅游者參與涉及色情、賭博、毒品內(nèi)容的活動(dòng)或者危險(xiǎn)性活動(dòng)，未要求其不得擅自改變行程、減少旅游項(xiàng)目、強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫旅游者參加額外付費(fèi)項(xiàng)目，或者在境外接待社違反前述要求時(shí)未制止的，由旅游行政部門對組團(tuán)社處組織該旅游團(tuán)隊(duì)所收取費(fèi)用2倍以上、5倍以下的罰款，并暫停其出國旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營資格，對旅游團(tuán)隊(duì)領(lǐng)隊(duì)暫扣其領(lǐng)隊(duì)證；造成惡劣影響的，對組團(tuán)社取消其出國旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營資格，對旅游團(tuán)隊(duì)領(lǐng)隊(duì)吊銷其領(lǐng)隊(duì)證。（直接侵害旅游者的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和旅游權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    ⒋《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》（3種）⑴第五十三條違反本實(shí)施細(xì)則第三十二條的規(guī)定，旅行社為接待旅游者選擇的交通、住宿、餐飲、景區(qū)等企業(yè)，不具有合法經(jīng)營資格或者接待服務(wù)能力的，由縣級以上旅游行政管理部門責(zé)令改正，沒收違法所得，處違法所得3倍以下、但最高不超過3萬元的罰款，沒有違法所得的，處1萬元以下的罰款。（可能因此影響接待服務(wù)質(zhì)量而侵害旅游者獲得符合法規(guī)或者標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的旅游服務(wù)的權(quán)利，受到）

    ⑵第五十四條違反本實(shí)施細(xì)則第三十三條的規(guī)定，要求旅游者必須參加旅行社安排的購物活動(dòng)、需要旅游者另行付費(fèi)的旅游項(xiàng)目，或者對同一旅游團(tuán)隊(duì)的旅游者提出與其他旅游者不同合同事項(xiàng)的，由縣級以上旅游行政管理部門責(zé)令改正，處1萬元以下的罰款。（直接侵害旅游者的財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    ⑶第五十八條違反本實(shí)施細(xì)則第四十四條的規(guī)定，未妥善保存各類旅游合同及相關(guān)文件、資料，保存期不夠兩年，或者泄露旅游者個(gè)人信息的，由縣級以上旅游行政管理部門責(zé)令改正，沒收違法所得，處違法所得3倍以下、但最高不超過3萬元的罰款；沒有違法所得的，處1萬元以下的罰款。（泄露旅游者個(gè)人信息直接侵害旅游者隱私權(quán)并可能侵害其財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他人身權(quán)益，應(yīng)當(dāng)受到罰款以上行政處罰）

    此外，三部法規(guī)和一部規(guī)章還就旅行社違反管理性、制度性規(guī)定，做出了含有“罰款以上行政處罰”的規(guī)定（共18種，具體見附錄)，其違法情形中可能出現(xiàn)侵害旅游者合法權(quán)益的事實(shí)。例如，無許可和超范圍經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)讓、出租、出借許可證，不向?qū)в?、領(lǐng)隊(duì)支付報(bào)酬或者要求其承擔(dān)旅游接待費(fèi)用，發(fā)生滯留不按規(guī)定報(bào)告等，都可能造成降低旅游服務(wù)質(zhì)量和侵害旅游者財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、旅游權(quán)的事實(shí)，特別是不向?qū)в沃Ц逗侠韴?bào)酬或者要求其承擔(dān)接待費(fèi)用，通常會(huì)迫使導(dǎo)游強(qiáng)迫游客購物和參加自費(fèi)項(xiàng)目，直接侵害旅游者的旅游權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，這些也都可以認(rèn)定為因侵害旅游者合法權(quán)益而受到罰款以上行政處罰的情形。但由于這些情形一般不會(huì)直接產(chǎn)生侵害旅游者合法權(quán)益的事實(shí)，而且是根據(jù)其違反管理性、制度性規(guī)定的主要情形進(jìn)行行政處罰，如果同時(shí)出現(xiàn)侵害旅游者合法權(quán)益而又需要給予行政處罰的，一般也可以依據(jù)法規(guī)、規(guī)章的其他條款規(guī)定來進(jìn)行，所以，本文不再逐一分析說明。

    三、結(jié)論和補(bǔ)充說明

    在具體認(rèn)定所侵害的“旅游者合法權(quán)益”的情形時(shí)，不受旅游者是否因旅行社違法而產(chǎn)生實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失的限制，旅游者合法權(quán)益不僅僅是財(cái)產(chǎn)權(quán)，還包括人身權(quán)和消費(fèi)者權(quán)益。

    綜合三部行政法規(guī)和一部規(guī)章的規(guī)定，有關(guān)“旅行社因侵害旅游者合法權(quán)益而受到行政機(jī)關(guān)罰款以上行政處罰的”法定情形的有關(guān)結(jié)論和需要補(bǔ)充說明的情況如下：

    第一、因侵害旅游者權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)罰款以上行政處罰的法定情形為29種，其中有23種為必然受到、6種為可能受到行政機(jī)關(guān)罰款以上行政處罰。但是，這只是就三部旅游行政法規(guī)和一部旅游規(guī)章所做的情形說明，工商等行政管理部門還可能依據(jù)其他法律和行政法規(guī)對旅行社進(jìn)行罰款以上行政處罰，各級旅游行政管理部門等也可能依據(jù)有關(guān)旅游的地方法規(guī)對旅行社進(jìn)行罰款以上行政處罰。這兩類情形，都有可能是旅行社侵害了旅游者的合法權(quán)益。因此，實(shí)際上旅行社可能受到的行政機(jī)關(guān)罰款以上行政處罰的情形要超過29種?？紤]到旅行社主要由旅游行政管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，國家又專門制定了有關(guān)旅行社的行政法規(guī)，旅游部門依據(jù)《旅行社條例》等旅游行政法規(guī)和實(shí)施規(guī)章所進(jìn)行的行政處罰應(yīng)該占主體，所以，本文所做的分析說明還是有實(shí)際指導(dǎo)和服務(wù)作用的。

    第二、旅行社受到罰款以上行政處罰的具體類型，包括罰款、暫停出國旅游業(yè)務(wù)、停業(yè)整頓、取消出國旅游業(yè)務(wù)、吊銷許可證5種。由于降低保證金交存比例和申請出境旅游業(yè)務(wù)都是以旅行社繼續(xù)存在為前提，所以吊銷許可證的情形必然不包括在內(nèi)。因此，作為兩項(xiàng)政策限定條件出現(xiàn)的罰款以上行政處罰的種類只有4種，責(zé)令改正、警告和吊銷許可證都不包括在內(nèi)。

    第三、各級旅游行政管理部門在具體判斷旅行社是否存在《條例》規(guī)定的，因侵害旅游者合法權(quán)益而受到行政機(jī)關(guān)罰款以上行政處罰時(shí)，必須看實(shí)施處罰時(shí)所認(rèn)定的侵害事實(shí)，即處罰依據(jù)是否是因?yàn)榇嬖诒疚牡诙糠炙治龅那趾β糜握吆戏?quán)益的事實(shí)而由各級行政機(jī)關(guān)給予了旅行社罰款以上行政處罰的。簡言之，判斷的要件為兩個(gè)：一是是否存在侵害旅游者合法權(quán)益的事實(shí)，二是是否受到了行政機(jī)關(guān)所給予的罰款以上行政處罰，二者缺一不可。

    第四、侵害旅游者合法權(quán)益中的“旅游者合法權(quán)益”，目前在我國還缺少具體、明確、全面、權(quán)威的法律規(guī)定。本文按照一般理解，將憲法、法律所賦予公民和入境游客的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利和作為旅游消費(fèi)者所產(chǎn)生的旅游權(quán)都包括在內(nèi)，主要有旅游者因?yàn)樵谖覈硟?nèi)從事旅游活動(dòng)依照法律和契約所取得的各種權(quán)利，如獲取旅游服務(wù)和真實(shí)旅游信息的權(quán)利，自由選擇旅游產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)利，自愿平等簽訂旅游合同的權(quán)利，要求旅游服務(wù)者依照法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和合同提供服務(wù)的權(quán)利，在旅游過程中不受欺詐的權(quán)利，在旅游消費(fèi)中保證生命安全和身體健康的權(quán)利，以及在選擇購買旅游產(chǎn)品和服務(wù)、簽訂旅游合同和在旅游過程中人身權(quán)（隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)）、財(cái)產(chǎn)權(quán)等公民權(quán)利不受侵犯的權(quán)利等。也就是說，在具體認(rèn)定所侵害的“旅游者合法權(quán)益”的情形時(shí)，不受旅游者是否因旅行社違法而產(chǎn)生實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失的限制，旅游者合法權(quán)益不僅僅是財(cái)產(chǎn)權(quán)，還包括人身權(quán)和消費(fèi)者權(quán)益。

    附錄：

    旅行社違反管理性、制度性規(guī)定的情形及其處罰（共18種）

    ⒈《旅行社條例》（9種）

    第四十六條違反本條例的規(guī)定，有下列情形之一的，由旅游行政管理部門或者工商行政管理部門責(zé)令改正，沒收違法所得，違法所得10萬元以上的，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；違法所得不足10萬元或者沒有違法所得的，并處10萬元以上50萬元以下的罰款：

    ⑴（一）未取得相應(yīng)的旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可，經(jīng)營國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)、入境旅游業(yè)務(wù)、出境旅游業(yè)務(wù)的；

    ⑵（二）分社的經(jīng)營范圍超出設(shè)立分社的旅行社的經(jīng)營范圍的；

    ⑶（三）旅行社服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)從事招徠、咨詢以外的活動(dòng)的。

    ⑷第四十七條旅行社轉(zhuǎn)讓、出租、出借旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的，由旅游行政管理部門責(zé)令停業(yè)整頓1個(gè)月至3個(gè)月，并沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。

    第五十條違反本條例的規(guī)定，旅行社有下列情形之一的，由旅游行政管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，處1萬元以下的罰款：

    ⑸（一）變更名稱、經(jīng)營場所、法定代表人等登記事項(xiàng)或者終止經(jīng)營，未在規(guī)定期限內(nèi)向原許可的旅游行政管理部門備案，換領(lǐng)或者交回旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的；

    ⑹（二）設(shè)立分社未在規(guī)定期限內(nèi)向分社所在地旅游行政管理部門備案的；

    ⑺（三）不按照國家有關(guān)規(guī)定向旅游行政管理部門報(bào)送經(jīng)營和財(cái)務(wù)信息等統(tǒng)計(jì)資料的。

    ⑻第五十八條違反本條例的規(guī)定，旅行社不向其聘用的導(dǎo)游人員、領(lǐng)隊(duì)人員支付報(bào)酬，或者所支付的報(bào)酬低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的，按照《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》的有關(guān)規(guī)定處理。

    ⑼第六十條違反本條例的規(guī)定，旅行社要求導(dǎo)游人員和領(lǐng)隊(duì)人員接待不支付接待和服務(wù)費(fèi)用、支付的費(fèi)用低于接待和服務(wù)成本的旅游團(tuán)隊(duì)，或者要求導(dǎo)游人員和領(lǐng)隊(duì)人員承擔(dān)接待旅游團(tuán)隊(duì)的相關(guān)費(fèi)用的，由旅游行政管理部門責(zé)令改正，處2萬元以上10萬元以下的罰款。

    ⒉《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》（1種）⑽第二十條導(dǎo)游人員進(jìn)行導(dǎo)游活動(dòng)時(shí)，有損害國家利益和民族尊嚴(yán)的言行的，由旅游行政部門責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門吊銷導(dǎo)游證并予以公告；對該導(dǎo)游人員所在的旅行社給予警告直至責(zé)令停業(yè)整頓。

    ⒊《中國公民出國旅游管理辦法》（7種）

    第二十五條組團(tuán)社有下列情形之一的，旅游行政部門可以暫停其經(jīng)營出國旅游業(yè)務(wù)；情節(jié)嚴(yán)重的，取消其出國旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營資格：

    ⑾（一）入境旅游業(yè)績下降的；⑿（二）因自身原因，在１年內(nèi)未能正常開展出國旅游業(yè)務(wù)的；

    ⒀（三）因出國旅游服務(wù)質(zhì)量問題被投訴并經(jīng)查實(shí)的；

    ⒁（四）有逃匯、非法套匯行為的；

    ⒂（五）以旅游名義弄虛作假，騙取護(hù)照、簽證等出入境證件或者送他人出境的；

    ⒃（六）國務(wù)院旅游行政部門認(rèn)定的影響中國公民出國旅游秩序的其他行為。

    ⒄第三十二條違反本辦法第二十二條的規(guī)定，旅游者在境外滯留不歸，旅游團(tuán)隊(duì)領(lǐng)隊(duì)不及時(shí)向組團(tuán)社和中國駐所在國家使領(lǐng)館報(bào)告，或者組團(tuán)社不及時(shí)向有關(guān)部門報(bào)告的，由旅游行政部門給予警告，對旅游團(tuán)隊(duì)領(lǐng)隊(duì)可以暫扣其領(lǐng)隊(duì)證，對組團(tuán)社可以暫停其出國旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營資格。

    ⒋《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》（1種）⒅第五十一條違反本實(shí)施細(xì)則第十二條第三款、第二十三條、第二十六條的規(guī)定，擅自引進(jìn)外商投資、設(shè)立服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)未在規(guī)定期限內(nèi)備案，或者旅行社及其分社、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)未懸掛旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證、備案登記證明的，由縣級以上旅游行政管理部門責(zé)令改正，可以處1萬元以下的罰款。