監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部聯(lián)合修訂的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》(以下簡(jiǎn)稱新《辦法》)于2008年6月1日起施行。新《辦法》與2000年3月2日發(fā)布實(shí)施的《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱舊《辦法》)相比，有哪些新內(nèi)容、新亮點(diǎn)?作為修訂工作的參與者之一，筆者對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要解讀。 

　　違法主體不再是模糊的“單位和個(gè)人” 

　　在舊《辦法》中，比照《土地管理法》，以單位或者個(gè)人作為土地違法主體，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。此次修訂，以列舉的形式將適用范圍概括為四個(gè)方面，即:行政機(jī)關(guān)公務(wù)員;法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中經(jīng)批準(zhǔn)參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的工作人員;行政機(jī)關(guān)依法委托的組織中除工勤人員以外的工作人員;企業(yè)、事業(yè)單位中由行政機(jī)關(guān)任命的人員。 

　　理由是:

　　第一，在適用上，舊《辦法》單純將違法主體與《土地管理法》一一對(duì)應(yīng)，明顯偏重于立法的技術(shù)環(huán)節(jié)了，其實(shí)際意義并不大。 

　　第二，《行政監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)“依照本法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察”。在這樣一個(gè)原則下，將違法主體表述為“單位或者個(gè)人”，不僅不能把所有的涉及土地違法的“單位或者個(gè)人”都納入到懲戒范圍，反而容易造成適用對(duì)象上的模糊。比如，村民作為個(gè)人違法占地、民營(yíng)企業(yè)作為單位違法倒賣土地等，是否因?yàn)樗麄儗儆凇皢挝换蛘邆€(gè)人”，就可以適用行政處分呢?顯然不可以。 

　　第三，是為了與新近頒布的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》保持一致。該《條例》第五十四條規(guī)定:“對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中經(jīng)批準(zhǔn)參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的工作人員給予處分，參照本條例的有關(guān)規(guī)定辦理?！?nbsp;

　　三部門聯(lián)合修訂，人事部門首次參與 

　　舊《辦法》是由監(jiān)察部和國(guó)土資源部共同發(fā)布的，制定機(jī)關(guān)為監(jiān)察部和國(guó)土資源部。此次修訂的一個(gè)明顯變化，是監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部以及國(guó)土資源部三部門共同參與聯(lián)合修訂，并負(fù)責(zé)對(duì)新《辦法》解釋。 

　　從表面來(lái)看，這樣的變化只是為了在一定程度上提升新《辦法》的權(quán)威性，擴(kuò)大覆蓋面。其實(shí)則有其內(nèi)在的必然性。首先，1989年印發(fā)的《監(jiān)察部、人事部關(guān)于在懲戒工作中分工協(xié)作問(wèn)題的通知》要求，“日常懲戒工作由人事部負(fù)責(zé)管理”，表明人事部門對(duì)懲戒工作具有相應(yīng)的管理權(quán)限。 

　　其次，同年下發(fā)的《關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)直接行使行政處分權(quán)的程序問(wèn)題的通知》明確規(guī)定:“監(jiān)察部作出的處分決定，按照干部管理權(quán)限由人事部門按規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)。”也就是說(shuō)，人事部門除了在懲戒工作中具有相應(yīng)的管理權(quán)限外，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處分決定，也必須由人事部門來(lái)辦理有關(guān)手續(xù)。換言之，不論是懲戒工作的日常管理還是辦理相關(guān)手續(xù)，人事部門均與懲戒工作密切相關(guān)。 

　　再次，前不久國(guó)務(wù)院公布的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第二條第三款規(guī)定:“除國(guó)務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院人事部門外，國(guó)務(wù)院其他部門制定處分規(guī)章，應(yīng)當(dāng)與國(guó)務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院人事部門聯(lián)合制定。”新《辦法》因?qū)儆趪?guó)土資源管理部門業(yè)務(wù)范圍的處分規(guī)章，按照上述行政法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)與人事部門共同進(jìn)行修訂。 

　　問(wèn)責(zé)制凸顯新《辦法》亮點(diǎn) 

　　新《辦法》增加的問(wèn)責(zé)內(nèi)容，應(yīng)該說(shuō)是此次修訂工作的最大亮點(diǎn)和創(chuàng)新。從近幾年土地違法的變化趨勢(shì)看，一方面由于各級(jí)地方政府默許、放任或者不履行應(yīng)盡的職責(zé)，導(dǎo)致土地違法行為大量發(fā)生的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，而另一方面對(duì)政府負(fù)責(zé)人員又難以認(rèn)定其應(yīng)該承擔(dān)的直接責(zé)任，更沒(méi)有明確的依據(jù)實(shí)施處分。為此，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào))明確指出:“嚴(yán)格實(shí)行問(wèn)責(zé)制。對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生土地違法違規(guī)案件造成嚴(yán)重后果的，對(duì)土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的，對(duì)土地違法違規(guī)問(wèn)題隱瞞不報(bào)、壓案不查的，應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)地方人民政府負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！?nbsp;

　　正是有這樣一個(gè)前提，在《辦法》修改中，專門增加了問(wèn)責(zé)條款，并以在所有實(shí)體性條款中的首位排序，來(lái)反映這一突出變化。新《辦法》第三條，對(duì)無(wú)證據(jù)證明地方政府在土地違法中負(fù)有直接責(zé)任，不屬于土地違法個(gè)案，但政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員和其他分管領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違法違規(guī)管理責(zé)任的，列舉了四種情形，并明確了具體的量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)。 

　　其中，第(一)項(xiàng)“土地管理秩序混亂，致使一年度內(nèi)本行政區(qū)域違法占用耕地面積超過(guò)新增建設(shè)用地占用耕地總面積15%的”，應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員和其他負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，給予處分。其違法比例的確定，來(lái)自四方面支撐，一是體現(xiàn)了嚴(yán)格保護(hù)耕地的基本精神;二是經(jīng)過(guò)反復(fù)測(cè)算具有數(shù)據(jù)上的說(shuō)服力;三是征求并綜合了多方面意見(jiàn)、建議，有比較廣泛的代表性;四是在問(wèn)責(zé)方面確定一個(gè)具體的數(shù)量概念，便于執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門操作和掌握。 

　　應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的第(二)、第(三)和第(四)項(xiàng)，援引的是國(guó)發(fā)31號(hào)文件列舉的要求追究有關(guān)地方人民政府負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的情形，新《辦法》只是在量紀(jì)上作了劃分。 

　　有一點(diǎn)需要解釋。問(wèn)責(zé)的內(nèi)容有了，量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)也比較明確了，但在新《辦法》中卻不是以直接的方式表述出來(lái)的，全篇都沒(méi)有出現(xiàn)“問(wèn)責(zé)”的字樣。一般理解，比照上述31號(hào)文件的寫(xiě)法，直接在新《辦法》第三條寫(xiě)明“嚴(yán)格實(shí)行問(wèn)責(zé)制”，似乎更明確，更有力度。之所以有意避開(kāi)了這種直接的表述方式，主要還是囿于體例上的限制。因?yàn)轭愃啤皣?yán)格實(shí)行問(wèn)責(zé)制”的寫(xiě)法，基本屬于政策性、文件性語(yǔ)言，用于規(guī)章類文字中，畢竟不是很協(xié)調(diào)。 

　　寬嚴(yán)適度，按情節(jié)輕重量紀(jì) 

　　量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整是《辦法》修改過(guò)程中的一個(gè)重大突破。所以稱其為突破，在于解決了舊《辦法》在實(shí)施過(guò)程中經(jīng)常引起爭(zhēng)議的問(wèn)題。舊《辦法》確定量紀(jì)，是以構(gòu)成犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)為上限的。按照《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣笜?biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(試行)》的規(guī)定，達(dá)到“一次性非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田0.67公頃(10畝)以上，或者其他耕地2公頃(30畝)以上，或者其他土地3.33公頃(50畝)以上的”，為最低立案標(biāo)準(zhǔn)，也是舊《辦法》中最高標(biāo)準(zhǔn)———開(kāi)除處分的標(biāo)準(zhǔn)。相應(yīng)地，在這一組面積標(biāo)準(zhǔn)之下再區(qū)分兩檔，分別給予警告至撤職處分。 

　　而在土地執(zhí)法實(shí)踐中，雖然非法批地面積標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到開(kāi)除標(biāo)準(zhǔn)的情況十分普遍，但到目前為止，除牽扯個(gè)人腐敗問(wèn)題以外，尚沒(méi)有因此而受到開(kāi)除處分的先例。所以出現(xiàn)如此大的反差，原因在于舊《辦法》制定時(shí)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)關(guān)于刑事立案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的條件，在理解上存在一定偏差。檢察機(jī)關(guān)關(guān)于非法批地的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，除規(guī)定了面積的具體畝數(shù)外，還要求具有“徇私舞弊”情節(jié)作為法定構(gòu)成要件。也就是說(shuō)，實(shí)踐中僅有一次性非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田0.67公頃(10畝)以上的行為發(fā)生，而沒(méi)有“徇私舞弊”情節(jié)的，尚達(dá)不到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)。反映在土地執(zhí)法實(shí)踐中，常常發(fā)生現(xiàn)象上的悖論。要么對(duì)違法責(zé)任人處理不下去，要么處理下去了，卻只能給予較輕處分。 

　　因此，在此次修訂中，將舊《辦法》中凡以土地違法面積作為量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)的，均改為按違法情節(jié)劃分。如第五條第一款“行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員違反土地管理規(guī)定，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征收、占用土地的，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員，給予記過(guò)或者記大過(guò)處分;情節(jié)較重的，給予降級(jí)或者撤職處分;情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除處分”。也就是說(shuō)，對(duì)非法批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田10畝以上，但并不屬于“情節(jié)嚴(yán)重的”違法行為，依據(jù)新《辦法》就不必給予開(kāi)除處分了。如此，才與執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)類似的情況一般只能給予較輕處分的客觀事實(shí)相接近。同時(shí)，考慮到與刑事處罰銜接問(wèn)題，該條第二款一并規(guī)定了“有前款規(guī)定行為，且有徇私舞弊情節(jié)的，從重處分”。這樣的修改，看似取消了具體面積畝數(shù)，沒(méi)有了具體標(biāo)準(zhǔn)，但因?yàn)橥瑫r(shí)消除了“執(zhí)行不能”的更大障礙，又充分體現(xiàn)了寬嚴(yán)相濟(jì)，利遠(yuǎn)大于弊。 

　　違反國(guó)家宏觀調(diào)控政策和批準(zhǔn)“以租代征”，也要追究責(zé)任 

　　舊《辦法》中，規(guī)定承擔(dān)行政責(zé)任的土地違法行為，是框定在《土地管理法》范圍之內(nèi)的。也就是說(shuō)，只有《土地管理法》規(guī)定了對(duì)某種土地違法行為責(zé)任人給予行政處分，舊《辦法》才作具體的量化。但是近年來(lái)，有關(guān)部門針對(duì)土地違法行為表現(xiàn)出了一些新的情況和特點(diǎn)，也陸續(xù)出臺(tái)和完善了許多與土地管理有關(guān)法律法規(guī)以及政策規(guī)章。為此，新《辦法》擴(kuò)大了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任的土地違法行為表現(xiàn)的范圍，增加了兩方面實(shí)體性內(nèi)容。 

　　一是依據(jù)國(guó)發(fā)28號(hào)、31號(hào)文件，將近年來(lái)新出現(xiàn)的一些影響面大或者危害嚴(yán)重的違法行為列入新《辦法》應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的范圍，并進(jìn)行了量紀(jì)劃分。如，不執(zhí)行或者違反國(guó)家土地調(diào)控政策的行為(第四條)和批準(zhǔn)以“以租代征”等方式擅自占用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為(第六條)等。 

　　二是舊《辦法》施行后陸續(xù)出臺(tái)的若干涉及土地出讓方面的規(guī)章性規(guī)定，也包括了一些追究責(zé)任人的條款，在此次修訂過(guò)程中，將這些條款移植于專司追究土地違法責(zé)任人的新《辦法》中來(lái)，具有更大的震懾作用。如第九條列舉的五種行為，即分別出自《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》(國(guó)土資源部2003年第21號(hào)令)、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》(國(guó)土資源部2007年第39號(hào)令)和中共中央紀(jì)委監(jiān)察部《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違反規(guī)定干預(yù)和插手建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)、經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為個(gè)人和親友謀取私利的處理規(guī)定》等。 

　　部門間協(xié)作程序具體化 

　　為落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于“完善土地違法案件的查處協(xié)調(diào)機(jī)制”的要求，此次修訂，進(jìn)一步完善了監(jiān)察機(jī)關(guān)和國(guó)土資源行政主管部門之間協(xié)作配合的程序性規(guī)定。其中值得指出的是:一、在查處土地違法案件中，監(jiān)察機(jī)關(guān)和國(guó)土資源行政主管部門除履行各自的職責(zé)外，對(duì)于依法應(yīng)當(dāng)由對(duì)方處理的，均應(yīng)及時(shí)移送有關(guān)材料;二、對(duì)移送的案件材料應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容，如移送意見(jiàn)、案件來(lái)源、調(diào)查報(bào)告、有關(guān)證據(jù)和其他材料等五個(gè)方面作出了規(guī)定;三、對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)或者國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)移送而不移送的行為，明確了監(jiān)督措施，“由其上一級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其移送”。這些程序性規(guī)定，對(duì)于促進(jìn)部門協(xié)作，加強(qiáng)配合，加大土地執(zhí)法力度，實(shí)現(xiàn)依法辦案，具有重要作用。 

　　(作者單位:國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局)