當(dāng)場受理,當(dāng)場登記,不留模糊空間,不定土政策……2015年5月1日,修改后的行政訴訟法實(shí)施。
一年來,各級人民法院嚴(yán)格貫徹執(zhí)行新法,切實(shí)加強(qiáng)行政相對人合法權(quán)益保護(hù)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2015年5月1日至2016年3月31日,全國法院受理一審行政案件220259件,同比上升59.23%。2016年行政案件收案量,將在2015年基礎(chǔ)上繼續(xù)成倍增長。
最高人民法院行政審判庭負(fù)責(zé)人日前接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)說,行政案件立案難問題得到基本解決。新行政訴訟法對于推進(jìn)全面依法治國,促進(jìn)法治政府建設(shè),加強(qiáng)行政審判工作,保障人民群眾合法權(quán)益都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。
中國傳統(tǒng)的訴訟觀念中,忌訟、厭訟等觀念根深蒂固。司法實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出于種種考慮一般不愿與百姓法庭相見,導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率不高,僅委托律師出庭,“出庭不出聲”等成為普遍現(xiàn)象,老百姓對于告“官”不見“官”意見很大。
新行政訴訟法規(guī)定,被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的,應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)工作人員出庭。 最高法行政審判庭負(fù)責(zé)人說,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有利于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法行政意識,有利于行政機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中存在的問題,努力從源頭上預(yù)防和減少行政爭議的發(fā)生。通過出庭應(yīng)訴能夠促使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人更加了解本部門執(zhí)法的現(xiàn)狀,更能體會(huì)和感受行政相對人的處境和困難,有助于生效裁判的及時(shí)執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,能夠彰顯行政機(jī)關(guān)勇于接受監(jiān)督、敢于承擔(dān)責(zé)任的良好形象,易于取得行政相對人的理解,一定程度上緩解官民矛盾。 據(jù)介紹,新行政訴訟法實(shí)施一年來,最高法不斷加強(qiáng)與國務(wù)院法制辦等部門的溝通協(xié)調(diào),積極推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的落實(shí)。2015年10月13日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議審議通過《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》。國務(wù)院各部門紛紛制定下發(fā)貫徹行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的規(guī)定和措施；各地行政機(jī)關(guān)也積極采取多種措施,落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。 在這些努力下,全國法院審理的行政案件中,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴比例穩(wěn)步上升。上海市法院2015年開庭審理的行政案件中,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴759人(次),同比上一年上升67.2%；山東省法院2015年開庭審理的行政案件中,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴1637人(次),同比增長4倍。各地出庭應(yīng)訴負(fù)責(zé)人的級別相應(yīng)也有所提高。
一直以來,我國司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃高度重合,司法實(shí)踐中因此存在不同程度的地方保護(hù)主義。尤其是在行政訴訟領(lǐng)域,由于被告主體的特殊性和法院管理體制的制約,行政審判最容易受到行政機(jī)關(guān)和地方政府的干預(yù),訴訟主客場現(xiàn)象更為突出。
為破除這一弊端,黨的十八大和十八屆四中全會(huì)提出,探索設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院。新行政訴訟法規(guī)定,經(jīng)最高法批準(zhǔn),高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況,確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。 2014年年底,根據(jù)中央部署,最高法在廣東深圳和遼寧沈陽設(shè)立第一和第二巡回法庭,審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。同年12月28日,上海市第三中級人民法院依托上海鐵路運(yùn)輸中級法院成立,兩天后,北京市第四中級人民法院依托北京鐵路運(yùn)輸中級法院成立,成為首批跨行政區(qū)劃整建制改革試點(diǎn)法院,審理包括重大行政案件在內(nèi)的特殊類型案件。 最高法行政審判庭負(fù)責(zé)人說,設(shè)立跨行政區(qū)劃法院是解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難的一項(xiàng)重要改革舉措,目的在于解決行政審判工作面臨的體制性和機(jī)制性障礙,用制度手段阻隔行政干預(yù)司法,建立普通案件在行政區(qū)劃法院審理,特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。從目前運(yùn)行的實(shí)際情況看,最高法巡回法庭和北京、上海兩地跨行政區(qū)劃法院已取得積極成效。 據(jù)介紹,除設(shè)立跨行政區(qū)劃法院外,為改變被告行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄行政案件易受干預(yù)的局面,不少地方法院按照最高法部署,開展提級管轄、異地交叉管轄、相對集中管轄等多種形式的管轄制度改革。
行政復(fù)議,是行政機(jī)關(guān)依法解決行政爭議、化解社會(huì)矛盾、加強(qiáng)內(nèi)部層級監(jiān)督的一項(xiàng)重要法律制度。 修改前的行政訴訟法規(guī)定,只有復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的,復(fù)議機(jī)關(guān)才作為被告。長期以來,由于復(fù)議機(jī)關(guān)通常是作出原行政行為機(jī)關(guān)的上級單位,出于避免成為被告等原因,復(fù)議機(jī)關(guān)一般不愿改變下級機(jī)關(guān)的行政行為,產(chǎn)生了一味維持的“維持會(huì)”問題,為社會(huì)所詬病。 新行政訴訟法規(guī)定,復(fù)議維持的,復(fù)議機(jī)關(guān)與作出原行政行為的機(jī)關(guān)作共同被告。一年來,各級政府及其職能部門、各級法院認(rèn)真貫徹新行政訴訟法,復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的案件大幅增加。如2015年國土資源部單獨(dú)作被告案件128件,因復(fù)議作共同被告案件163件,合計(jì)比2014年上升780%；2015年上海市法院自新法實(shí)施后共受理以國務(wù)院部門作被告的行政案件61件,受理以市政府作被告的案件366件,同比增長27.2倍。 新法實(shí)施以來,復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)的層級監(jiān)督職責(zé)和功能,正在得到越來越多、越來越好的發(fā)揮。
有案不立問題基本解決行政審判公信力不斷提升 民告官不但告得了還能告得贏
“官”的強(qiáng)勢,讓百姓處于弱勢。截至2016年5月1日,新行政訴訟法實(shí)施已滿一年,民告官案件是否減少了行政干預(yù),解決了訴訟主客場問題?行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴情況如何?立案難是否得到解決?
近日,《法制日報(bào)》記者就這些問題采訪河南省高級人民法院以及陜西省渭南市中級人民法院時(shí)發(fā)現(xiàn),新行政訴訟法實(shí)施一年來,有案不立問題基本解決,越來越多的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,行政審判公信力不斷提升。
民告官不僅告得了,還能告得贏。據(jù)河南高院行政庭庭長宋爐安介紹,河南2015年行政機(jī)關(guān)敗訴率為19.8%,與往年相比是個(gè)比較高的敗訴率。 宋爐安說,河南行政審判公信力的提升得益于河南行政案件異地管轄改革。改革通過調(diào)整管轄規(guī)則,使案件的管轄與行政區(qū)劃相分離,行政機(jī)關(guān)要到外地法院應(yīng)訴,失去了干預(yù)行政審判的渠道。法官辦案的顧慮減少了,原告的勝訴率不斷提高,裁判公信力大幅提升。 過去,以縣、市政府為被告的案件一般由基層法院管轄,由于現(xiàn)實(shí)體制方面的一些原因,行政訴訟中長期存在“縣法院審不了縣政府”的現(xiàn)象。 據(jù)宋爐安介紹,這個(gè)問題河南早已解決。比如,以鄭州市人民政府為被告的案件,現(xiàn)在由新鄉(xiāng)市中級人民法院一審管轄,不存在行政干預(yù)問題。 近年來,渭南市行政機(jī)關(guān)的敗訴率在10%左右。渭南中院行政審判庭庭長司彥華分析稱,部分行政機(jī)關(guān)的法律意識、程序意識以及證據(jù)意識不強(qiáng),行政處理、處罰決定缺乏法律依據(jù),是政機(jī)關(guān)敗訴的主要原因。 記者了解到,除對級別管轄的調(diào)整外,新行政訴訟法加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督力度,極大地提振了群眾對行政訴訟的信心,越來越多的群眾愿意通過行政訴訟尋求保護(hù),敢于在法庭上與行政機(jī)關(guān)辯法說理。
去年以來,越來越多的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的新聞見諸報(bào)端。而且,出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的級別越來越高。 宋爐安說,一大批縣長、市長、局長走上法庭,展示了行政機(jī)關(guān)尊重法律、尊重司法的形象。2015年,河南省各級行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件共3483件,出庭應(yīng)訴率達(dá)到17.3%,與2014年的6%相比增長了近兩倍。 曾出庭應(yīng)訴的河南省鶴壁市?？h縣長王軍說,通過行政訴訟解決官民矛盾是法治發(fā)展的需要,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,可以直接聽取群眾意見,促進(jìn)矛盾盡快解決。 司彥華說,新行政訴訟法對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴做了明確規(guī)定,對推進(jìn)政府依法行政,建設(shè)法治政府是一個(gè)重大突破和重要舉措。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人直接參與訴訟,能充分彰顯法律面前人人平等,政府敢于對其行政行為負(fù)責(zé),縮短了行政機(jī)關(guān)與老百姓間的距離。 司彥華坦言,新行政訴訟法實(shí)施一年來,行政首長出庭應(yīng)訴率有大幅提升,但行政首長出庭應(yīng)訴工作還待于進(jìn)一步加強(qiáng)。
辦案力量應(yīng)當(dāng)調(diào)整 “案件等身”,河南高院行政庭法官王松這樣形容新行政訴訟法實(shí)施后行政案件的增長情況。 新行政訴訟法施行以來,受提級管轄、立案登記制及異地管轄改革的影響,加之信訪形勢的變化,大量行政案件涌入法院,多地法院行政案件數(shù)量大幅增長。 宋爐安介紹說,2015年河南新收一審行政案件18057件,同比增長40.2%,其中以縣、市、區(qū)以上人民政府為被告的案件、歷史遺留問題和濫訴的案件、新類型案件增幅最大。 據(jù)分析,案件的大幅增長與幾十年積累的矛盾突然釋放有一定關(guān)系,但也反映了人民群眾通過行政訴訟反映訴求、尋求保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。隨著新法的實(shí)施,預(yù)計(jì)在今后一段時(shí)間內(nèi)案件量還會(huì)有所增長。 新行政訴訟法將原交由基層法院受理的部分縣政府為被告的案件改由中級法院受理,使得多地中級法院和高級法院受理的案件大幅增加。 宋爐安說,新法實(shí)施之后,河南省中級法院受理的案件增幅在3倍以上,高級法院受理的案件增幅在6倍以上。 渭南中院行政審判庭法官王洪池同樣感受到了壓力。王洪池說,新行政訴訟法實(shí)施以來,渭南市行政案件受理數(shù)量增長較大,尤其是中級法院受理的案件數(shù)量,較新法實(shí)施之前上年度受案量增長150%。 王洪池告訴記者,渭南中院行政案件受理數(shù)量明顯增多,案件類型更加多樣,審理難度有所增大,法官工作壓力加大,加班辦案成為常態(tài)。 宋爐安說,不少法院對行政訴訟新常態(tài)的認(rèn)識還不到位,應(yīng)根據(jù)案件的增長情況為中級和高級法院增配相應(yīng)的辦案力量。 案件的快速增長給一線行政審判法官帶來壓力的同時(shí),也帶來了動(dòng)力。王松說,現(xiàn)在,法院可以直接解決爭議問題,有效回應(yīng)原告的訴訟請求,行政審判法官更加珍視自己工作的價(jià)值,更具有裁判的自豪感。記者 劉子陽 葛曉陽 文/圖
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