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http://www. 2012-07-11 08:56:03 中國(guó)安全生產(chǎn)網(wǎng) ■基本案例 兩原告不服提起行政訴訟，合肥市中級(jí)人民法院2009年12月7日作出行政判決，撤銷(xiāo)了被告省安監(jiān)局的不受理通知書(shū)，并責(zé)令其重新作出處理決定。 判決生效后，省安監(jiān)局根據(jù)國(guó)家安監(jiān)總局《煙花爆竹經(jīng)營(yíng)許可實(shí)施辦法》第3條、《安徽省人民政府關(guān)于全省煙花爆竹生產(chǎn)和批發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)數(shù)量控制問(wèn)題的批復(fù)》和省安監(jiān)局《關(guān)于全省煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)批發(fā)企業(yè)數(shù)量控制指標(biāo)的通告》的規(guī)定，認(rèn)定天長(zhǎng)市已有1家煙花爆竹批發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，對(duì)于原告的許可申請(qǐng)，于2010年1月7日作出了《不予安全生產(chǎn)行政許可決定書(shū)》。 兩原告不服該決定，再次提起行政訴訟，請(qǐng)求合肥市中級(jí)人民法院依法撤銷(xiāo)被告省安監(jiān)局作出的《不予安全生產(chǎn)行政許可決定書(shū)》，責(zé)令其重新作出具體行政行為。 一審判決:駁回原告趙錦林、裴章全的訴訟請(qǐng)求。 趙錦林、裴章全不服，向安徽省高級(jí)人民法院提起上訴,請(qǐng)求撤銷(xiāo)一審判決并責(zé)令被上訴人重新作出具體行政行為。 ■爭(zhēng)議焦點(diǎn) 趙錦林、裴章全認(rèn)為：《安徽省人民政府關(guān)于全省煙花爆竹生產(chǎn)和批發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)數(shù)量控制問(wèn)題的批復(fù)》及省安監(jiān)局《關(guān)于全省煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)批發(fā)企業(yè)數(shù)量控制指標(biāo)的通告》，作出的天長(zhǎng)市設(shè)立一家煙花爆竹批發(fā)企業(yè)決定，屬于不合法的文件，一審法院據(jù)此駁回上訴人的訴訟請(qǐng)求系適用法律錯(cuò)誤；本案應(yīng)當(dāng)適用國(guó)家安監(jiān)總局《關(guān)于做好煙花爆竹經(jīng)營(yíng)許可工作的通知》（安監(jiān)總管三【2008】201號(hào)），該通知明確規(guī)定一個(gè)行政區(qū)域不應(yīng)當(dāng)只設(shè)立一家煙花爆竹批發(fā)企業(yè)，上訴人的申請(qǐng)符合在天長(zhǎng)市設(shè)立煙花爆竹批發(fā)企業(yè)條件。 省安監(jiān)局認(rèn)為：根據(jù)《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定并結(jié)合我省煙花爆竹行業(yè)發(fā)展和管理的需要，安徽省人民政府作出的《安徽省人民政府關(guān)于全省煙花爆竹生產(chǎn)和批發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)數(shù)量控制問(wèn)題的批復(fù)》及我局作出的《關(guān)于全省煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)批發(fā)企業(yè)數(shù)量控制指標(biāo)的通告》屬于合法有效的規(guī)范性文件。二份文件中規(guī)定天長(zhǎng)市的煙花爆竹經(jīng)營(yíng)批發(fā)企業(yè)數(shù)量控制指標(biāo)為1個(gè)，而天長(zhǎng)市已經(jīng)依法設(shè)立了一家煙花爆竹經(jīng)營(yíng)批發(fā)企業(yè)，上訴人仍申請(qǐng)?jiān)谔扉L(zhǎng)市設(shè)立煙花爆竹經(jīng)營(yíng)批發(fā)企業(yè)不符合相關(guān)規(guī)定。 ■一審判決 判決:駁回原告趙錦林、裴章全的訴訟請(qǐng)求。理由如下： 根據(jù)國(guó)務(wù)院《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》第十六條、第十九條之規(guī)定，被告省安監(jiān)局對(duì)兩原告的煙花爆竹經(jīng)營(yíng)（批發(fā)）許可申請(qǐng)負(fù)有法定的審批職責(zé)。國(guó)家安監(jiān)總局《煙花爆竹經(jīng)營(yíng)許可實(shí)施辦法》第三條規(guī)定：“煙花爆竹經(jīng)營(yíng)布點(diǎn)，按照統(tǒng)一規(guī)劃、保障安全、合理布局、總量控制的原則審批，建立公平、誠(chéng)信、規(guī)范、有序的市場(chǎng)流通秩序”；第二十九條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)可以根據(jù)《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》和本實(shí)施辦法制定實(shí)施細(xì)則”。 據(jù)此，省人民政府的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)可以結(jié)合本省煙花爆竹行業(yè)的實(shí)際情況制定煙花爆竹批發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)數(shù)量控制指標(biāo)的規(guī)范性文件?！栋不帐∪嗣裾P(guān)于全省煙花爆竹生產(chǎn)和批發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)數(shù)量控制問(wèn)題的批復(fù)》和省安監(jiān)局《關(guān)于全省煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)批發(fā)企業(yè)數(shù)量控制指標(biāo)的通告》中規(guī)定了天長(zhǎng)市的煙花爆竹批發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)數(shù)量控制指標(biāo)為1個(gè)，而天長(zhǎng)市已經(jīng)依法設(shè)立了一家煙花爆竹批發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，故省安監(jiān)局作出不予許可決定具備事實(shí)和法律依據(jù)。 由于上述省人民政府批復(fù)及省安監(jiān)局的通告只是對(duì)煙花爆竹經(jīng)營(yíng)布點(diǎn)的規(guī)劃、總量控制規(guī)定，并不涉及煙花爆竹批發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可的條件，上述兩個(gè)規(guī)范性文件與法律、法規(guī)并不相抵觸，原告訴稱(chēng)上述文件不合法的理由不能成立。 ■二審判決 判決:駁回上訴，維持原判。理由如下： 煙花爆竹屬于高危險(xiǎn)行業(yè)，為了保障安全，預(yù)防災(zāi)難事故發(fā)生，國(guó)家對(duì)煙花爆竹的生產(chǎn)和銷(xiāo)售采取嚴(yán)格控制，國(guó)務(wù)院《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》規(guī)定，國(guó)家對(duì)煙花爆竹生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等實(shí)行特種許可證制度。國(guó)家安監(jiān)總局《煙花爆竹經(jīng)營(yíng)許可實(shí)施辦法》第三條、第二十九條的規(guī)定，省人民政府的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)為了對(duì)轄區(qū)內(nèi)煙花爆竹行業(yè)管理的需要，可以結(jié)合本省煙花爆竹行業(yè)的實(shí)際情況，制定煙花爆竹批發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)數(shù)量控制指標(biāo)的規(guī)范性文件。省安監(jiān)局依據(jù)國(guó)務(wù)院《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》的規(guī)定并結(jié)合《安徽省人民政府關(guān)于全省煙花爆竹生產(chǎn)和批發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)數(shù)量控制問(wèn)題的批復(fù)》和省安監(jiān)局《關(guān)于全省煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)批發(fā)企業(yè)數(shù)量控制指標(biāo)的通告》，對(duì)上訴人的申請(qǐng)作出不予許可決定，具備事實(shí)和法律依據(jù)。 ■思考 雖然安監(jiān)局部門(mén)最終贏得了勝訴，但是，說(shuō)心里話(huà)，看了上述案例后，筆者結(jié)合自己的實(shí)踐工作覺(jué)得在這起“民告官”的行政官司中沒(méi)有“嬴家”。 一、一審、二審法院的判決理由難服人。 國(guó)家安監(jiān)總局《煙花爆竹經(jīng)營(yíng)許可實(shí)施辦法》第三條規(guī)定：“煙花爆竹經(jīng)營(yíng)布點(diǎn)，按照統(tǒng)一規(guī)劃、保障安全、合理布局、總量控制的原則審批，建立公平、誠(chéng)信、規(guī)范、有序的市場(chǎng)流通秩序”；第二十九條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)可以根據(jù)《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》和本實(shí)施辦法制定實(shí)施細(xì)則”。 可是，安徽省安監(jiān)局憑什么在《關(guān)于全省煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)批發(fā)企業(yè)數(shù)量控制指標(biāo)的通告》中規(guī)定天長(zhǎng)市的煙花爆竹批發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)數(shù)量控制指標(biāo)為1個(gè)？ 筆者從《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》中并沒(méi)有看到對(duì)設(shè)立煙花爆竹批發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)有數(shù)量之規(guī)定。安徽省安監(jiān)局規(guī)定天長(zhǎng)市的煙花爆竹批發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)為1家，這種獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的行政行為的后果，何來(lái)“公平”？ 眾所周知，由于歷史原因，以前煙花爆竹批發(fā)都是以供銷(xiāo)社下屬公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“供銷(xiāo)公司”）形式獨(dú)家經(jīng)營(yíng)。 為什么《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》中沒(méi)有獨(dú)家經(jīng)營(yíng)之規(guī)定呢？因?yàn)?，壟斷?jīng)營(yíng)有違《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》。國(guó)務(wù)院《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》出臺(tái)以后，這種煙花爆竹批發(fā)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)模式必將成為歷吏。 安徽省高級(jí)人民法院認(rèn)為：煙花爆竹屬于高危險(xiǎn)行業(yè)，為了保障安全，預(yù)防災(zāi)難事故發(fā)生，國(guó)家對(duì)煙花爆竹的生產(chǎn)和銷(xiāo)售采取嚴(yán)格控制，國(guó)務(wù)院《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》規(guī)定，國(guó)家對(duì)煙花爆竹生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等實(shí)行特種許可證制度。這種觀點(diǎn)難以服人。 特種許可，并非只許可1家。煙花爆竹屬于高危險(xiǎn)行業(yè)，為了保障安全，預(yù)防災(zāi)難事故發(fā)生，是不是也規(guī)定每個(gè)縣市煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)只許可1家呢？生產(chǎn)企業(yè)的危險(xiǎn)性比批發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)要高得多。 國(guó)家安監(jiān)總局《關(guān)于做好煙花爆竹經(jīng)營(yíng)許可工作的通知》（安監(jiān)總管三【2008】201號(hào)）中明確規(guī)定一個(gè)行政區(qū)域不應(yīng)當(dāng)只設(shè)立一家煙花爆竹批發(fā)企業(yè)，可為什么我們的省級(jí)安監(jiān)部門(mén)在執(zhí)行國(guó)家法律時(shí)不能靈活的運(yùn)用？ 這不免讓老百姓產(chǎn)生安監(jiān)部門(mén)是不是在為別人或自己塞“私貨”的想法。如果，安徽省安監(jiān)局已規(guī)定天長(zhǎng)市的煙花爆竹批發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)為2家，且都已取證，我想，原告趙錦林、裴章全或許就不會(huì)去打這場(chǎng)官司。 二、安監(jiān)部門(mén)“打非”工作吃力不討好。 由于供銷(xiāo)公司獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，批發(fā)價(jià)格太高，“打非”工作年復(fù)一年，收效不理想，違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象屢禁不止。一方面供銷(xiāo)公司埋怨安監(jiān)部門(mén)“打非”力度不夠，有證和無(wú)證的經(jīng)營(yíng)戶(hù)都偷偷摸摸地經(jīng)營(yíng)走私的煙花爆竹；另一方面零售經(jīng)營(yíng)戶(hù)抱怨，他們也不想賣(mài)“走私”的煙花爆竹，實(shí)在是供銷(xiāo)公司的煙花爆竹價(jià)格太高，正規(guī)進(jìn)貨的煙花爆竹根本賣(mài)不動(dòng)。 三、鑒定非法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的煙花爆竹無(wú)法定依據(jù)。 《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》第三十八條規(guī)定，從事煙花爆竹批發(fā)的企業(yè)向從事煙花爆竹零售的經(jīng)營(yíng)者供應(yīng)非法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的煙花爆竹，或者供應(yīng)按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定應(yīng)由專(zhuān)業(yè)燃放人員燃放的煙花爆竹的，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令停止違法行為，處2萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款，并沒(méi)收非法經(jīng)營(yíng)的物品及違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷(xiāo)煙花爆竹經(jīng)營(yíng)許可證。從事煙花爆竹零售的經(jīng)營(yíng)者銷(xiāo)售非法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的煙花爆竹，或者銷(xiāo)售按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定應(yīng)由專(zhuān)業(yè)燃放人員燃放的煙花爆竹的，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令停止違法行為，處1000元以上5000元以下的罰款，并沒(méi)收非法經(jīng)營(yíng)的物品及違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷(xiāo)煙花爆竹經(jīng)營(yíng)許可證。 何謂“非法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的煙花爆竹”？ 在實(shí)際安全監(jiān)管的執(zhí)法過(guò)程中，是乎有無(wú)“貼花”（名曰：防偽標(biāo)簽）是判斷合法與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。還在公安部門(mén)主管煙花爆竹經(jīng)營(yíng)安全時(shí)就已實(shí)施“貼花”政策，那時(shí)貼的是當(dāng)?shù)毓膊块T(mén)監(jiān)制的“花”，安監(jiān)部門(mén)接管煙花爆竹經(jīng)營(yíng)安全時(shí)貼的是當(dāng)?shù)匕脖O(jiān)部門(mén)監(jiān)制的“花”。不管是公安部門(mén)，還是安監(jiān)部門(mén)，這種“花”是要花錢(qián)的。 然而，效果又如何呢？供銷(xiāo)公司自己都會(huì)有漏貼、串“花”（生產(chǎn)廠(chǎng)家把發(fā)給A縣的貨錯(cuò)發(fā)給B縣）、不貼“花”（收繳的部份“走私”煙花爆竹又批發(fā)給零售經(jīng)營(yíng)戶(hù)）等情況，加上，供銷(xiāo)公司內(nèi)部也存在私自“走私”經(jīng)營(yíng)煙花爆竹現(xiàn)象，“貼花”的效果可想而知。 筆者曾與筆者所在的區(qū)供銷(xiāo)公司負(fù)責(zé)人一道下去檢查市場(chǎng)，按該負(fù)責(zé)人的要求收繳了一批未有“貼花”的“走私”爆竹，可后來(lái)人家零售經(jīng)營(yíng)戶(hù)找上門(mén)理辨，說(shuō)是區(qū)供銷(xiāo)公司進(jìn)的貨，最終，區(qū)供銷(xiāo)公司也搞不清楚，又把收繳的“走私”爆竹歸還給了該零售經(jīng)營(yíng)戶(hù)。我對(duì)區(qū)供銷(xiāo)公司負(fù)責(zé)人說(shuō)，我們安監(jiān)局“打非”是瞎子摸象，你們說(shuō)合法就合法，你們說(shuō)非法就非法，你們供銷(xiāo)公司說(shuō)了算，可你們都辯別不出真假，這不是“折騰”人！ 四、沒(méi)有單獨(dú)的收繳倉(cāng)庫(kù)，安監(jiān)部門(mén)難以依法行政。 由于2001年1月3日頒布的《江西省煙花爆竹安全管理辦法》規(guī)定：縣以上供銷(xiāo)社負(fù)責(zé)煙花爆竹的經(jīng)營(yíng)管理，對(duì)煙花爆竹經(jīng)營(yíng)單位實(shí)施安全管理，并進(jìn)行經(jīng)常性安全檢查和監(jiān)督。而且，筆者周邊的某些縣市區(qū)存在供銷(xiāo)社主管的煙花爆竹稽查大隊(duì)，供銷(xiāo)社及供銷(xiāo)公司工作人員甚至還取得有安監(jiān)部門(mén)發(fā)放的《執(zhí)法證》。 因此，筆者所在的區(qū)供銷(xiāo)社及供銷(xiāo)公司極力以此為由，經(jīng)常是獨(dú)自進(jìn)行執(zhí)法檢查、收繳煙花爆竹，碰到“釘子戶(hù)”時(shí)，常邀請(qǐng)當(dāng)?shù)毓才沙鏊浜线M(jìn)行煙花爆竹收繳。 有一次，區(qū)供銷(xiāo)公司獨(dú)自進(jìn)行市場(chǎng)檢查時(shí)，一老百姓公然不讓其進(jìn)店，說(shuō)：煙花爆竹經(jīng)營(yíng)歸安監(jiān)部門(mén)管，我不超量?jī)?chǔ)存危及公共安全，公安部門(mén)也無(wú)權(quán)管；供銷(xiāo)公司是賣(mài)煙花爆竹的，無(wú)權(quán)力檢查，更無(wú)權(quán)力收繳煙花爆竹。后來(lái)，區(qū)供銷(xiāo)公司就邀請(qǐng)當(dāng)?shù)毓才沙鏊摾习傩杖匀灰笈沙鏊踩藛T拿《搜查證》，該公安人員見(jiàn)狀也只好借故離開(kāi)。 《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》中規(guī)定的職責(zé)分工是非常明確的，安監(jiān)部門(mén)管生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)安全，公安部門(mén)管運(yùn)輸和燃放安全，供銷(xiāo)社管理本系統(tǒng)（如下屬供銷(xiāo)公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷(xiāo)社）經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。 說(shuō)心里話(huà)，我局很多同志是非常不喜歡與區(qū)供銷(xiāo)公司一道下去檢查市場(chǎng)的。一來(lái)不合法，二來(lái)供銷(xiāo)公司工作人員下去到了零售經(jīng)營(yíng)戶(hù)家里，就象抄家一樣，老百姓意見(jiàn)很大。我也曾想：我們安監(jiān)局自己?jiǎn)为?dú)下去執(zhí)法吧，不管“貼花”與否，也不管生產(chǎn)廠(chǎng)家是否備案，只要產(chǎn)品包裝符合《產(chǎn)品質(zhì)量法》和國(guó)標(biāo)《煙花爆竹安全與質(zhì)量》之規(guī)定就行，若不符，如“三無(wú)”產(chǎn)品、爆竹“缺斤少兩”、煙花“空筒”等，統(tǒng)統(tǒng)收繳。 |
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