應(yīng)科學(xué)認(rèn)識(shí)特大城市的人口規(guī)模

陸銘

特大城市的人口規(guī)模是由經(jīng)濟(jì)規(guī)律決定的，如果對(duì)這些規(guī)律沒(méi)有科學(xué)的認(rèn)識(shí)，就會(huì)對(duì)未來(lái)人口增長(zhǎng)速度估計(jì)不足，對(duì)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃滯后，加劇未來(lái)特大城市的“城市病”。

十八屆三中全會(huì)形成的“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定”中指出，要“合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！?。中國(guó)當(dāng)前很多有關(guān)城市發(fā)展的爭(zhēng)論與對(duì)于城市人口規(guī)模的認(rèn)識(shí)有關(guān)。很多人認(rèn)為中國(guó)的特大城市（甚至包括大城市）太大了，主張對(duì)特大城市人口進(jìn)行嚴(yán)格控制。但這其實(shí)是一種嚴(yán)重的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，事實(shí)上一個(gè)國(guó)家的大城市有多大是有經(jīng)濟(jì)規(guī)律可循的。如果對(duì)這些經(jīng)濟(jì)規(guī)律沒(méi)有科學(xué)的認(rèn)識(shí)，就會(huì)對(duì)特大城市未來(lái)人口增長(zhǎng)速度估計(jì)不足，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的規(guī)劃滯后，而規(guī)劃的人口增長(zhǎng)目標(biāo)總是被早早地打破，進(jìn)一步加劇未來(lái)特大城市的擁堵和公共服務(wù)供給不足問(wèn)題。

首位城市的人口問(wèn)題

特大城市的人口問(wèn)題首先是一國(guó)首位城市的人口問(wèn)題。在世界范圍內(nèi)，很多國(guó)家的首位城市在該國(guó)總?cè)丝诘恼急冗h(yuǎn)遠(yuǎn)高于其面積占比。以2012年為例，紐約占美國(guó)人口2.7%，倫敦占英國(guó)人口13.1%，東京都占日本人口10.3%，巴黎占法國(guó)人口15.9%。在一些人口不多的國(guó)家，首位城市人口占比更高，例如，首爾占韓國(guó)人口20.9%，維也納占奧地利人口20.8%，利馬占秘魯人口25.4%。在倫敦、紐約等國(guó)際大都市，雖然人口密度已經(jīng)非常高，但其人口仍然在繼續(xù)增長(zhǎng)。甚至在日本這樣總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)率為負(fù)的國(guó)家，其首位城市東京都的人口也仍然在緩慢增長(zhǎng)。

在給定一個(gè)國(guó)家的國(guó)界和總?cè)丝诘臈l件下，一個(gè)國(guó)家的首位城市規(guī)模本質(zhì)上是這個(gè)國(guó)家的總?cè)丝谠谝粐?guó)內(nèi)部怎么分布的問(wèn)題。以首位城市為代表的大城市通常都是一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)中心，其制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平居于該國(guó)領(lǐng)先位置，并且還輻射到該國(guó)的其他城市。人口向大城市集聚，關(guān)鍵還是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)集聚發(fā)展有利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。大城市的人口規(guī)模會(huì)不斷增長(zhǎng)，直到人口增長(zhǎng)所帶來(lái)的好處低于其壞處。在世界上的一些特大城市，其人口仍然在不斷增長(zhǎng)，原因在于，隨著現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，大城市更有發(fā)展知識(shí)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，廣受詬病的大城市的擁擠和污染等問(wèn)題在很大程度上通過(guò)技術(shù)和管理而得到控制。

另外還有兩個(gè)非常重要的因素會(huì)促進(jìn)人口向首位城市集聚。其一，國(guó)家的城市化水平。一國(guó)的城市化水平越高，其工業(yè)和服務(wù)業(yè)的就業(yè)比重越高，而工業(yè)和服務(wù)業(yè)又具有集聚發(fā)展的特征，越大的城市勞動(dòng)生產(chǎn)率越高，越能夠創(chuàng)造就業(yè)崗位，因此，在越來(lái)越多的居民從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的過(guò)程中，一國(guó)的首位城市人口規(guī)模也不斷擴(kuò)大。其二，經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放度。一國(guó)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度越高，進(jìn)出口貿(mào)易占GDP的比重就越高。大多數(shù)國(guó)家的首位城市都是一國(guó)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心，其中不少是貿(mào)易中心，尤其是那些海港城市。我們的研究收集的147個(gè)國(guó)家（經(jīng)濟(jì)體）的首位城市樣本中，約三分之一的城市是海港城市，另有7.5%的首位城市是河港城市。一國(guó)經(jīng)濟(jì)越是開(kāi)放，首位城市的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)（特別是貿(mào)易、航運(yùn)、金融等）在一國(guó)中重要性就越高。開(kāi)放度越高，一國(guó)就越需要通過(guò)經(jīng)濟(jì)集聚來(lái)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素越會(huì)向少數(shù)大城市集聚。

東京與上海的比較

從歷史上來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平逐步提高，特大城市的人口經(jīng)歷一段快速增長(zhǎng)期，然后增速逐步放緩，這一現(xiàn)象是普遍存在的。以東京都為例，在二次世界大戰(zhàn)結(jié)束的1945年，東京都要的人口約為350萬(wàn)，而到20年后的1965年，該數(shù)字已經(jīng)增加到1087萬(wàn)，年均增長(zhǎng)36.85萬(wàn)。而在這之后的10年，東京都人口增長(zhǎng)到1167萬(wàn)，增速雖然放緩了，年均人口增長(zhǎng)仍然達(dá)到8萬(wàn)。如果以二戰(zhàn)后30年來(lái)計(jì)算，這期間人口年增長(zhǎng)仍然達(dá)到27萬(wàn)。即使考慮到1940年至1945年戰(zhàn)爭(zhēng)期間東京都人口的急劇下降，以1920年為基期來(lái)考察，之后的55年間東京都的人口年增長(zhǎng)仍然達(dá)到14.5萬(wàn)。但是必須指出的是，東京都的面積僅為上海的三分之一，如果考慮這一點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的時(shí)期，上海的年均人口增長(zhǎng)達(dá)到45萬(wàn)都很難說(shuō)是“過(guò)快”了。

而東京都只是東京圈的中心城市，東京圈的面積相當(dāng)于上海和蘇州之和，大量東京都的人白天在中心城市上班，晚上則住在周?chē)男l(wèi)星城。這種現(xiàn)象形成了東京都的白天和夜間人口的差異。在過(guò)去幾十年時(shí)間里，東京都的夜間人口出現(xiàn)過(guò)偶爾的下降，但其白天人口自1965年來(lái)卻從未下降過(guò)。近年來(lái)，由于中心城市的工作和消費(fèi)功能不可替代，人們又重新回到東京都居住。自1965年以來(lái)，東京都夜間人口占白天人口的比重從92.5%下降到1975年的87.4%，1985年的84.4%和1995年的80.5%，但是在1995-2005年間，這一比重又重新回升到82.9%。

對(duì)比上海的情況又怎樣呢？上海的常住人口在1978 年到2012年間，從1104萬(wàn)增長(zhǎng)到2380萬(wàn)，年均增長(zhǎng)約39萬(wàn)。從增長(zhǎng)的絕對(duì)數(shù)量來(lái)看的確非常大，但如果對(duì)比東京都在相似發(fā)展階段的人口增長(zhǎng)數(shù)量則沒(méi)有明顯“過(guò)快”。如果從非戶(hù)籍人口的增長(zhǎng)速度來(lái)看，自大約2008年以來(lái)，非戶(hù)籍人口增長(zhǎng)速度已經(jīng)出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)。雖然目前還很難說(shuō)上海人口增長(zhǎng)速度放緩將成為長(zhǎng)期趨勢(shì)，但從歷史數(shù)據(jù)來(lái)看，這一變化趨勢(shì)與東京都曾經(jīng)走過(guò)的人口增長(zhǎng)軌跡非常相似。

特大城市的人口政策應(yīng)務(wù)實(shí)

城市發(fā)展必須遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律。對(duì)于中國(guó)特大城市，無(wú)論是簡(jiǎn)單地將其與過(guò)去相比，還是機(jī)械地將其與其他國(guó)家的大城市相比，都非常容易使人認(rèn)為這些大城市人口已經(jīng)過(guò)多。相應(yīng)地，人們會(huì)傾向于對(duì)特大城市實(shí)施嚴(yán)格控制人口的政策。但是，如果特大城市的人口增長(zhǎng)是有規(guī)律可行的，那么，當(dāng)前的限制人口政策就會(huì)產(chǎn)生特大城市人口偏離經(jīng)濟(jì)規(guī)律的結(jié)果，并且伴隨著以下三個(gè)不可忽視的后果：

第一，在嚴(yán)格的控制政策下，特大城市的人口規(guī)模相比合理狀態(tài)長(zhǎng)期偏低，這不利于提升特大城市的競(jìng)爭(zhēng)力和對(duì)于其他地區(qū)的帶動(dòng)力。事實(shí)上，當(dāng)前在特大城市的人口控制下，已經(jīng)沉淀了大量常住人口（包括大學(xué)畢業(yè)生）沒(méi)有本地戶(hù)籍，對(duì)吸引人才和提升人口結(jié)構(gòu)也不利。

第二，地方政府會(huì)根據(jù)低估了的人口增長(zhǎng)速度來(lái)規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，而如果人口仍然在經(jīng)濟(jì)規(guī)律的驅(qū)使下持續(xù)遷入的話(huà)，則可能出現(xiàn)擁擠和公共服務(wù)不足的問(wèn)題。這里，問(wèn)題出自政府的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給相對(duì)不足，而不是人口遷移所帶來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求過(guò)高。

第三，如果嚴(yán)控人口成為特大城市的政策目標(biāo)，那么，特大城市的戶(hù)籍政策就難以改革。于是，非戶(hù)籍常住人口比重持續(xù)上升，人為地造成城市“新二元結(jié)構(gòu)”。目前在上海，非本地戶(hù)籍常住人口已經(jīng)占全市人口超過(guò)40%，在北京，這一比例為37%，而在廣州和深圳，這一比例分別高達(dá)37%和74%。這種狀況對(duì)特大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧均不利，而由于特大城市的特殊地位，這些負(fù)面影響也可能會(huì)波及到整個(gè)國(guó)家。

筆者認(rèn)為，國(guó)家和特大城市的地方政府應(yīng)采取更為務(wù)實(shí)的人口政策，在科學(xué)測(cè)算未來(lái)人口增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，理性規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，漸進(jìn)而適度地降低非戶(hù)籍常住人口的落戶(hù)門(mén)檻，幫助其融入本地社會(huì)。相反，如果錯(cuò)誤地采取了不合乎發(fā)展規(guī)律的限制人口政策，或者未能充分地提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，那么，不僅將損失經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也對(duì)社會(huì)和諧不利。

作者為上海交通大學(xué)特聘教授和復(fù)旦大學(xué)教授。