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□陳建明 王建忠 陳忠浩 謝 峰
編者按：近年來(lái)，一些地區(qū)由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理混亂，導(dǎo)致出現(xiàn)征地補(bǔ)償款等集體土地利益分配不公的現(xiàn)象。《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》從完善征地補(bǔ)償辦法、妥善安置被征地農(nóng)民、健全征地程序、加強(qiáng)對(duì)征地實(shí)施過(guò)程監(jiān)管等幾個(gè)方面來(lái)完善征地補(bǔ)償制度，對(duì)維護(hù)失地農(nóng)民的利益起到了積極的作用。但在具體操作中也遇到了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織單元及其成員身份界定等一些基礎(chǔ)性問(wèn)題。2005年 1月 20日，《法制周刊》刊登朱克非先生《當(dāng)“自治權(quán)”遇到“財(cái)產(chǎn)權(quán)”時(shí)》一文，對(duì)有關(guān)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償資格作了探討。江蘇省海門市國(guó)土資源局的同志看了以后對(duì)此感觸較深，該局征地問(wèn)題研究工作課題組對(duì)界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份資格進(jìn)行了專題調(diào)查研究，現(xiàn)將他們形成的文章刊登如下。
■目前，村民小組多數(shù)不具備“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的法律特征。因此，建議設(shè)立村民小組集體土地權(quán)利代表人，代表人可以通過(guò)村民代表組織程序產(chǎn)生，可以由村民代表?yè)?dān)任，具有法人代表的性質(zhì)和作用。
■對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份資格嚴(yán)格加以區(qū)分，可以嘗試通過(guò)制定有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理的相關(guān)法律，形成全面權(quán)利人、有限權(quán)利人、居住權(quán)利人為主的三類人員管理模式。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員表現(xiàn)形式
《土地管理法》第十條明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。就集體土地所有權(quán)而言，目前主要有村民小組農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，還有少量的村農(nóng)民集體所有權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有權(quán)三種表現(xiàn)形態(tài)。
我國(guó)的城鄉(xiāng)體制二元結(jié)構(gòu)、身份（農(nóng)與非農(nóng)戶口）二元模式、土地所有權(quán)（國(guó)有與集體土地）二元制度均形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，而且與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員關(guān)系密不可分。農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村勞動(dòng)力從土地中分離出來(lái)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，上述二元現(xiàn)狀逐漸被打破，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的界定比較復(fù)雜，導(dǎo)致征地補(bǔ)償安置等費(fèi)用最終確定給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者其成員的分配形式不盡合理。
在我國(guó)，現(xiàn)行集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體土地所有權(quán)、使用權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“兩權(quán)”）的享有和使用關(guān)系主要有以下七種表現(xiàn)形式：
兩權(quán)一體型。即土地所有權(quán)與使用權(quán)完全一致，集體所有的土地全部由本集體成員承包耕種。
兩權(quán)分離型。即土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離。《土地承包法》實(shí)施以后，本集體成員承包的土地可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，外地、外鄉(xiāng)人也可以承包他人的承包地。該農(nóng)民由本集體管理，按規(guī)定完全履行農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù)。
兩權(quán)不完全型。主要是指“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民，戶口在本集體組織，但不再耕種本集體土地，不愿承包也未劃分給承包地，不再受本集體經(jīng)濟(jì)組織約束，也未按規(guī)定履行農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù)。
兩權(quán)轉(zhuǎn)移型。通過(guò)戶口的合法遷移取得土地所有權(quán)和土地使用權(quán)。近年來(lái)，這種類型村民成員由于受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，人口不斷向城郊結(jié)合部農(nóng)村流動(dòng)，想方設(shè)法將戶口從偏遠(yuǎn)地區(qū)遷入城郊結(jié)合部的農(nóng)村村民小組。
兩權(quán)回歸型。集體土地部分被征用后，當(dāng)時(shí)實(shí)行勞力安置，成為“土地工”，但因企業(yè)倒閉等原因又重新回到原村民小組，有部分自留地，仍享受宅基地使用權(quán)，但不是村民小組成員，也未履行農(nóng)民的義務(wù)。
兩權(quán)變異型。即非集體土地所有權(quán)人，僅享受宅基地使用權(quán)。如，農(nóng)村中的民辦教師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府“七站八所”部門中的集體干部等人員居住在本地，享受宅基地使用權(quán)，但不享受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也未履行農(nóng)民的義務(wù)。
兩權(quán)選擇型。即對(duì)是否享受土地所有權(quán)和使用權(quán)具有選擇性。如，現(xiàn)行的高校招生中戶口遷移政策決定了享受權(quán)利的選擇性。在錄取高校時(shí)，學(xué)生可以將戶口遷入學(xué)校，也可以將戶口保留在當(dāng)?shù)兀虼?，出現(xiàn)享受自留地使用權(quán)等集體經(jīng)濟(jì)組織成員部分權(quán)益的兩種可能。在大中專學(xué)生畢業(yè)時(shí)，畢業(yè)生如果沒(méi)有落實(shí)工作單位，則戶口等檔案資料可掛靠在當(dāng)?shù)氐目h（市）人才服務(wù)中心，而在農(nóng)村可享受包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有的權(quán)利。
現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理制度所帶來(lái)的弊端
以上七種表現(xiàn)類型是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立過(guò)程中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員分化的必然結(jié)果。農(nóng)村人口目前已逐步形成了“農(nóng)到城”、“農(nóng)到農(nóng)”、“城到農(nóng)”、“邊遠(yuǎn)地區(qū)到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)”的多向流動(dòng)的格局。在我國(guó)，現(xiàn)行的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理制度給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資源配置帶來(lái)了三大弊端：
組織主體不明晰。在“點(diǎn)工分”時(shí)代，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為組織代表的主體十分明確。在土地聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)后，原有的組織已經(jīng)“有名無(wú)實(shí)”，很難體現(xiàn)土地的所有者代表，有時(shí)被人們誤解為法人作為自然人代表了集體土地所有權(quán)人的利益。因此，組織主體不明晰導(dǎo)致了權(quán)利人與受益人的缺位。
管理措施不到位?，F(xiàn)行的戶籍管理措施同現(xiàn)實(shí)生活不相適應(yīng)，造成了權(quán)利與義務(wù)不一致，產(chǎn)生了只享受權(quán)利而不履行義務(wù)或只履行義務(wù)而不享受權(quán)利的怪現(xiàn)象。與此同時(shí)，國(guó)家制定的法律法規(guī)和政策缺陷，使承擔(dān)的義務(wù)無(wú)法與利益享受全面掛鉤。
配套功能不健全。隨著勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，現(xiàn)有人員的戶籍和居住地不一致，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其成員管理帶來(lái)了難度。治安管理、社會(huì)公共服務(wù)等配套功能跟不上形勢(shì)發(fā)展要求，再加上土地利益分配不公，新老矛盾交織在一起，給社會(huì)造成了較大的負(fù)面效應(yīng)。
嚴(yán)格界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的對(duì)策措施
土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最主要的公共財(cái)產(chǎn)，任何對(duì)土地的處置方式必然影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共有人的利益。政府在城市化、工業(yè)化推進(jìn)過(guò)程中涉及到的征地方面的難題，其本質(zhì)是土地利益如何分配。利益分配問(wèn)題解決了，矛盾與糾紛也迎刃而解。要使《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》真正貫徹落實(shí)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員，應(yīng)著重解決以下三個(gè)問(wèn)題。
設(shè)立村民小組集體土地權(quán)利代表人。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指鄉(xiāng)、村、村民小組農(nóng)民以生產(chǎn)資料集體所有的形式組成的獨(dú)立核算的經(jīng)濟(jì)組織，其構(gòu)成必須同時(shí)具備三個(gè)條件：第一，有確定的組織形式和組織機(jī)構(gòu)，如村委會(huì)、村民小組；第二，該組織具有獨(dú)立的民事主體資格，能夠依照法律享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)；第三，該組織成員應(yīng)為居住在農(nóng)村的農(nóng)村村民。
目前，村民小組多數(shù)不具備“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的法律特征。村民小組是否具有集體土地所有權(quán)的主體特征，可以從兩個(gè)方面來(lái)考察，一是各個(gè)村民小組之間是否仍然明確保持著過(guò)去生產(chǎn)隊(duì)時(shí)期的土地權(quán)屬界線；二是村民小組對(duì)自己認(rèn)定的界線內(nèi)的土地有無(wú)法律規(guī)定的占有、使用、收益、處分的權(quán)利。具體表現(xiàn)為排斥他人的、獨(dú)立的占有使用權(quán)，以及國(guó)家建設(shè)征用土地時(shí)的獨(dú)立受償權(quán)等權(quán)利。因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)立村民小組集體土地權(quán)利代表人，實(shí)質(zhì)是村民小組集體土地所有權(quán)的代表，代表人可以通過(guò)村民代表組織程序產(chǎn)生，可以由村民代表?yè)?dān)任，具有法人代表的性質(zhì)和作用，符合上述三個(gè)條件，才能真正體現(xiàn)集體土地權(quán)利共有人特征。
嚴(yán)格界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份資格以及權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。要使農(nóng)村集體土地所有制得到體現(xiàn)，必須對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份資格嚴(yán)格加以區(qū)分。通過(guò)制定有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理的法律法規(guī)來(lái)加以規(guī)范。實(shí)行以“戶口為所在地、房屋在居住地、承擔(dān)義務(wù)為前提”為原則，以責(zé)、權(quán)、利三者統(tǒng)一為基礎(chǔ)，由全面權(quán)利人、有限權(quán)利人、居住權(quán)利人為主的三類人員管理模式，逐步形成適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理辦法。
全面權(quán)利人管理模式：必須具有“戶口為所在地、房屋在居住地、承擔(dān)義務(wù)為前提”三個(gè)必備條件，才能納入全面權(quán)利人管理，即責(zé)、權(quán)、利三者統(tǒng)一。此類人員在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中所占比例為 60％以上，完全享受征地中的利益分配。另外，不滿 18周歲未成年人不應(yīng)納入管理范疇。
有限權(quán)利人管理模式：具備“戶口為所在地、房屋在居住地”，但未盡村民義務(wù)且承諾放棄權(quán)利的人員，可以列入有限權(quán)利人管理。如，婚嫁等原因戶口動(dòng)遷的人員，在戶口遷入村組后未盡或者未完全盡村民義務(wù)。此類人員在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中所占比例為 25％以上，這類人員可以有限享受征地中的利益分配。
居住權(quán)利人管理模式：有房屋居住權(quán)（占用宅基地）而其他任何權(quán)利都沒(méi)有的人員，可以放入集體經(jīng)濟(jì)組織中管理，但這部分人不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，只是作為戶籍成員。為便于管理，可采取“同時(shí)存在，分別管理”的措施。此類人員在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中所占比例為 15％左右，他們不得參與征地中的利益分配。
發(fā)揮集體土地產(chǎn)權(quán)作用，建立農(nóng)村社會(huì)保障體系。隨著國(guó)家財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”傾斜政策的實(shí)施，農(nóng)民的社會(huì)保障制度也逐步完善，但靠政府財(cái)政覆蓋全體農(nóng)民的農(nóng)村社會(huì)保障體系一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)。比較現(xiàn)實(shí)的選擇是依靠集體土地產(chǎn)權(quán)建立覆蓋全體農(nóng)民的農(nóng)村社會(huì)保障體系，同時(shí)輔之以國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。這個(gè)保障體系主要以土地產(chǎn)權(quán)為主，其來(lái)源主要是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用增值收益等。
對(duì)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，還要確保失地農(nóng)民保障基金中閑置資金的開(kāi)發(fā)增值，如在城市建設(shè)過(guò)程中可留一部分商業(yè)發(fā)展前景比較好的地段給失地農(nóng)民建造商業(yè)門面房，資金從失地農(nóng)民保障基金中的閑置資金中抽出，其租金收入劃入保障基金賬戶，從而使閑置資金既重新投入城市建設(shè)，解決城市建設(shè)資金不足的問(wèn)題，又可以使閑置資金安全增值。 | 
