案 情

2004年12月23日，某通訊設(shè)備有限公司(以下簡稱通訊設(shè)備公司)與某市人民政府東洲街道辦事處簽訂50畝園區(qū)區(qū)塊土地確認(rèn)合同及補充協(xié)議，通訊設(shè)備公司據(jù)此繳納款項，并辦理了環(huán)保、水利、規(guī)劃、土地、發(fā)改等相關(guān)審批手續(xù)。2006年12月6日，通訊設(shè)備公司與該市國土資源局簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，出讓位于東洲工業(yè)功能區(qū)內(nèi)面積為2萬平方米的國有土地使用權(quán)。2006年12月28日，通訊設(shè)備公司取得建設(shè)用地批準(zhǔn)書。此后，通訊設(shè)備公司實施填宕渣建圍墻等前期建設(shè)。2011年5月3日，該市國土資源局向通訊設(shè)備公司郵寄送達收回國有土地使用權(quán)告知書、收回國有土地使用權(quán)聽證告知書。后通訊設(shè)備公司取得市發(fā)展與改革局分別于2011年5月 13日、30日制作的企業(yè)投資項目備案通知書、會議通知。 2011年5月30日，國土資源局作出收回國有土地使用權(quán)決定書，并向通訊設(shè)備公司郵寄送達。

通訊設(shè)備公司訴稱：2011年6月15日，國土資源局作出收回國有土地使用權(quán)決定書，無償收回原告取得的2萬平方米國有土地使用權(quán)，所依據(jù)的事實未能查清，主要證據(jù)不足，違反法定程序，訴請法院撤銷被告該具體行政行為。

被告市國土資源局辯稱：雙方簽訂的國有土地使用權(quán)出讓合同第十二條第一款約定：受讓方同意取得用地批準(zhǔn)書之日起6個月內(nèi)開始動工建設(shè)，在動工后18個月內(nèi)建設(shè)完工并投產(chǎn)。2008年8月，原告動工填宕渣建部分圍墻后，至今未達到出讓合同約定的動工開發(fā)建設(shè)的要求，也不存在符合法定順延計算動工期限的情形。原告因其自身原因造成土地閑置已達3年之久，違反了《土地管理法》及國土資源部《閑置土地處置辦法》的有關(guān)規(guī)定，被告經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)同意，收回國有土地使用權(quán)，程序合法、事實清楚、證據(jù)確鑿，適用法律準(zhǔn)確。

審 理

浙江省某市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：被告提供的詢問筆錄、照片等證據(jù)材料均不足以證明涉案土地的閑置系由原告自身原因所致，故被告作出的收回土地行政處罰行為認(rèn)定事實不清，主要證據(jù)不足。根據(jù)《土地管理法》第三十七條、《城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條和《閑置土地處置辦法》第三條、第四條的規(guī)定，因政府或政府部門原因造成土地閑置的，不能予以收回。另外，本案中被告與原告簽訂園區(qū)區(qū)塊土地確認(rèn)合同，確認(rèn)向原告供應(yīng)50畝土地。原告據(jù)此繳納款項，辦理涉及環(huán)保、規(guī)劃、水利、土地、發(fā)改等政府相關(guān)主管部門的各項行政許可。后因土地指標(biāo)等原因，被告同意暫先供地30畝，原告取得該30畝土地使用權(quán)后，積極進行動工建設(shè)，同時仍在等待尚未供應(yīng)的另20畝，以便統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，但有關(guān)部門至今未作出明確的表態(tài)。被告未兌現(xiàn)行政承諾的行為，違背了行政法上的信賴?yán)姹Ｗo原則，也是導(dǎo)致原告未能及時開發(fā)利用涉案土地的原因。原告存在免責(zé)事由，被告作出被訴行政行為，缺乏事實和法律依據(jù)。此外，因政府或政府部門原因造成的土地閑置，在計算閑置期限時應(yīng)當(dāng)予以扣除或作必要的考慮。綜上，法院判決撤銷被告作出的收回國有土地使用權(quán)決定書。

一審宣判后，被告不服提起上訴。二審法院經(jīng)審理后，判決駁回上訴，維持原判。

評 析

本案是一起涉及收回土地使用權(quán)的行政案件。行政機關(guān)在作出收回閑置土地使用權(quán)行為時，應(yīng)對土地使用權(quán)人的法定免責(zé)事由進行了排除。主要理由是：

法律賦予了行政相對人合法免責(zé)事由。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第四條第二款的規(guī)定，法律在賦予政府征收土地閑置費、收回土地使用權(quán)這一強制權(quán)力時，將不可抗力、政府或政府有關(guān)部門的行為以及動工開發(fā)必須的前期工作作為收回閑置土地的免責(zé)事由。這一條件對行政相對人來說至關(guān)重要，行政機關(guān)在聽取行政相對人的陳述和申辯后，應(yīng)當(dāng)查清是否具有企業(yè)自身以外的原因，在計算土地閑置時間時應(yīng)當(dāng)予以扣除或作必要的考慮。

基于保障行政合同雙方權(quán)利義務(wù)的基本要求。本案中，被告作為一方當(dāng)事人與原告簽訂的國有土地使用權(quán)出讓合同書明確約定：“受讓方同意取得建設(shè)用地批準(zhǔn)書之日起6個月內(nèi)開始動工建設(shè)，在動工后18個月內(nèi)建設(shè)完工并投產(chǎn)，因不可抗力或政府原因的除外。”合同還規(guī)定因履行合同發(fā)生爭議，由爭議雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成的，依法向人民法院起訴。據(jù)此，行政機關(guān)雖然基于公共利益的優(yōu)越性，在合同的變更和解除上享有行政優(yōu)益權(quán)，必要時可以對行政相對人采取強制或制裁措施，但該行政合同系雙方在自愿協(xié)商一致的前提下訂立，各自應(yīng)履行合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，各方在訂立和履行合同中地位平等。依據(jù)行政行為先取證、后裁決的原理，被告負有義務(wù)向法院提交證據(jù)和依據(jù)證明其作出被訴具體行政行為證據(jù)充分，事實清楚，原告所主張的免責(zé)事由不成立或不存在。本案被告在立案調(diào)查過程中的案件延期審批中，將“閑置地塊街道意見不統(tǒng)一”作為延期的理由之一。東洲街道辦事處作為某市人民政府的派出機關(guān)，其在與原告就土地出讓事宜溝通協(xié)商過程中已經(jīng)征得土地管理部門的同意，對于土地出讓的談判以及合同的簽訂均是由東洲街道辦事處有關(guān)工作人員與原告協(xié)商處理，故東洲街道辦事處對該地塊的供地出讓情況能給予較為客觀的解釋，而被告卻未依職權(quán)全面查明閑置原因，對于閑置期限的起算點，閑置時間是連續(xù)還是非連續(xù)的，閑置原因是原告自身遲延動工開發(fā)還是具有不可抗力或政府原因等事實均未能查清。

基于信賴?yán)姹Ｗo的原則。行政合同也應(yīng)當(dāng)遵循誠實信用等合同的基本原則。由于收回閑置土地是一項十分嚴(yán)厲的行政處罰，將對行政相對人的權(quán)利造成重大損失，在土地開發(fā)利用過程中，法院在審查時，應(yīng)依誠實信用的原則，審查相關(guān)的政府部門是否有過承諾，是否兌現(xiàn)當(dāng)初的承諾，據(jù)此判斷原告在履行合同義務(wù)過程中是否有過錯。實踐中，土地開發(fā)在動工之前需經(jīng)政府部門層層審批，或者因政策調(diào)整等導(dǎo)致延期開發(fā)，若政府不兌現(xiàn)承諾，將給土地受讓人開發(fā)經(jīng)營土地造成阻礙。本案原告與某市人民政府東洲街道辦事處下屬工業(yè)園區(qū)簽訂了50畝土地的園區(qū)區(qū)塊土地確認(rèn)合同，原告據(jù)此支付了50畝土地款和相關(guān)配套費用，請規(guī)劃設(shè)計院按照50畝土地來設(shè)計圖紙，并辦理了各項行政許可。后因土地指標(biāo)等原因，被告同意暫先供地30畝。原告在取得該30畝土地使用權(quán)后，積極進行了前期的施工，包括實施了填宕渣建圍墻、委托設(shè)計圖紙等行為，進行動工建設(shè)并與相關(guān)行政部門進行溝通，等待尚未供應(yīng)的另20畝，以便落實后統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。但街道辦事處以及被告等部門一直未作出明確的表態(tài)，這是導(dǎo)致原告未能及時開發(fā)利用涉案土地的原因。原告系基于行政機關(guān)的信賴?yán)娑t延動工開發(fā)，具有法定免責(zé)事由，其因政府等原因造成的遲延動工開發(fā)建設(shè)期間應(yīng)予以扣除。

綜上因素，法院認(rèn)定被告行政機關(guān)作出具體行政行為認(rèn)定事實不清，證據(jù)不足，判決予以撤銷。

（作者單位：浙江省富陽市人民法院）案 情

2004年12月23日，某通訊設(shè)備有限公司(以下簡稱通訊設(shè)備公司)與某市人民政府東洲街道辦事處簽訂50畝園區(qū)區(qū)塊土地確認(rèn)合同及補充協(xié)議，通訊設(shè)備公司據(jù)此繳納款項，并辦理了環(huán)保、水利、規(guī)劃、土地、發(fā)改等相關(guān)審批手續(xù)。2006年12月6日，通訊設(shè)備公司與該市國土資源局簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，出讓位于東洲工業(yè)功能區(qū)內(nèi)面積為2萬平方米的國有土地使用權(quán)。2006年12月28日，通訊設(shè)備公司取得建設(shè)用地批準(zhǔn)書。此后，通訊設(shè)備公司實施填宕渣建圍墻等前期建設(shè)。2011年5月3日，該市國土資源局向通訊設(shè)備公司郵寄送達收回國有土地使用權(quán)告知書、收回國有土地使用權(quán)聽證告知書。后通訊設(shè)備公司取得市發(fā)展與改革局分別于2011年5月 13日、30日制作的企業(yè)投資項目備案通知書、會議通知。 2011年5月30日，國土資源局作出收回國有土地使用權(quán)決定書，并向通訊設(shè)備公司郵寄送達。

通訊設(shè)備公司訴稱：2011年6月15日，國土資源局作出收回國有土地使用權(quán)決定書，無償收回原告取得的2萬平方米國有土地使用權(quán)，所依據(jù)的事實未能查清，主要證據(jù)不足，違反法定程序，訴請法院撤銷被告該具體行政行為。

被告市國土資源局辯稱：雙方簽訂的國有土地使用權(quán)出讓合同第十二條第一款約定：受讓方同意取得用地批準(zhǔn)書之日起6個月內(nèi)開始動工建設(shè)，在動工后18個月內(nèi)建設(shè)完工并投產(chǎn)。2008年8月，原告動工填宕渣建部分圍墻后，至今未達到出讓合同約定的動工開發(fā)建設(shè)的要求，也不存在符合法定順延計算動工期限的情形。原告因其自身原因造成土地閑置已達3年之久，違反了《土地管理法》及國土資源部《閑置土地處置辦法》的有關(guān)規(guī)定，被告經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)同意，收回國有土地使用權(quán)，程序合法、事實清楚、證據(jù)確鑿，適用法律準(zhǔn)確。

審 理

浙江省某市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：被告提供的詢問筆錄、照片等證據(jù)材料均不足以證明涉案土地的閑置系由原告自身原因所致，故被告作出的收回土地行政處罰行為認(rèn)定事實不清，主要證據(jù)不足。根據(jù)《土地管理法》第三十七條、《城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條和《閑置土地處置辦法》第三條、第四條的規(guī)定，因政府或政府部門原因造成土地閑置的，不能予以收回。另外，本案中被告與原告簽訂園區(qū)區(qū)塊土地確認(rèn)合同，確認(rèn)向原告供應(yīng)50畝土地。原告據(jù)此繳納款項，辦理涉及環(huán)保、規(guī)劃、水利、土地、發(fā)改等政府相關(guān)主管部門的各項行政許可。后因土地指標(biāo)等原因，被告同意暫先供地30畝，原告取得該30畝土地使用權(quán)后，積極進行動工建設(shè)，同時仍在等待尚未供應(yīng)的另20畝，以便統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，但有關(guān)部門至今未作出明確的表態(tài)。被告未兌現(xiàn)行政承諾的行為，違背了行政法上的信賴?yán)姹Ｗo原則，也是導(dǎo)致原告未能及時開發(fā)利用涉案土地的原因。原告存在免責(zé)事由，被告作出被訴行政行為，缺乏事實和法律依據(jù)。此外，因政府或政府部門原因造成的土地閑置，在計算閑置期限時應(yīng)當(dāng)予以扣除或作必要的考慮。綜上，法院判決撤銷被告作出的收回國有土地使用權(quán)決定書。

一審宣判后，被告不服提起上訴。二審法院經(jīng)審理后，判決駁回上訴，維持原判。

評 析

本案是一起涉及收回土地使用權(quán)的行政案件。行政機關(guān)在作出收回閑置土地使用權(quán)行為時，應(yīng)對土地使用權(quán)人的法定免責(zé)事由進行了排除。主要理由是：

法律賦予了行政相對人合法免責(zé)事由。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第四條第二款的規(guī)定，法律在賦予政府征收土地閑置費、收回土地使用權(quán)這一強制權(quán)力時，將不可抗力、政府或政府有關(guān)部門的行為以及動工開發(fā)必須的前期工作作為收回閑置土地的免責(zé)事由。這一條件對行政相對人來說至關(guān)重要，行政機關(guān)在聽取行政相對人的陳述和申辯后，應(yīng)當(dāng)查清是否具有企業(yè)自身以外的原因，在計算土地閑置時間時應(yīng)當(dāng)予以扣除或作必要的考慮。

基于保障行政合同雙方權(quán)利義務(wù)的基本要求。本案中，被告作為一方當(dāng)事人與原告簽訂的國有土地使用權(quán)出讓合同書明確約定：“受讓方同意取得建設(shè)用地批準(zhǔn)書之日起6個月內(nèi)開始動工建設(shè)，在動工后18個月內(nèi)建設(shè)完工并投產(chǎn)，因不可抗力或政府原因的除外。”合同還規(guī)定因履行合同發(fā)生爭議，由爭議雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成的，依法向人民法院起訴。據(jù)此，行政機關(guān)雖然基于公共利益的優(yōu)越性，在合同的變更和解除上享有行政優(yōu)益權(quán)，必要時可以對行政相對人采取強制或制裁措施，但該行政合同系雙方在自愿協(xié)商一致的前提下訂立，各自應(yīng)履行合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，各方在訂立和履行合同中地位平等。依據(jù)行政行為先取證、后裁決的原理，被告負有義務(wù)向法院提交證據(jù)和依據(jù)證明其作出被訴具體行政行為證據(jù)充分，事實清楚，原告所主張的免責(zé)事由不成立或不存在。本案被告在立案調(diào)查過程中的案件延期審批中，將“閑置地塊街道意見不統(tǒng)一”作為延期的理由之一。東洲街道辦事處作為某市人民政府的派出機關(guān)，其在與原告就土地出讓事宜溝通協(xié)商過程中已經(jīng)征得土地管理部門的同意，對于土地出讓的談判以及合同的簽訂均是由東洲街道辦事處有關(guān)工作人員與原告協(xié)商處理，故東洲街道辦事處對該地塊的供地出讓情況能給予較為客觀的解釋，而被告卻未依職權(quán)全面查明閑置原因，對于閑置期限的起算點，閑置時間是連續(xù)還是非連續(xù)的，閑置原因是原告自身遲延動工開發(fā)還是具有不可抗力或政府原因等事實均未能查清。

基于信賴?yán)姹Ｗo的原則。行政合同也應(yīng)當(dāng)遵循誠實信用等合同的基本原則。由于收回閑置土地是一項十分嚴(yán)厲的行政處罰，將對行政相對人的權(quán)利造成重大損失，在土地開發(fā)利用過程中，法院在審查時，應(yīng)依誠實信用的原則，審查相關(guān)的政府部門是否有過承諾，是否兌現(xiàn)當(dāng)初的承諾，據(jù)此判斷原告在履行合同義務(wù)過程中是否有過錯。實踐中，土地開發(fā)在動工之前需經(jīng)政府部門層層審批，或者因政策調(diào)整等導(dǎo)致延期開發(fā)，若政府不兌現(xiàn)承諾，將給土地受讓人開發(fā)經(jīng)營土地造成阻礙。本案原告與某市人民政府東洲街道辦事處下屬工業(yè)園區(qū)簽訂了50畝土地的園區(qū)區(qū)塊土地確認(rèn)合同，原告據(jù)此支付了50畝土地款和相關(guān)配套費用，請規(guī)劃設(shè)計院按照50畝土地來設(shè)計圖紙，并辦理了各項行政許可。后因土地指標(biāo)等原因，被告同意暫先供地30畝。原告在取得該30畝土地使用權(quán)后，積極進行了前期的施工，包括實施了填宕渣建圍墻、委托設(shè)計圖紙等行為，進行動工建設(shè)并與相關(guān)行政部門進行溝通，等待尚未供應(yīng)的另20畝，以便落實后統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。但街道辦事處以及被告等部門一直未作出明確的表態(tài)，這是導(dǎo)致原告未能及時開發(fā)利用涉案土地的原因。原告系基于行政機關(guān)的信賴?yán)娑t延動工開發(fā)，具有法定免責(zé)事由，其因政府等原因造成的遲延動工開發(fā)建設(shè)期間應(yīng)予以扣除。

綜上因素，法院認(rèn)定被告行政機關(guān)作出具體行政行為認(rèn)定事實不清，證據(jù)不足，判決予以撤銷。

（作者單位：浙江省富陽市人民法院）