文/李曙光 中國(guó)政法大學(xué)教授、法大破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心主任

2015年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要“引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，要努力實(shí)現(xiàn)多方面工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)變。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要更加注重提高發(fā)展質(zhì)量和效益。穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，要更加注重供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，“要依法為實(shí)施市場(chǎng)化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理”，“要盡可能多兼并重組、少破產(chǎn)清算，做好職工安置工作。要嚴(yán)格控制增量，防止新的產(chǎn)能過剩”。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議第一次把供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與實(shí)施市場(chǎng)化破產(chǎn)程序提到了議事日程。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，去產(chǎn)能、去負(fù)債、去杠桿、去庫(kù)存，煥發(fā)市場(chǎng)的內(nèi)在動(dòng)力，優(yōu)化勞動(dòng)力、土地、資本和技術(shù)的配置，使國(guó)家順利度過“三期疊加”階段，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展。

需要強(qiáng)調(diào)的是，經(jīng)濟(jì)改革的推動(dòng)力最終來自好的制度及其實(shí)施，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的矛盾及問題的解決必須在制度變革中尋找，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重心在于提供市場(chǎng)化的制度供給。這些制度包括新的財(cái)稅制度、金融制度、戶籍制度、生育制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度、養(yǎng)老制度等激活市場(chǎng)要素的一系列市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治制度。在這些制度中，又以市場(chǎng)化的破產(chǎn)制度最為重要，是治愈當(dāng)前經(jīng)濟(jì)腫瘤的一劑治本良方。

破產(chǎn)法對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要性

在所有的市場(chǎng)制度供給中，破產(chǎn)制度是最重要的制度，資源的市場(chǎng)配置、公平競(jìng)爭(zhēng)與優(yōu)勝劣汰，都以破產(chǎn)制度為核心。沒有以破產(chǎn)制度為核心的市場(chǎng)退出機(jī)制，給市場(chǎng)帶來的最大后果是——信用垃圾的累積，信用血管的堵塞，以致交易費(fèi)用高昂，交易主體沒有穩(wěn)定預(yù)期以及市場(chǎng)的主要輸血者——債權(quán)人利益得不到保障。

信用是完成資源配置與市場(chǎng)交易的基本前提。沒有信用便沒有市場(chǎng)。

在單純依靠需求發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，在資源配置與市場(chǎng)交易中起主要作用的是政府，政府信用成為市場(chǎng)信用與交易的基石。與任何組織與龐大財(cái)團(tuán)相比，政府在公信力上都具有無與倫比的優(yōu)勢(shì)，然而這種信用優(yōu)勢(shì)放在市場(chǎng)交易中就是一把雙刃劍，即政府不僅要扮演市場(chǎng)交易的裁判角色，也要扮演市場(chǎng)交易的背書角色。在經(jīng)濟(jì)上行時(shí)，因?yàn)檎庞枚雀?，政府干預(yù)下的投融資和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都較為順暢，可以加速推動(dòng)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；而在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，所有的市場(chǎng)主體都向政府伸出求助之手，即便經(jīng)營(yíng)難以為繼、資產(chǎn)負(fù)債嚴(yán)重的企業(yè)也希望在政府信用的庇護(hù)下繼續(xù)茍延殘喘，這使得市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)與信用交易的訊號(hào)紊亂，市場(chǎng)無法出清，以致資源配置倒配錯(cuò)配亂配現(xiàn)象疊生，由此產(chǎn)生一批無商業(yè)信用的市場(chǎng)垃圾，濫用政府信用產(chǎn)生的市場(chǎng)信用垃圾拖慢了整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的速度，讓市場(chǎng)難以憑借良性的競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與解決結(jié)構(gòu)問題，市場(chǎng)無法提供穩(wěn)定的可以重復(fù)的交易預(yù)期。

另外一種信用垃圾與政府信用無關(guān)，主要來自民間借貸模式。當(dāng)前，諸多民間借貸模式類似于“龐氏騙局”，借貸資金僅僅停留在借貸市場(chǎng)空轉(zhuǎn)，一旦形成會(huì)如黑洞一樣吸引眾多資金聚集，讓投資者深陷“利滾利”的游戲難以退出。這種民間信用垃圾同樣和單純依靠需求側(cè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式息息相關(guān)，這一點(diǎn)將在下文展開討論。

要種莊稼，先去雜草。在當(dāng)前環(huán)境下，如果想讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，公平競(jìng)爭(zhēng)、誠(chéng)信交易進(jìn)入良性循環(huán)，當(dāng)務(wù)之急便是清除市場(chǎng)信用垃圾，無論它們是來自政府信用還是民間信用，如果無法建立有信用的市場(chǎng)環(huán)境，一切供給側(cè)的改革都會(huì)受阻。而清除的辦法就是供給積極的市場(chǎng)退出機(jī)制，讓破壞市場(chǎng)信用鏈條的經(jīng)營(yíng)者交易者及時(shí)退場(chǎng)。

“僵尸企業(yè)”的經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)標(biāo)準(zhǔn)

從政策面來說，“僵尸企業(yè)”是指已停產(chǎn)或半停產(chǎn)、連年虧損、資不抵債、靠銀行續(xù)貸或政府補(bǔ)貼維持經(jīng)營(yíng)，應(yīng)該破產(chǎn)清算但又沒有破產(chǎn)清算的企業(yè)。這些企業(yè)以國(guó)有企業(yè)為主，它們或以吸食銀行貸款和政府資金為生，或以逃避債務(wù)、茍延殘喘為務(wù)，它們留在市場(chǎng)之中，不僅會(huì)擾亂市場(chǎng)交易秩序，持續(xù)生產(chǎn)信用垃圾，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)能過剩行業(yè)的調(diào)整產(chǎn)生影響，影響金融體系的下一步改革，而且還會(huì)制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

上世紀(jì)90年代初，日本股市和房市暴跌導(dǎo)致銀行不良債權(quán)激增，日本政府努力通過追加貸款和財(cái)政輸血暫時(shí)緩解不良債權(quán)問題，使欠債公司免于被迫裁員，但結(jié)果是本應(yīng)退出市場(chǎng)的大量僵尸企業(yè)存活下來。政府財(cái)政支出大部分投向了幾乎無增長(zhǎng)空間的領(lǐng)域。最后拖累日本經(jīng)濟(jì)20年，發(fā)展一直停滯不前。

從資本經(jīng)濟(jì)學(xué)上來說，所謂的“僵尸企業(yè)”是指那些虧損嚴(yán)重、產(chǎn)品沒有市場(chǎng)、負(fù)債比高、每股收益連續(xù)三年為負(fù)數(shù)的企業(yè)。按照這一量化指標(biāo)，我們?cè)跍顑墒械纳鲜泄居卸噙_(dá)266家為僵尸企業(yè)，比例占到上市公司總數(shù)的10％，這些企業(yè)2015年三季度末負(fù)債總額合計(jì)高達(dá)1.6萬億元，2012年－2014年從資本市場(chǎng)募集資金高達(dá)2500億元，獲得政府補(bǔ)助356億元。

在法學(xué)上的標(biāo)準(zhǔn)，我們認(rèn)為僵尸企業(yè)就是那些喪失償付能力，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，已經(jīng)具備破產(chǎn)原因，達(dá)到破產(chǎn)法規(guī)定的申請(qǐng)破產(chǎn)的條件，但依靠借貸或補(bǔ)貼尚在持續(xù)運(yùn)營(yíng)的企業(yè)。

這些“僵尸企業(yè)”若不能及時(shí)退出市場(chǎng)，就會(huì)繼續(xù)衍生大量信用垃圾，誤導(dǎo)投資者與交易對(duì)手方，慫恿投機(jī)賭博，扭曲市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，污染正常的商業(yè)交易市場(chǎng)，使市場(chǎng)喪失資源配置功能。

破產(chǎn)法對(duì)處理僵尸企業(yè)的有效性

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所需要的法律結(jié)構(gòu)由三部分構(gòu)成：市場(chǎng)準(zhǔn)入法、市場(chǎng)運(yùn)行法和市場(chǎng)退出法。市場(chǎng)準(zhǔn)入法通過對(duì)市場(chǎng)主體資質(zhì)的規(guī)范保證參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體的基本信用形式；市場(chǎng)運(yùn)行法界定市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為規(guī)則；市場(chǎng)退出法就是破產(chǎn)法，解決的是市場(chǎng)主體遭遇競(jìng)爭(zhēng)失敗的時(shí)候如何以對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)傷害最小的方式退出市場(chǎng)或者實(shí)現(xiàn)重生的問題。這三個(gè)層次的法律制度構(gòu)建起一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信用平臺(tái)。破產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)上的本質(zhì)是債務(wù)人對(duì)一個(gè)或多個(gè)（通常是多個(gè)）債權(quán)人不能清償?shù)臓顟B(tài)（default），是正常的市場(chǎng)信用出現(xiàn)問題的狀態(tài)，破產(chǎn)法律制度正是通過對(duì)這一問題的處理，恢復(fù)受到破壞的信用體系，維護(hù)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，債務(wù)的及時(shí)清償或債權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)信用的基礎(chǔ)，當(dāng)企業(yè)資不抵債時(shí)，已經(jīng)意味著債權(quán)人的債權(quán)不會(huì)足額清償了，如果此時(shí)對(duì)該企業(yè)破產(chǎn)清算，債權(quán)人未能收回的債權(quán)尚屬于法律分配給債權(quán)人承擔(dān)的正常的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。若不及時(shí)破產(chǎn)清算，讓一個(gè)凈資產(chǎn)為負(fù)數(shù)的企業(yè)繼續(xù)舉債，實(shí)際上就是容忍了無本經(jīng)營(yíng)的投機(jī)做法，因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)管理的資產(chǎn)雖然法律上仍在其名下，但事實(shí)上應(yīng)屬于全體債權(quán)人，此時(shí)的企業(yè)僅是企業(yè)資產(chǎn)的物上管理人，其無本經(jīng)營(yíng)的道德風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)債權(quán)人的巨大威脅是顯而易見的。在破產(chǎn)制度產(chǎn)生之初，債務(wù)人破產(chǎn)就意味著其以公開的方式承認(rèn)自己失信于債權(quán)人，并以此換得債權(quán)人的債務(wù)豁免;其破產(chǎn)記錄就是失信的不良記錄，對(duì)其社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生重要影響。這種認(rèn)識(shí)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行較早的國(guó)家已成共識(shí)，并對(duì)債務(wù)人內(nèi)心具有約束與警戒作用。這種良性的社會(huì)評(píng)價(jià)體系為許多公平競(jìng)爭(zhēng)的誠(chéng)信市場(chǎng)交易鋪平了道路。可以說，破產(chǎn)法是對(duì)中國(guó)當(dāng)下“僵尸企業(yè)”、民間借貸跑路與剛性兌付違約現(xiàn)象處置的最有效機(jī)制與法律工具。

以“僵尸企業(yè)”為例，其破產(chǎn)處置是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的工程，是一產(chǎn)生巨大陣痛的過程。它不僅會(huì)使商業(yè)銀行等信貸主體的隱形負(fù)債顯性化，使得銀行壞賬暴露無遺，還會(huì)帶來同樣棘手的企業(yè)倒閉后的員工安置問題，像鋼企、煤企等老牌國(guó)企員工動(dòng)輒成千上萬，收緊對(duì)“僵尸企業(yè)”的補(bǔ)貼與續(xù)貸甚至?xí)?dǎo)致有些地方經(jīng)濟(jì)暫時(shí)的衰退。這就需要我們?cè)谧龀鍪欠穹攀诌M(jìn)行破產(chǎn)清算的判斷時(shí)，對(duì)“僵尸企業(yè)”的沉沒成本有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。

如果對(duì)“僵尸企業(yè)”放手進(jìn)行破產(chǎn)清理，每年將會(huì)節(jié)約大量的社會(huì)資源與資金成本，從整個(gè)社會(huì)交易成本的角度，政府從破產(chǎn)清算節(jié)約的交易費(fèi)用中劃撥一部分設(shè)立專項(xiàng)基金幫助職工度過失業(yè)困難，幫助他們?cè)倬蜆I(yè)與創(chuàng)業(yè)，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)上更有效率，在法律學(xué)上更加公平。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推動(dòng)下，對(duì)“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)清算重組仍是大勢(shì)所趨。畢竟在目前經(jīng)濟(jì)下行壓力依舊較大的背景下，部分盈利能力差、債務(wù)累累的企業(yè)無法支撐太久，長(zhǎng)痛不如短痛，長(zhǎng)遠(yuǎn)看來，對(duì)“僵尸企業(yè)”實(shí)施破產(chǎn)清算或者重整不失為一種良性的最佳選擇。

中國(guó)破產(chǎn)案件受理數(shù)據(jù)分析

目前我國(guó)適用《破產(chǎn)法》解決企業(yè)退市問題的狀況并不理想。2006年，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了新中國(guó)歷史上第一部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的《企業(yè)破產(chǎn)法》，這部法律自2007年6月1日開始實(shí)施。但在新破產(chǎn)法實(shí)施過程中的一個(gè)突出問題是，全國(guó)破產(chǎn)案件受理數(shù)量不但沒有增加，反而連續(xù)下降，這種反常情況使得破產(chǎn)制度未能發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)整作用。對(duì)比新舊破產(chǎn)法頒布前后的破產(chǎn)案件結(jié)案數(shù)量，新破產(chǎn)法頒布后全國(guó)各級(jí)法院審理的各類破產(chǎn)案件結(jié)案數(shù)量呈明顯下滑趨勢(shì)，由《企業(yè)破產(chǎn)法》實(shí)施前的4000余件，變?yōu)?014年的2059件。適用破產(chǎn)程序的企業(yè)占所有退出市場(chǎng)企業(yè)的比例由2008年的3.7％，下降至2014年的不足3％。

企業(yè)退出市場(chǎng)的方式有行政上的注銷和吊銷及司法上的破產(chǎn)兩大類。根據(jù)國(guó)家工商總局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，近幾年，從市場(chǎng)退出的企業(yè)約有七八十萬家，主要通過行政上的注銷、吊銷程序退出，但通過司法破產(chǎn)清算退出市場(chǎng)的企業(yè)只有2000家左右。注銷、吊銷成本較低，無須經(jīng)過債權(quán)申報(bào)、債權(quán)人會(huì)議、破產(chǎn)宣告、變價(jià)和分配等繁瑣程序。而作為妥善了結(jié)債權(quán)債務(wù)關(guān)系、債權(quán)人利益得以充分保障、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)信用并由法院為公信力背書的破產(chǎn)程序，被適用的幾率極低。以2014年企業(yè)退出市場(chǎng)方式的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)為例，全國(guó)企業(yè)注銷數(shù)量為505866戶，吊銷數(shù)量為214130戶，而全國(guó)法院一共審結(jié)的破產(chǎn)案件為2059件。適用破產(chǎn)程序的企業(yè)比例微乎其微，可以忽略不計(jì)。

吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照后的企業(yè)仍應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清算，并在向工商行政管理部門進(jìn)行注銷登記后方能退出市場(chǎng)，但仍有一些企業(yè)因?yàn)榉N種因素而未能向工商行政管理部門申請(qǐng)注銷登記。2014年，吊銷后又注銷的企業(yè)數(shù)量?jī)H占全部企業(yè)吊銷數(shù)量的11.03％。這也是產(chǎn)生“僵尸企業(yè)”現(xiàn)象的重要原因。

破產(chǎn)難的原因

中國(guó)破產(chǎn)難的原因主要集中在以下六個(gè)方面：

第一，破產(chǎn)法體系中缺乏個(gè)人破產(chǎn)和金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度。我國(guó)目前的《企業(yè)破產(chǎn)法》只是“半部破產(chǎn)法”，尚缺個(gè)人破產(chǎn)制度。社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體不僅包括企業(yè)，更包括億萬自然人個(gè)人。不論是有組織的企業(yè)，還是獨(dú)立的個(gè)人，都有各類各樣的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，在自身的債務(wù)超過一定限度內(nèi)，都需要用一定的措施來解決負(fù)債過高或流動(dòng)性短缺的問題。西方發(fā)達(dá)國(guó)家早期商業(yè)繁榮的一個(gè)重要原因是個(gè)人破產(chǎn)法的出現(xiàn)和發(fā)展，正是因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)商業(yè)活動(dòng)中有了個(gè)人破產(chǎn)，才帶動(dòng)了西方早期和后期成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)。若沒有個(gè)人破產(chǎn)制度，破產(chǎn)法便不是完整的破產(chǎn)法。不僅債權(quán)人的債權(quán)難以有效償付，產(chǎn)生“信用垃圾”，而且債務(wù)人自身也會(huì)由于缺乏債務(wù)清理機(jī)制而陷入債務(wù)泥沼不能自拔。

此外，金融機(jī)構(gòu)也是市場(chǎng)主體，同樣會(huì)發(fā)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)或債務(wù)危機(jī)，也需要相應(yīng)的債務(wù)處置機(jī)制。如果對(duì)金融機(jī)構(gòu)缺乏一個(gè)清晰的關(guān)閉破產(chǎn)和清算的法律框架，那么在維護(hù)金融穩(wěn)定方面，很多做法不僅缺乏根據(jù)，更可能造成很多影響社會(huì)穩(wěn)定的事件。許多金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不善，虧損嚴(yán)重，極大侵害了廣大投資者與儲(chǔ)戶的合法權(quán)益。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制的建立并不會(huì)損害市場(chǎng)的信心，相反會(huì)有助于增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)和投資者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、調(diào)整金融業(yè)結(jié)構(gòu)、分散與規(guī)避金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，有利于良好的社會(huì)信用機(jī)制的形成和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行。

第二，地方政府維穩(wěn)需要。《破產(chǎn)法》實(shí)施現(xiàn)狀并不令人滿意，其中一個(gè)重要原因是一些地方政府的“維穩(wěn)”心態(tài)。一些地方政府因認(rèn)為法院受理破產(chǎn)案件可能帶來社會(huì)的不穩(wěn)定而“讓”地方法院不受理，這直接造成了通過司法程序退出市場(chǎng)的企業(yè)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于行政手段的吊銷和注銷。

實(shí)際上，破產(chǎn)法不是不穩(wěn)定之源，而恰恰是社會(huì)穩(wěn)定之基。中國(guó)社會(huì)的不穩(wěn)定一部分表現(xiàn)為社會(huì)與商業(yè)信用的喪失，確實(shí)令人擔(dān)憂，但破產(chǎn)法恰恰是關(guān)于信用的基礎(chǔ)性法律，好的破產(chǎn)法有助于社會(huì)信用的提高。破產(chǎn)法從制度上提出了治惡機(jī)制，如破產(chǎn)責(zé)任，如反欺詐交易。從商業(yè)習(xí)俗上，破產(chǎn)法的作用，是降低經(jīng)濟(jì)生活中的交易成本，讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更有序，它有利于提高市場(chǎng)的公平與效率，有助于穩(wěn)定人們的預(yù)期。

第三，目前處理破產(chǎn)程序的工作機(jī)制存在問題。比如《企業(yè)破產(chǎn)法》第八章新引入的重整制度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，重整制度的靈魂就是談判。有效的重整制度應(yīng)該有助于降低當(dāng)事人的談判成本，充當(dāng)當(dāng)事人談判的潤(rùn)滑劑。談判以意思自治為基礎(chǔ)，政府部門介入當(dāng)事人談判不存在合理性基礎(chǔ)。所以，立法的預(yù)期是重整管理人以市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)和職業(yè)人員為主導(dǎo)，通過使用其專業(yè)知識(shí)降低重整談判中的交易成本。但現(xiàn)實(shí)并非如此。在已經(jīng)受理的ST公司重整案例中，大部分案例均是政府主導(dǎo)的清算組做管理人。

行政力量影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活方方面面的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，重整中涉及的復(fù)雜的法律和其他社會(huì)關(guān)系往往難以由市場(chǎng)力量自行調(diào)整，或者根本不存在市場(chǎng)，代表市場(chǎng)力量的中介機(jī)構(gòu)或者專業(yè)執(zhí)業(yè)者也就沒有能力主導(dǎo)重整，所以難以勝任管理人角色，也無法催生出起著市場(chǎng)潤(rùn)滑劑作用的職業(yè)破產(chǎn)管理人。在這種政治經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)化的管理人往往理性地放棄主導(dǎo)破產(chǎn)重整，主動(dòng)選擇把重整主導(dǎo)權(quán)讓給政府官員。

第四，專業(yè)人員與專業(yè)法官的缺乏。關(guān)于破產(chǎn)管理人的選任，《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定可以由有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的人員組成的清算組或者依法設(shè)立的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任。盡管有的法院建立了破產(chǎn)管理人名錄并從其中通過搖號(hào)方式選取破產(chǎn)管理人，但政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的清算組卻是實(shí)踐中的主要模式。政府的介入在個(gè)案中或許具有一定的合理性，不過被大范圍地采用卻意味著破產(chǎn)法的非市場(chǎng)化運(yùn)作，造成了破產(chǎn)程序的運(yùn)轉(zhuǎn)專業(yè)性不強(qiáng)，擠壓了市場(chǎng)中介組織發(fā)揮作用的空間。法院監(jiān)控下平衡協(xié)調(diào)利益相關(guān)人的過程也演變?yōu)檎鲇诰S穩(wěn)和政績(jī)需要，以及保護(hù)勞動(dòng)者和國(guó)家債權(quán)的需要。這勢(shì)必造成人們對(duì)適用破產(chǎn)程序的遠(yuǎn)離趨勢(shì)，也進(jìn)一步減少了普通債權(quán)人獲得清償?shù)谋壤?/p>

因此，應(yīng)該盡快設(shè)立破產(chǎn)管理局，作為信用管理者，代表政府管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信用；也應(yīng)該設(shè)立獨(dú)立的破產(chǎn)法庭，確保法官專業(yè)性的提升、績(jī)效考核的公平，避免政府對(duì)破產(chǎn)案件的不當(dāng)影響。有效運(yùn)作的破產(chǎn)管理局和破產(chǎn)法院有助于推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展和完善。

第五，破產(chǎn)成本與收益不匹配。破產(chǎn)程序的成本包括直接成本和間接成本。前者如律師、會(huì)計(jì)師等中介人員的服務(wù)費(fèi)用。例如，美國(guó)重整的法律服務(wù)費(fèi)用和管理費(fèi)用平均占債務(wù)人財(cái)產(chǎn)價(jià)值的3％到25％。后者是指那些常被忽略的隱性成本，如破產(chǎn)程序使得生產(chǎn)資料不能及時(shí)流通產(chǎn)生的延誤成本和破產(chǎn)程序結(jié)果的不確定性成本。例如，一項(xiàng)研究表明執(zhí)行美國(guó)破產(chǎn)法第11章的平均時(shí)間超過17個(gè)月。破產(chǎn)程序的收益表現(xiàn)在企業(yè)資產(chǎn)能夠及時(shí)從閑置狀態(tài)或沒有效率的狀態(tài)流向能夠發(fā)揮其最大用處的部門，提高了生產(chǎn)效率和資源配置效率。如果重整能夠成功，雇員專用資本的節(jié)約、債權(quán)人債權(quán)和股東股權(quán)的全部實(shí)現(xiàn)，以及重整后公司的價(jià)值的提升，都是破產(chǎn)程序的巨大收益的直接體現(xiàn)。

受制于歷史原因，我國(guó)破產(chǎn)立法不精細(xì)，這種立法模式不僅難以覆蓋法律實(shí)施中的現(xiàn)實(shí)問題，而且很少考慮到影響法律實(shí)施的成本收益的效率因素，如風(fēng)險(xiǎn)、激勵(lì)、信息因素。而這些恰恰是法律實(shí)施過程中必須面對(duì)的，由此構(gòu)成我國(guó)破產(chǎn)法實(shí)施中必須面對(duì)的挑戰(zhàn)。破產(chǎn)法使得市場(chǎng)體制能夠處理沒有效率的企業(yè)并重新配置失去清償能力的債務(wù)人的資產(chǎn)。破產(chǎn)法的經(jīng)濟(jì)功能之一，就是降低社會(huì)成本并提高社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)力。這種重新配置的效率，直接依賴于市場(chǎng)的完備程度。否則會(huì)造成資源的浪費(fèi)并引發(fā)一系列的社會(huì)問題。雖然我國(guó)已經(jīng)確立了市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，但是發(fā)達(dá)、完備的實(shí)物資本要素市場(chǎng)和人力資本要素市場(chǎng)的建設(shè)還有待加強(qiáng)，社會(huì)信用體系還有待完善，這些均會(huì)影響破產(chǎn)成本與收益的匹配。

第六，文化傳統(tǒng)與商業(yè)習(xí)慣因素。雖然破產(chǎn)法在我國(guó)早已制定實(shí)施，但我國(guó)傳統(tǒng)觀念認(rèn)為“破產(chǎn)”是件不吉利的事情，人們會(huì)盡可能通過其他途徑而非破產(chǎn)程序解決債權(quán)債務(wù)問題。

社會(huì)公眾包括政府官員和企業(yè)家等對(duì)破產(chǎn)制度的功能仍認(rèn)識(shí)不足，沒有真正理解破產(chǎn)法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要社會(huì)調(diào)整作用，沒有認(rèn)識(shí)到破產(chǎn)法解決債務(wù)人喪失清償能力情況下的債務(wù)清償問題，是在保障商品經(jīng)濟(jì)正常秩序的信用商品交換關(guān)系，是在維持社會(huì)的經(jīng)濟(jì)公平與正義。沒有認(rèn)識(shí)到健全的企業(yè)退出機(jī)制對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要作用。只有及時(shí)對(duì)其破產(chǎn)清算才能保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰競(jìng)爭(zhēng)基本規(guī)律的實(shí)現(xiàn)。否則，便是對(duì)法制觀念的破壞，是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的人為破壞。

政策建議與法律改進(jìn)

抓緊結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。破產(chǎn)法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要法律制度，它使得市場(chǎng)體制能夠妥善處置沒有效率的企業(yè)并重新配置失去清償能力的債務(wù)人的資產(chǎn)。破產(chǎn)法的經(jīng)濟(jì)功能之一，就是降低社會(huì)成本并提高社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)力。這種資產(chǎn)的重新配置，不僅包括實(shí)物資產(chǎn)，如機(jī)器和廠房，還包括人力資產(chǎn)，即雇員。所以，這種重新配置的效率，直接依賴于市場(chǎng)的完備程度。只有完備的市場(chǎng)，才能最大程度地降低重新配置的成本，實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)的社會(huì)效率。沒有完備的市場(chǎng)，破產(chǎn)法不但不能實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，反而可能適得其反，造成資源的浪費(fèi)并引發(fā)一系列的社會(huì)問題。締造完備的市場(chǎng)需要抓緊結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，降低資源配置的成本，改善市場(chǎng)信用環(huán)境，盡快完善各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，降低破產(chǎn)實(shí)施的制度成本。如果能夠創(chuàng)造一個(gè)信息完備的市場(chǎng)，則不論是請(qǐng)求權(quán)的交易，還是破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的拍賣或整體出售，都能夠保證請(qǐng)求權(quán)以最優(yōu)的價(jià)格得以實(shí)現(xiàn)。這不僅最大限度地維護(hù)了破產(chǎn)企業(yè)各利益方的權(quán)益，而且能真正實(shí)現(xiàn)把破產(chǎn)企業(yè)的資源配置納入到整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的整體資源配置范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大市場(chǎng)的統(tǒng)一，這才是破產(chǎn)法作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)憲法的真正含義。

改變地方政府的政績(jī)預(yù)期。我國(guó)目前破產(chǎn)程序在運(yùn)行中存在大量的地方保護(hù)主義，政府干預(yù)破產(chǎn)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制的程度較深。這些地方保護(hù)主義的根源在于地方政府認(rèn)為當(dāng)?shù)氐拇笾行推髽I(yè)如果破產(chǎn)會(huì)對(duì)其政績(jī)?cè)斐刹焕绊憽?/p>

以僵尸企業(yè)為例，不少“僵尸企業(yè)”是地方的“大牌”，需要被養(yǎng)著充作門面，如果沒養(yǎng)好，地方政府難以向上級(jí)交待，不管因何所致，但讓“大牌”企業(yè)死在本屆領(lǐng)導(dǎo)班子手里的現(xiàn)實(shí)終究不太好看。地方形象工程的資格，讓“僵尸企業(yè)”屢屢免于破產(chǎn)，地方政府即使債臺(tái)高筑，也不會(huì)停止對(duì)“僵尸企業(yè)”的慷慨相助。

改變地方保護(hù)主義對(duì)真正推行《破產(chǎn)法》實(shí)施清理市場(chǎng)信用垃圾是極為重要的。這就要求政府在政績(jī)考核制度上做出調(diào)整，打破以往的政績(jī)預(yù)期，引導(dǎo)地方政府從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)做出判斷，積極推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

全力推進(jìn)司法案件受理。可以借鑒美國(guó)的專門破產(chǎn)法院與破產(chǎn)法官制度，使法院獨(dú)立于地方政府的利益，專業(yè)而權(quán)威地審理破產(chǎn)案件，承擔(dān)起掃除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“信用垃圾”的職責(zé)。破產(chǎn)法院獨(dú)立性、專業(yè)性和體系完備性和受到有效監(jiān)督的特點(diǎn)，使其處于主導(dǎo)整個(gè)破產(chǎn)程序的核心地位，是破產(chǎn)程序中異議的裁判者，是各方利益博弈的平衡者。

并購(gòu)重組破產(chǎn)與清算相結(jié)合。應(yīng)當(dāng)引入庭外重組和預(yù)重整制度將之與破產(chǎn)清算結(jié)合在一起。如此可以降低交易成本，保存企業(yè)資產(chǎn)的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的更優(yōu)調(diào)整。

庭外重組是陷入困境但有復(fù)興可能的企業(yè)與其債權(quán)人之間以協(xié)議的方式，對(duì)企業(yè)進(jìn)行債務(wù)調(diào)整和資產(chǎn)重構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)復(fù)興和債務(wù)清償?shù)囊环N法庭外拯救手段。庭外重組可以適用債務(wù)減免、債轉(zhuǎn)股、貸款、增資及并購(gòu)等各種方式，充分尊重當(dāng)事人的意思自治，并可避免公開的調(diào)查和外部監(jiān)督，保護(hù)企業(yè)的聲譽(yù)，有利于債務(wù)人和債權(quán)人在相關(guān)市場(chǎng)上維護(hù)市場(chǎng)信用，可以大大減少解決債務(wù)問題的總成本。

預(yù)重整的優(yōu)勢(shì)在于低成本和高效率。首先，預(yù)重整能夠降低整體管理費(fèi)用，預(yù)重整模式一般很快就能結(jié)案，并且可以避免相關(guān)的訴訟。其次，破產(chǎn)前成立的債權(quán)人委員會(huì)可以繼續(xù)擔(dān)任破產(chǎn)程序提起后的債權(quán)人委員會(huì)，從而節(jié)約了時(shí)間成本和業(yè)務(wù)適應(yīng)成本。最后，債權(quán)人在提起重整程序前必須就預(yù)重整計(jì)劃進(jìn)行談判、起草并通過計(jì)劃。這樣申請(qǐng)重整后法院需要做的工作大大減少，所以成功的預(yù)重整案件必然比傳統(tǒng)重整案件花費(fèi)的時(shí)間少。

修改破產(chǎn)法，成立破產(chǎn)管理局。建議借鑒英美等國(guó)及香港地區(qū)政府管理破產(chǎn)事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)盡快設(shè)立破產(chǎn)管理局，作為國(guó)務(wù)院直屬的一個(gè)政府部門來負(fù)責(zé)推動(dòng)破產(chǎn)法的實(shí)施，管理破產(chǎn)方面的行政事務(wù)。

破產(chǎn)管理局的創(chuàng)建，可以考慮將其作為國(guó)務(wù)院的一個(gè)直屬職能機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)破產(chǎn)法的實(shí)施與破產(chǎn)事務(wù)的管理，代表政府推動(dòng)社會(huì)信用的強(qiáng)化和管理。具體而言，應(yīng)該賦予破產(chǎn)管理局以下職權(quán)。第一，搜集破產(chǎn)法實(shí)施現(xiàn)狀與問題，為精準(zhǔn)實(shí)施與修改破產(chǎn)法做出規(guī)劃。破產(chǎn)管理局作為官方機(jī)構(gòu)，有途徑追蹤債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的分配情況，了解各種債權(quán)的清償情況，分析整理破產(chǎn)法的表現(xiàn)和效用，有能力推動(dòng)立法領(lǐng)域和司法實(shí)踐的發(fā)展。第二，考察董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員履行信義義務(wù)情況，發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定他們違反破產(chǎn)法的事實(shí)，追索董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員的責(zé)任，并將追索的數(shù)額在債權(quán)人之間公平分配。第三，作為破產(chǎn)管理人的管理者，破產(chǎn)管理局可以監(jiān)督檢查破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中履行職責(zé)的情況，防止破產(chǎn)管理人濫用職權(quán)，以確保破產(chǎn)管理人按照法律規(guī)定專業(yè)處理破產(chǎn)事務(wù)，提升破產(chǎn)程序的效率。

推動(dòng)個(gè)人破產(chǎn)與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的立法。在全球金融與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的新格局下，在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到新常態(tài)的時(shí)代背景下，加快個(gè)人破產(chǎn)法（自然人破產(chǎn)、消費(fèi)者破產(chǎn)）的起草進(jìn)程具有重要性與必要性。

一方面，近年來中國(guó)的金融體制正加速改革，住房、汽車以及家庭消費(fèi)品信用貸款在快速發(fā)展，個(gè)人信用記錄制度也在飛速發(fā)展。這為個(gè)人破產(chǎn)的實(shí)施提供了基礎(chǔ)條件；另一方面，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步確立，現(xiàn)在社會(huì)更加開放，個(gè)人自由度更大，私人財(cái)富和私有財(cái)產(chǎn)也更為增多，如果沒有個(gè)人破產(chǎn)制度，個(gè)人和社會(huì)的信用將很難確定。

而鑒于金融機(jī)構(gòu)的特殊性，我國(guó)應(yīng)借鑒《世界銀行有關(guān)有效的破產(chǎn)制度和債權(quán)人利益保護(hù)原則及方針》，在單行法或破產(chǎn)法的特別規(guī)定中予以專門規(guī)定金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)?？梢栽凇镀髽I(yè)破產(chǎn)法》增設(shè)專章，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)各方面的特殊問題，包括申請(qǐng)主體、管理人、債權(quán)人會(huì)議等，從而為國(guó)務(wù)院相關(guān)條例的出臺(tái)提供上位的法律淵源，使相關(guān)條例在《企業(yè)破產(chǎn)法》統(tǒng)領(lǐng)之下更加有理有據(jù)。