隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，大量城鎮(zhèn)郊區(qū)，交通、水源便利地區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地被占用，為了確保18億畝的耕地紅線不被突破，國(guó)家出臺(tái)了“耕地占補(bǔ)平衡”的制度——非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地要按照“占多少，補(bǔ)多少”的原則，補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?/span>

這項(xiàng)制度實(shí)施以來(lái)，我國(guó)耕地保護(hù)工作取得了一定成效，緩解了因建設(shè)占用及退耕造成耕地減少的壓力，遏制了耕地銳減的勢(shì)頭。但是這種平衡多是體現(xiàn)在數(shù)量上的平衡，要實(shí)現(xiàn)質(zhì)量平衡目前還存在較大困難。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，先輩們幾千年的開(kāi)發(fā)使得優(yōu)質(zhì)土地資源所剩無(wú)幾 ，于是在實(shí)際工作中出現(xiàn)了很多占近補(bǔ)遠(yuǎn)、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地、占平原補(bǔ)山地的情況，新開(kāi)墾的耕地生產(chǎn)能力低甚至無(wú)法耕種，需要經(jīng)過(guò)多年耕種改造才能接近或達(dá)到熟地水平，而有的補(bǔ)充耕地大面積撂荒，只能體現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上。

以陜西為例，省政府近幾年給榆林市下達(dá)占補(bǔ)平衡任務(wù)分別為2012年4.45萬(wàn)畝（異地指標(biāo)3萬(wàn)畝），2013年4.9萬(wàn)畝（異地指標(biāo)3.5萬(wàn)畝），2014年5.95萬(wàn)畝（異地指標(biāo)4.5萬(wàn)畝），利用沙丘改造耕地（用推土機(jī)將沙丘推平，然后再覆土）充當(dāng)占補(bǔ)耕地，這些耕地和關(guān)中平原地區(qū)被占用耕種幾千年的熟地相差甚遠(yuǎn)。且榆林地區(qū)本就地廣人稀，農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏，大量原有耕地已經(jīng)處于撂荒狀態(tài)，如何確保被開(kāi)發(fā)出來(lái)的土地不被撂荒、合理利用也是一大問(wèn)題。

國(guó)土資源部《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》中規(guī)定：“適時(shí)補(bǔ)充耕地的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)與被占用的耕地等級(jí)相同或者高于被占用耕地的等級(jí)，按照占用耕地面積確定補(bǔ)充耕地面積；確定無(wú)法實(shí)現(xiàn)等級(jí)相同，難以保證補(bǔ)充耕地質(zhì)量的，應(yīng)當(dāng)選擇等級(jí)接近的項(xiàng)目，并按照數(shù)量質(zhì)量等級(jí)折算方法增加補(bǔ)充耕地面積?！?/span>也就是說(shuō)，如果作為占補(bǔ)的耕地質(zhì)量比原來(lái)的耕地差，應(yīng)該增加一定比例的補(bǔ)充面積。但在實(shí)際工作中，數(shù)量與質(zhì)量如何折算沒(méi)有明確說(shuō)法，大多還是占多少補(bǔ)多少，沒(méi)有做到數(shù)量和質(zhì)量上的統(tǒng)一。